浅析新形势下如何进一步完善环境治理体系和提升治理能力

蒋云福，赵晨晖，谢 立，孙 博

（1.成都市污染源监测中心蒲江监测站，四川 成都 611630；2.成都市环境科学学会，四川 成都 610042；3.成都市环境应急指挥保障中心，四川 成都 610011；4.成都市石油化学工业园区监测站，四川 成都 611939）

推进环境治理体系和治理能力现代化是实现人与自然和谐共生的重要举措，是《生态文明体制改革总体方案》八项制度之一，是深入落实习近平生态文明思想的具体体现[1]。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》[2]，以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标，建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系等七大体系，形成各类环境治理主体责任有效落实的环境治理体系，为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有力的制度保障[3]。

1 环境治理的基本特征

1.1 环境治理主体的多元性

环境问题行为主体的普遍性决定了环境治理主体的多元性[4]，所以需要政府、企业、社会、公众等各类主体共同参与环境治理。政府治理要强化环境公共服务能力，将原来政府独自承担的、适合地方政府承担、市场化和社会自我管理的职能下放、转移给适合的主体，形成政府、企业、社会和公众多元参与的环境治理主体结构。

1.2 环境治理内容的公共性

环境是一种公共资源，环境治理事关社会公共事务和集体利益，具有民生必需性和社会公益性，需要通过协商民主、横向协作、上下互动和区域协调等方式形成社会共识，筹集和调动社会资源来满足社会公共需要，其根本任务是保障大多数人的大利益[5]。

1.3 环境治理对象的参与性

由于环境问题的多样性和治理主体的多元性，环境治理需重视公众参与工作机制建设，强调各种管理对象的参与度，以求在生态环境治理体系内构建一个自组织网络，以增强系统内部的组织性、整体性和自主性[6]。充分发挥治理对象的积极性和主动性，参与环境治理，环境治理的主体责任部门需真正地、深入地与治理对象沟通，提升环境治理的社会效益和经济效益。

1.4 环境治理过程的互动性

由于环境问题自身的复杂性、整体性、跨领域性和跨界性，以及现代政府以“部门”责任为基础管理模式，使得部门化分割的行政系统与环境问题的整体性相互矛盾[7]。为了解决这种矛盾，就需要各利益相关方充分沟通协商，在求同存异原则下，达成采取行动的共识，通过横向协作、上下互动和区域协同的互动方式，达到环境治理的目的，实现公共利益最大化。

1.5 环境治理机制的复合性

由于环境治理主体的多元性、治理过程的互动性、治理对象的参与性、治理内容的公共性以及治理手段的多样性，因此需要建立包含行政机制、市场机制和社会机制在内的复合机制，形成上下联动、条块协同、运转顺畅、互动有效的复合组织机制[8-9]。

1.6 环境治理手段的多样性

由于环境问题产生原因多面性和治理主体的多元性，政府在履行公共管理职能时，要综合运用法规、行政、经济、道德、教育、协商等多种手段，不断提高管理效率。在环境治理中，既要发挥法律、政策等的强制作用，也体现文化、价值观、生活风俗等非正式制度的作用[10]。

2 提升环境治理能力的主要问题

2.1 企业主体责任意识不强

近年来我国出台了一套完整的环境保护法律制度体系，加之中央生态环境保护督察和省级例行督察的常态化，不少企业的整体环境保护意识得到了显著提高，但个别企业环保主体责任落实不到位，污染物治理关心不够，偷排偷放还时有发生；有的建厂办企只看中经济效益，环境治理资金投入不足、环保设备运维不及时、维修不到位时有发生[11-12]；部分企业生产服务绿色意识不足，信息公开力度不够，生产者责任延伸制度落实不到位。需要进一步强化企业落实主体责任。

2.2 社会公众参与不足

生态环境治理过程中，一些公众对生态环境的治理也会怀着“事不关己，高高挂起”的心态，他们往往被动参与，主动参与意识不足。公众参与过程中存在重视个人目标、忽视公共长远利益，公众之间缺乏合作，对抗性较强，消弱了社会公众与公众之间、与政府之间的信任关系[13]；政府宣传和对群众的正向激励仍有所不足，各类社会团体需形成更大合力，积极提高公民环保素养、践行绿色生活方式的积极性。

2.3 环境监管精准度不够

尽管近几年污染源管理取得一定成效，但部分政策仍没有完全改革到位，尚未建立对排污许可执行情况的监管技术体系，排污许可制度没有落实到位；环评与排污许可分类管理类别不尽一致，分级管理尚没有实现深度融合，环评技术导则和排污许可技术规范存在差异，制度之间有机衔接不到位；行政管理、环境监测与执法部门存在信息不对称、联动机制不健全，监督执法联动合力不够，尤其是“测管协同”方面效能发挥不畅，在以监测数据为支撑的排污许可监管执法方面缺乏有力保障；环境监管者的激励约束机制尚不完善，司法、公众监督不足，一些地方在推动实现污染防治目标的过程中存在“层层加码”“一刀切”等现象[14]；监测能力有待持续加强，执法威慑力仍显不足，基层环境治理水平有限，温室气体排放源管理措施缺位。

2.4 治理市场缺乏有效规范

环保企业发行绿色债券政策支持力度不足，相关部门激励商业银行发行中小型环保企业债券、降低绿色债券融资成本的配套政策不到位；一些地方为了扶植本地环保产业，对环保市场进行人为分割，筑起市场壁垒；环境领域PPP项目具有初始投资金额大、建设周期长的特点，中小企业无资产抵押，融资担保能力不足，企业融资成本高；环保产业出现的恶性竞争趋势，出现低价成本价中标现象，加大了环保设施达标运营风险[15]；“放管服”改革有待深入，企业帮扶需要更加精准，对第三方的监管需要强化，市场平台活力还不够，本地品牌尚未形成优势，如何实现生态价值转化还有待进一步探索。

3 新形势下生态环境治理体系现代化的对策建议

3.1 建立健全省、市、县生态环境治理机制

建议承担生态环境保护职责的省直有关部门，针对生态环境治理制定专项实施方案和配套政策，定期将本行业及有关的突出生态环境问题交由各市（州），并做好跟踪督办、服务指导；对市和县（区）两级负有生态环境保护重要职责的部门及国有企业，要求机构和人员明确承担生态环境保护工作；完善省、市、县和乡四级全覆盖的生态环境状况报告制度，强化相关议事协调机构在环境治理统筹协调、督促落实方面的职能作用；探索排污许可证与环境执法、环境监测和环境管理联动监管，建立排污许可与环评的统一受理、同步办理机制，建立与排污许可相衔接的污染源信息定期更新机制。

3.2 深化生态环境保护督察

建议在长江流域和黄河流域实施生态环境保护专项督察，建立黄河流域、长江流域生态保护行政执法与刑事执法联动协作机制，将省督作为央督的延伸和补充，完善预警督办、验收销号和约谈问责等制度流程，健全环保督察问题整改推进机制；加强环保督察与人大法律监督、政协民主监督、环境资源审计监督等工作的衔接配合，建立领导包案整改和第三方整改监督评估等机制；建立健全重大生态环境保护督察问题向纪检监察机关移送线索机制，探索建立容错纠错机制。

3.3 推进生产服务绿色化

建议在绿色技术银行下设立绿色产业中心，建立生产绿色技术产权交易服务平台，推行绿色生产行业标准，推进高质量绿色产业试点示范；积极推广绿色供应链管理试点，推动绿色工厂、绿色园区、绿色产品和绿色供应链等创建，推进绿色供应链管理机制建设；加大绿色原辅材料推广力度，创新“互联网+”再生资源回收利用模式，加快废弃物综合利用，探索建立废弃物品规范回收与循环利用制度，构建绿色再生产品消费激励机制。

3.4 提高企业治污能力

探索建立“政府补贴+第三方治理+税收优惠”联动机制，推动重点行业企业治污设施更新换代；在工业园区内探索推行环保管家、环境顾问服务，对企业治污设施推行统一的第三方运维服务；对重点污染源和主要行业领域实行全面排查、滚动治理，对重点排污单位进行污染排放监测与用能监控联动试点；对土壤污染重点监管单位进行土壤和地下水监测；探索推进“保险+服务”的环境污染责任保险模式；对在法定要求基础上进一步减少污染物排放的企业，建议在财政补贴、税收优惠等方面予以鼓励和支持。在条件成熟的地方推进电量监控、异味评价监测、固体废物流转过程监控、有毒有害气体环境风险预警监测、高空缭望监控等硬件设施建设。

3.5 加强社会监督和舆论监督

完善生态环境违法行为群众有奖举报机制，实现“12369”与“12345”互联互通，聘请生态环境保护社会监督员，设立有奖举报基金；完善生态环境问题信访举报办理机制，建立公众监督、对话协作和举报反馈机制，实现一网通办；建立环境信访下基层和定期回访制度，重大环境信访问题部门联动机制，监控数据及信访、举报、舆情反映问题的处置后督查机制；完善省市县乡和重点村五级环境信访信息收集网络体系，完善环境纠纷调处化解机制；探索建立生态环境保护新闻发言人制度，设立地市级新闻发言人。

3.6 完善地方环保法规和地方环保标准

鼓励地方政府在大气、水、土和机动车尾气污染防治，生态保护和河道管理等多方面，制定或修订生态环境保护有关的地方性法规、规章；发布废矿渣资源利用地方标准，制定绿色建材产品认证实施方案，鼓励支持建材企业进行绿色认证；研究制定农村生活污水综合利用等相关排放标准，健全标准实施信息反馈和评估机制，制定环境影响后评价、排污口规范化管理等技术规范。

3.7 完善金融扶持 加强财税支持

加强中央环保投资项目储备库建设，完善生态环境领域项目储备机制，探索建立城市环境质量改善奖惩机制；严格落实环境保护专用设备和第三方环境污染治理企业所得税，污水污泥与垃圾处理等资源利用产品增值税的优惠政策；完善生态环境损害赔偿资金管理和使用制度；建立环境资源交易平台，探索制定碳排放权、排污权、用能权、水权等交易机制和排放权交易融资抵押；支持符合条件的绿色企业上市和再融资，实施绿色债券贴息和绿色产业企业发行上市奖励等政策。

3.8 加强科技创新 提升服务质量

完善环保技术帮扶机制，对重大项目落实“一企一策”；加强生态环境智库建设，加强环保技术评价工作；鼓励科研机构、高等院校和环保企业建立合作机制，联合进行关键性技术研究；将生态环境保护领域关键技术攻关项目、重大原始创新项目、重大技术创新引导，以及产业化项目及重大创新平台纳入省级重大科技创新项目支持范围。

3.9 强化环境治理能力建设

建议充分运用区块链、大数据和云计算等数值化技术，将各类生态环境数据、企业用水和用能，环境信访投诉、环境卫生管理等数据汇聚共享，打造生态环境大数据监管平台，实现生态环境领域“一屏观天下、一网管全城”；以区域和流域为中心，加强有关生态环境大数据与工商法人、环保税、信用积分和绿色金融的衔接，提升区域流域精准化治理；建立健全资源环境承载能力监测预警机制，设置生态质量监测站点，强化重要生态空间的监控监管；健全企业环境风险隐患排查治理长效机制，建立环境安全台账；以执行污染源“双随机、一公开”为基础，推进“互联网+执法”等环境监管制度建设，建立重点监管、信用监管为补充的新型监管机制；建立“企业服务日”“生态环保观察员”等制度，大力推进非现场执法，加强智能监控和大数据监控。

4 结语

推进国家治理体系和治理能力现代化，是我国的重大战略部署，而生态环境治理体系和治理能力现代化是我国治理体系的重要组成部分[16]。生态环境治理制度建设，需要建立健全生态环境质量预测预报体系，加快提升生态环境综合治理能力，为生态环境治理、环境质量大数据分析、环境应急管理和智慧环境监管等提供技术支持和参考依据。