新形势下土地管理与经济发展新常态探析

高 珊

（铁岭市自然资源事务服务中心，辽宁 铁岭 112008）

1 土地资源管理的内涵

土地资源是人类赖以生存和稳定的物质基础，合理安排土地资源，可以使土地利用效率最大化，促进国民经济的发展。在新时代，国土资源的开发利用是一个非常重要的课题，也是一个亟待解决的问题。同时，要从环境和经济两方面来考虑，在土地资源的经营中，要突出绿色特点，以增加经济效益，促进可持续发展，改善对土地资源的利用，以达到资源配置和生态均衡的目标。

2 我国土地管理及经济发展新常态

2.1 土地管理工作情况

目前，我国的土地管理工作已成为国家土地管理的重要内容，但在实际的管理中，往往存在着政策宣传不到位、相关部署不到位、管理不力等问题。城市用地管理是一个综合性、系统性的工程。除了通过政府资金的投入外，还要通过各种方式筹集资金，建立健全有效的市场融资机制。各类经济组织、个体参与到投资活动中，其原因主要在于后续的行业能否获得更高的收益和受益。

2.2 经济发展新常态

在21世纪初期，我国的经济得到了快速的发展，但是在美国次贷危机和全球金融危机的影响下，我国的经济发展出现了一个新的变化，这就意味着我们的经济已经进入了一个新的阶段。简而言之，新常态是指可持续发展和稳定增长。新常态不应把重点放在总量经济上，而应着眼于经济结构的对称性和基于对称性的经济可持续发展。以增长促发展，以发展促增长，是发展的新常态。在新的经济发展形势下，必须重视自然生态环境的保护，因此，必须引起人们的高度重视和关注。

2.3 新常态的特征

“新常态”一词是在2014年APEC上首次提出的，在会上，习近平主席就新常态的有关问题作了详细的论述。新常态的主要特征是由高速发展向中高速发展，逐步由要素驱动、投资驱动向创新驱动发展，从而促进经济结构的持续优化与升级。随着劳动力资源的消耗和就业的压力的减轻，全国的经济增长速度都会有所减缓，而在这个过程中，消费的比重将会提高，行业结构也会发生变化，从劳动密集型行业向知识密集型行业转型。

3 土地资源管理现状

3.1 农村土地管理现状

目前，我国的土地管理工作已成为国家土地管理的重要内容，但在实际的管理中，往往存在着政策宣传不到位，相关部署不到位，管理不力等问题。一是实行村民自治，由农民自己来管理。目前，我国农村教育水平较低，村委会组织结构不健全，执行能力差，土地管理工作缺乏组织性、科学性、系统性。二是农村普遍存在着对土地使用的认识不足，导致了由于不了解防灾知识、政府对防灾的政策、政策宣传不力等原因。三是农业产业化水平不高，耕地经济效益不高，农民对18亿亩耕地红线的保护意识不强，基本农田得不到有效的保护，侵占农田、破坏农田行为普遍。由于缺乏对土地使用价值的认识，不懂得如何有效地经营，从而使耕地得到更大的收益。四是由于农村土地总体利用规划基本处于空白状态，城乡规划不协调，在发展过程中，征地工作不规范，没有严格执行土地征用的告知、确认、听证等程序，对农民利益缺乏整体考虑。

3.2 城市土地资源管理现状

城市土地资源管理工作是一项综合性、系统化的工作。在经营过程中，通过多种途径筹集资金，包括政府投资、社会融资等，各种经济组织通过各种形式的合作，使土地经营获得更大的效益。城市用地管理中存在着不规范的问题，城市的发展离不开土地的开发，为了增加政绩，城市的经济区、工业区、新城区等都将大力发展，造成了土地的过度利用。土地出让是城市经济的主要来源，一些城市为了追求更高的经济效益，在某些行业中存在着不合理的用地配置。在土地利用的过程中，大部分依靠政府的决定，没有向社会提供资金的投入。在规划建设过程中，要把政府、企业、个人三方面的目标结合起来，并综合考虑到市场选择的行为，形成良性的、良性的发展关系，保证多方面的经济效益。

3.3 农村资源要素无法转换

农村资源匮乏，不能转化为经济因素，这主要是因为农业生产需要大量的土地，而在一些特定的区域，管理力量较弱，从而严重降低了工业发展的效率。与此同时，一些农村青年劳动力大量外出务工，造成大量房屋闲置，土地承包、土地流转等政策不完善，短期内难以将农村资源要素转化为经济要素。

4 目前土地利用管理存在的问题及原因分析

本文重点剖析土地财政问题，以及分析我国土地利用管理的问题及原因。土地财政是指地方政府通过土地使用权、土地使用权出让、土地融资等手段实现财政收入的直接或间接增长。

4.1 土地征用制度不规范，损害农民权益

我国目前的土地征收制度主要是计划经济时期的一种继续，但随着我国社会主义市场经济的深入，这种现象越来越突出，出现了一系列社会矛盾，严重阻碍了经济社会的和谐发展和稳定，特别损害农民的合法权益，应当引起高度重视。目前存在的问题是，土地征收过多、过滥、严重的失地现象；补偿标准过低，造成了农民的巨大损失；由于补偿手段单一，很难满足农户长期生活需要；支付补偿的监督管理不力，挪用公款等问题十分突出。造成这种现象的主要原因是政府失范的政绩观和征地制度本身的弊端。

4.2 城市扩张中土地资源浪费严重

据2018年国土资源数据显示，我国城市规划内共有约46.67h平方米闲置土地，其中工业用地的容积率在0.3～0.6之间，而工业用地的平均产出比较发达国家要低得多。当前，很多城市的扩张都是以平面为扩散的形式展开的，这种扩张是一种连续的、无秩序的、随机的空间扩张，没有明确的发展方向和功能划分，占用的土地尤其是耕地过多。部分地区在土地财政经济发展模式的引导下，采用了以资源换发展的方式，“摊大饼”式的扩张，大量的新区和开发区建设，但由于不能根据本地的情况，盲目的跟风，导致了大量的工业用地闲置，而且大部分都是以城市郊区的土地为主要目标，这就引发了“圈地运动”，使得郊区的土地资源尤其是耕地的浪费。

4.3 土地市场机制不完善市场配置作用薄弱

我国在20多年前就引进了市场化的机制来配置土地资源，但是从目前的发展状况来看，由于土地资源没有得到合理的分配，导致了大量的国有土地被占用。土地资源的优化配置主要是通过竞争和价格机制来实现的，但目前我国土地的分配方式仍以土地划拨为主，土地的定价多由国家制定，不受供求的影响，不能充分发挥市场的作用，土地的低效利用现象十分普遍，导致土地资源浪费严重，土地流转停滞。

4.4 对城乡发展重视不够

在城市规划的进程中，在与经济利益相冲突的新体制下，城市往往会把自己的利益放在首位。在农村，大部分的农民都意识到，土地资源的有效集约使用常常会被效率所制约，甚至没有对土地资源进行绩效管理和集约使用的政策和补偿手段。更别提短期收益和长远收益了。所以，我国农村土地利用效率低下，其根本原因在于对农村土地利用的不够重视，不能贯彻执行。当前，我国农业发展已脱离了当前的实际。尤其是在新的经济发展模式下，土地使用许可证制度、土地流转制度、集体管理制度、土地管理制度、土地使用管理制度、土地管理制度、土地管理制度等方面的改革与创新。

4.5 城乡土地经营利用力度不充分

在许多城市，城市的规划建设往往会遇到新常态与经济利益的冲突，而政府在解决这些问题的时候，更多的是以社会的利益为导向。而国土部门则是一个以服从和服务为中心的部门，很少关心土地的管理和使用；在农村，由于村民的文化水平较低，对土地的管理、土地的集约利用并不熟悉，只知道上有政策，下有对策，缺乏规划意识，缺乏集约利用的能力，只注重短期的经济效益，没有从长远的角度去发现问题，推动乡村的现代化。因此，从现实中可以清楚地感觉到，农村的集约化利用效率低下，也是由于上级有关部门的政策执行不力，造成了这样的情况，存在着双重的责任。

5 新形势下土地管理适应经济发展新常态的措施

5.1 加强耕地保护

新时期土地管理工作必须强化耕地保护，新常态下，土地流转制度、宅基地审批制度、土地征收制度等都要进一步完善和改革。有关部门要根据政策特征，树立耕地保护意识，制定有效的制度与标准，以制度制约土地使用，鼓励农民耕种；对放弃耕种的，要恢复征收农业税，充分发挥市场资源配置的效果，建立健全相关监督机制。这样，才能使土地资源的保护与经济、社会的发展相结合。其次，要在体制上进行改革与创新，以优惠的政策与标准来激发农民对耕地保护的积极性、积极性，并探索出一条新的发展道路，从而增强国家耕地保护的质量，增强农民的耕地保护能力。此外，随着科学技术的飞速发展，特别是智能技术的飞速发展，农业信息化的应用日益深入，广大农村工作人员可以根据现代信息技术的特点和优势，大力发展智能农业，将无线通信技术、大数据技术、物联网技术、3S技术实现农业的远程诊断可视化、在线预警以及精准感知等智能化管理，有效提高农业产量和农业经济效益。在此基础上，应结合我国农村土地经营的特殊性和有关需求，将其与农村经济有机结合，实现农村土地经济与农村经济的双赢。例如，在合理的价格机制和市场环境允许的情况下，可以适当提高粮价，促进农民增收，并积极地保护耕地。

5.2 加强土地集约利用管理

要适应新的经济发展，必须强化土地的集约利用，提高土地利用效率，降低土地资源的浪费，促进经济的健康发展。在制定土地监督体系时，要与国土行政机关、城乡各级政府进行协商，以保证监督体制的科学化和民主化。在土地管理体制中，要明确各个部门的职责。在探索新的管理方式时，要大力推进试验区建设，逐步提高土地集约使用的科学性。要对建设用地的使用进行严格的控制，不断提高土地的利用效率，运用新的土地监管方式，使土地管理工作焕发出新的生机。

5.3 使用高效的管理措施

实施土地经营要适应我国的经济发展状况。另外，建立土地利用补偿的管理体制。对耕地进行跨地区调整，建立典型的农田示范区，加强土地建设和经营。必须严格控制耕地的质量和面积。通过“废地复垦”、“迁村腾地”等措施，促进了“迁村建镇”的顺利进行；要加强对低效用地的开发利用，保证城市空闲空间得到最大限度地利用。在农业生产中，要形成工业链条，实现规模生产，在未开发的土地上建立厂房，使土地资源得到合理的利用。

5.4 深化农村土地改革

土地管理所要做的是长期的土地制度改革，以提高土地的利用效率，从而推动经济的发展。由于土地管理工作涉及的范围很广，所以在对土地资源进行监督的过程中会遇到很多问题。在土地管理工作中遇到问题时，要按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，在一定的范围内，实行土地制度改革。通过改革农村土地征用、实行“三权分置”、集体经营等方式，增加农村土地资源的利用。

5.5 明确土地管理工作的目标

随着社会经济的快速发展，人民的生产、生活方式、物质条件、心理条件等都得到了极大的提高，对居住环境提出了更高的要求。在进行土地资源开发时，必须明确目前的社会和经济需求，同时还要兼顾生态环境的保护，对土地利用的途径和空间布局进行科学的规划。为了达到最佳的经济效果，必须对人口、经济、地理、交通等环境因素进行全面的调查和调查，确定最佳的利用方法。建立有效的土地资源管理目标，强化对土地利用的监管与管理，防止重复投资、不合理使用等问题；在开发过程中，应尽量减少对周边环境的损害，以达到绿色、科学的目的。

5.6 制定出科学的土地管理评价体系

目前，我国一些地方的土地资源已经无法满足城市居民对居住和生产的需要。为降低这一现象，我国土地主管部门根据土地的种类、面积，对土地资源进行合理配置。在区域内，对快速发展的、具有较大规模的城市，要合理利用土地资源，保证项目和城镇发展与当地的生态环境、土地资源量相协调。另外，土地行政主管部门要建立一套科学的土地管理评价系统，对土地使用情况、土地规模、生态环境、建设方案、资金投入等进行综合评价，并依据评估结果对土地资源进行合理的调整和审批，并在此基础上不断完善土地管理评价制度。

6 结语

新常态是中国改革开放三十年后的战略选择和战略选择。随着我国经济增速的换挡、结构优化和动力转换，我国国土资源的供求关系发生了变化，传统的开发型、粗放型用地和管理方式也面临着优化和优化的问题。在这样的大环境下，“节约、集约、高效”的土地利用与管理模式亟待催生，相应的研究亟待顺应时势破茧而出，以期为我国土地利用与管理事业科学、合理地融入国家经济社会大转型的潮流中提供坚强的支撑，为我国土地资源与经济发展的双向可持续发展提供理论指导。