多元共治视角下农村残疾人托养基地建设路径研究——以铜仁市闵孝镇鱼良溪村为例

韩方圆

（湖北大学公共管理学院，湖北 武汉 430061）

十三五时期，我国残疾人托养服务政策支持体系及实践运行机制已初步建立，东、中、西部分地区因地制宜探索出了多样化实践路径。值得注意的是，在托养服务的供给数量、供给质量及供给的持续性上呈现出城乡二元分异，例如在湖南农村残疾人“脱贫不解困”的现象仍然普遍，实证分析显示，绝大多数农村重度残疾人家庭的集中托养需求旺盛。西部农村托养服务供需失衡的现实困境表明，依靠单一主体的单一资源难以填补需求缺口、提供多元服务、维系长效运转，为了有效回应这一矛盾，本文基于多元共治的研究视角，从贵州省铜仁市鱼良溪村建设农村残疾人托养基地的成功实践切入，尝试总结多元主体参与体系构建与服务供给的实践经验，对于当下探索缩小城乡托养服务供给差距，推进多元共治的基层实践具有重要意义。

1.理论基础

“多元共治”的理论基础是治理理论，并且与协同治理理论及多中心治理理论有着密切的联系。多中心治理理论强调政府、市场、社会及公众多个中心平等参与治理，但不容忽视的理论缺陷在于多中心参与会导致治理低效和资源散耗。“多元共治”视角的优点在于弥合了其他治理理论的不足，但学界针对多元共治的理论内涵和词源研究较少，未形成能统合地方多元共治模式的分析框架和机制。本土化研究更多聚焦于在多元共治理念指导下，多元主体如何参与到基层治理、环境保护、食品安全及应急管理等具体微观领域实践当中。

我国农村残疾人照护政策中的服务对象、内容、责任、资金渠道及政策体系均实现了多元化的变革。现实实践中的托养基地作为实体平台，形成了多元主体，多样服务，多种方式，多项机制的集成效应。无论是政策发展所彰显的各主体协同合作的实践构想，还是实践过程中多元参与的实际需求，农村残疾人服务供给是一个多主体参与的系统性工程。

2.多元共治下农村残疾人托养基地建设路径

鱼良溪村位于铜仁市江口县闵孝镇东部，截至2021年1月，该村持证残疾人为175人，为解决残疾人托养问题，鱼良溪村在村支书的带领下，创建了全省第一家由村级组织打造的综合性农村残疾人托养基地——“黔馨家园”，目前为18名残疾人提供托养服务。

2.1 政府“牵线”，推动跨市协作及跨部门合作

首先，东西部协作制度推动时苏铜两市取得残疾人事业发展合作共识。制度导向下，苏州市资金帮扶合作为基地建设提供充足的财政支持。产业发展合作旨在联合企业助残联盟，通过基地、电商、展示中心等拓展村级助残专业合作社的各类农产品外销渠道。在市委市政府层面的统筹合作下，引导吸纳东部优势企业、西部农村助残专业合作社及社会力量参与其中，有效改善农村残疾人群体的社会福利。其次，成立全市农村残疾人托养基地建设领导小组。设政府分管组长，统筹市发改委、民政局、财政局、税务局及市残联等部门成员，明确各部门的职责分工。例如依据《贵州省残疾人就业保障金征收使用管理实施办法》，市财政局及税务局加强对残疾人就业保障金的规范管理和征缴落实，市残联统筹资源、科学规划、合理使用，将就业保障金入股村集体经济助残合作社，助力合作社扩大投建规模并惠及有托养需求的残疾人家庭。

2.2 残联“搭桥”，联合各多主体科学施策

“桥梁”既是残联组织本身，作为党和政府联系残疾人群体的重要纽带，在推进本市残疾人托养基地建设，改善农村残疾人福利状况中发挥着协调引导作用；“桥梁”也指各项福利政策，通过政策方案将“平等、参与、共享”的扶残助残理念转化成实践措施，以“权利倾斜性配置”为原则，出台满足农村残疾人特殊托养需求的系列规划和政策，并对碎片化的政策进行整合。例如2020年12月出台的《铜仁市农村重度残疾人托养照料实施方案》，从规模设置、服务对象、市级村级建设责任、服务功能、运行管理及保障措施六个方面对托养基地建设进行科学指导。

2.3 村级党组织“搭台”，实现项目方案精准落地

村级党组织依据政策规划，因地制宜落实基地各项筹建工作，切实解决农村残疾人家庭面临的经济收入低、残疾人难以照料、残疾人康复需求无法满足等难题。党建促残建的生动实践表现在四个方面，一是队伍建设提高治理能力。鱼良溪村在基地建设过程中抓住村集体中的机关事业单位人士、热心家乡建设的成功人士、老教师、老党员、老村干等关键行动者，成立春晖社，分享经商投资经验、治村管理经验，为残疾人基地建设提供强有力的人力支持。二是制度建设规范基地管理。建立残疾人就业资金台账制度，规范记载考勤及工资发放情况。残疾人互帮互助机制明确护理员职责，建立托养人员守则，“弱弱互助”有效解决了专职照料人员缺乏的问题。三是经济建设谋求生存发展。鱼良溪村充分利用自身的资源优势，发展优势产业，通过壮大村集体经济吸纳残疾人就业，是村级组织与基地残疾人充分发挥主观能动性谋求生存与发展的体现。与此同时，构建“市政府-村党委组织-村集体经济组织-社会力量-残疾人家庭”联动的残疾人托养资金投入体系，畅通多元资金投建渠道，整合碎片化资金，将东西部协作帮扶资金、地方财政、村集体产业收益、残疾人两项补贴及家庭托养资金整体投入到托养基地建设及服务供给中。四是文化建设营造和谐氛围。弱弱互助模式加强了残疾人之间的相互了解，有利于营造和睦共处的氛围，加之，以村支书为代表的治村中坚力量十分关切基地内残疾人的情感诉求，每逢节假日及托养人生日，在基地内举办残疾人家庭聚会和生日宴，托养基地业已成为残疾人的情感寄托与生活家园。

2.4 社会力量“唱戏”，丰富残疾人社会支持网络

多元需求依赖多元供给，社会力量主要参与提供残疾人多元发展服务，在提供专业化康养服务、吸纳残疾人就业方面有着不可替代的重要作用。一是村企合作提供经济支持。村支书积极利用自己的社会关系网络，链接多个百强村的经济资源，将农疗模式下残疾人辅助生产的农产品外销多省多村，并配合残疾人保障金入股分红项目，与爱心企业构建利益联结机制，保障托养基地内的贫困、重度残疾人的基本收入，也有助于扩大助残产业生产规模，有效实现了残疾人、企业、助残合作社利益共赢。二是专业力量供给托养服务。残疾人专业化服务包括专业化托养服务知识及技能、专业化服务人才及机构、服务供给与残疾人需求适配的专业性三个方面，铜仁市思南县就创新推出残疾人康复托养+社会化养老机构服务模式，提供集托养、康复、养老于一体的机构专业化服务。

2.5 家庭“鼓掌”，共担残疾人照料责任

对于农村贫困重度残疾人家庭来说，家庭照料需要承担主客观双重负担及大量机会成本，具体而言是客观上高额的康复护理支出，主观上家庭成员的心理及精神压力以及家庭成员因照料残疾人而放弃工作，损失的劳动收入机会和劳动报酬。托养基地整合助残及养老资源，为残疾人群体及行动不便的老年人等提供寄宿照料服务，由家庭选择入托模式并承担部分服务费用，农村托养基地的建成促进家庭生产力的解放及残疾家庭增收，得到了残疾家庭的大力支持。

3.农村残疾人托养基地建设的经验启示

党委领导，政府主导的政策支持是建设成功的关键。实现农村地区残疾人基本公共服务均等化，关键是要坚持党的全面领导，政府切实履行保障农村残疾人福利的主导职责。鱼良溪村之所以能够建成托养基地，离不开市委层面统筹联合资源，以及政府部门合理配置资源，结合残联调研实际并充分尊重村一级建设自主性，强有力的支持政策为系统性开展农村残疾人托养基地建设提供了指导意见和政策保障。

村企合作，多元资金筹措是实现自给自足的前提。当政策支持力度减弱时，如何实现“两条腿走路”是农村残疾人托养基地建设面临的关键性问题。鱼良溪村能够实现自给自足主要在于抓住天然农产品资源优势和社会关系资源优势，与东部助残企业和百强村等达成长期稳定合作，畅通农产品自产外销的渠道，进而反哺基地建设。多元资金筹措渠道的建立，充分整合了财政资金、社会资金、村级资金及家庭资金，为基地建设提供物质保障。

能人治村，残疾人参与是实现有序运转的基础。加强基层治理能力现代化建设过程中离不开关键主体的重要作用，微观层面的农村托养服务供给也离不开治村能人。鱼良溪村村支书始终秉持党员初心使命，以信仰为内驱力主动为弱势群体干实事，谋福利，发挥个人能动性积极争取项目资源和政策支持。同样治理有序也离不开制度化建设，托养基地内各项工作依规进行是村支两委同残疾人主体共同协商参与的结果，获得残疾人及其家庭、村民等广泛支持。

互助共同体建设是维持长效运转的保障。打造残疾人社区共同体的基础是情感融通，将残疾人视作权利主体和情感主体而非累赘拖累，基地正常运转既离不开制度及资金这类硬件支持，软件条件也不可或缺，将托养基地打造成残疾人群体的精神家园，满足残疾人情感需要和发展需要才是本质目的。

4.农村残疾人托养基地建设的转型

4.1 在服务内容方面，实现从单一化向多样化转变

农村残疾人托养基地建设遵循资源集约利用的理念，但在残疾人康复、就业、教育、体育文化等服务供给专业化方面稍显不足。在投建之初应弄清诸多服务谁来供给、如何供给以及如何满足残疾人个体化需求的问题。基地建设要坚持因地制宜和需求导向，既不能大包大揽，全链条开展，也不能模块复制，全盘接受，尤其需要高度警惕农村残疾人托养发展成为“村村建机构，村村挂名牌”模式，紧抓乡村振兴的建设契机，满足残疾人生存需要和自我实现需要。

4.2 在服务供给方面，实现从粗放化向精细化转变

村级残疾人托养基地在服务供给中面临供给精准度低、服务标准制定不细、服务评估环节缺失等诸多难题。为促进服务供给的“精细化”转型，村村联合或多村联合汇聚零散的托养需求，利用各村优势合作引进托养服务机构及社会工作者的专业化服务，实现跨村供给专业化托养服务、跨村吸纳残疾人就业等。机构要充分尊重残疾人个体需求，在政府提供的服务标准基础上同残疾人、残疾人家庭及村两委协商制定个体化服务标准，明确个体服务内容。以残疾人的服务评价为核心，综合服务专业性、价格、质量、态度等多个指标，制定多方参评方案，提升托养服务的专业水准。

4.3 在服务效能方面，实现从机械化向智能化转变

专业人员提供的照护服务质量与智能化设备应用息息相关，在残疾人健康状况风险预警监测方面，智能化健康管理平台可实现精准监测，针对不同类别残疾人的各项身体数据指标及健康状况开展数据分析。农村残疾人托养服务应加快促进产学研融合，在残疾人智能化康养方面发挥多元主体参与作用，联合政府、科创企业、康复医院及基层卫生部门，通过线上问诊、远程指导康复训练等方式引导康复医院的专业护理资源下沉农村。有条件的行政村因需升级康复、照护设备，如配备智能床垫、紧急报警器等，逐步实现从碎片化智能设备引入到系统性信息化健康平台建设的转型。