发展型社会政策在乡村振兴中的应用研究

郭 磊 王 震

（1.重庆科技职业学院，重庆 400900； 2.中铁建电气化局集团第一工程有限公司，河南 洛阳 471000）

在国家“三农”政策实施以来，我国农村获得了大幅度的发展。但由于我国是有着14亿人口的大国，东西南北跨度大，发展不均衡，使得很多地区仍处于落后、贫穷的面貌。在这样的大前提和大环境下，我党和政府体恤民情，从国情出发，坚持问题为导向，创造性地提出了“发展型社会政策”的新举措，以此推动农村现代化建设，全面实现乡村振兴战略，决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。发展型社会政策的出台，完善了以往农村工作政策，在乡村工作中发挥了巨大作用，是社会进一步发展的重要方针。

1.发展型社会政策的基本理念

从词义上看，发展型社会政策注重发展，符合我国是世界上最大的发展中国家这一基本国情，符合社会进步道路的政策规章。具体而言，它是以公正为主要目标，以国家立法为依据制定的方针 。发展型社会政策创新性的引入“发展”理念，从简单的“授人以鱼”到“授人以渔”，注重培养个体的生计能力；从注重短期目标发展到更加强调中长期发展战略。同时，发展型社会政策内容更加科学合理，符合社会的进步要求，做出了补充和增强，转变了以往事后弥补存在的不足，同时实现了市场，政府，社区，资源组织的多方合作。

1.1 注重社会政策对于经济发展的贡献

在传统的社会政策领域，国家或地区的经济发展水平深刻影响着社会政策。而基于发展型社会政策视角，它主张通过协调把握社会和经济因素，帮助受益对象摆脱困境，促进社会经济发展，提高社会福利水平。发展型社会政策不同于传统社会政策，它强调“生产性”，注重社会投资，特别是对社会资本和人力资本的投资，这样就能使包括弱势群体在内的所有个体享受到社会福利，注重公平，缓和了社会矛盾。同时也提高大家对经济建设的参与热情，让更多的个体为社会经济的稳定繁荣做出贡献，也实现自身社会价值。

1.2 重视社会政策对于社会的投资

1.2.1 重视人力资本的投资

发展型社会政策注重“事前干预”，主张通过支持乡村教育实现乡村可持续发展。在乡村中，最重要的人力资本并不是引进的人才，而是土生土长的当地人，因为他们更熟悉环境，更渴望把家乡建设好。所以如果儿童得不到良好的教育，成长出现了偏差，很容易导致乡村的发展后劲不足。因此，乡村振兴战略的第一步，便是要重视土生土长的农村人的作用，加强当地儿童的成长教育。这样就能有效杜绝未成年人违法犯罪的现象，不仅让其在学龄阶段有书读有事做，而且能够培养其主人翁的意识，使其认识到自己是有用的并能切实发挥作用。假如他们过早辍学走向社会，既没有一技傍身，也满足不了企业、国家和社会的用工需求，长期以往下去靠偷抢维持生活，非常不利于社会的稳定。

1.2.2 重视社会资本的投资

社会资本通常是指透过社会网络去动员相关资源或能力，达到实现某些工具性或情感性的目的。主张政府和市民社会为了某些利益而采取的集体行动。社会资本的形成有利于聚合经济的发展优势，能够提高乡村整合社会关系和网络的能力，从而有利于提升家庭的收入水平。当社会资本发展到一定程度，不仅能够加强社会整合度，还能引领地区经济建设向生产性经济方向发展。因此，发展型社会政策注重鼓励当地居民因地制宜，积极参与经济建设活动，充分发挥社会资本优势。

1.2.3 重视协调政府和社会组织之间的关系

社会政策的实质是社会福利事务领域中的干预行动，而行动的主体是政府。当前政府正在实施“权利清单”，通过简政放权，进一步增加社会活力，让一些民间社会组织在社会政策中敢于发声和能够发声。

社会组织在基层民生需求调查上相对于政府来说有很大的优势。大量的社会组织都来自于基层，社会组织的成员可以广泛的、快速的获取相关民生需求的信息，通过社会组织之间的合作交流，可以有效的将零碎的信息进行整合，增强信息的有效度。及时了解到基层群体的情绪，将基层的一些合理合法的诉求和相应事件的态度有效反映给政府，从而得到有效地解决，对公共冲突有一定的缓冲作用。当前，政府将一些公共服务以对外承包的形式招标，社会组织按照自身的能力进行投标，政府相关决策部门通过对投标方的各项指标进行评估，然后选出中标方。社会组织提供的服务多样，针对不同的多元化的对象，一定程度上弥补了政府在提供公共服务方面的不足之处，两者之间协调配合，将有力的保障社会健康发展。

2.乡村振兴战略实施的现状

2.1 乡村振兴的几种做法

2.1.1 示范型或样板型

政府以直接投资基础设施建设，或聘请专业人士，或者动员一些企业家的方式，选择几个村庄，按照乡村振兴的五方面要求，打造样板村庄。

2.1.2 市场型

村庄本身的资源正好迎合某些市场需求，从而吸引社会资本参与到资源的开发和经营。例如：浙江的德清市莫干山村。

2.1.3 能人型

村庄抓住时代机遇，以自身的特色和优势迅速发展起来，当然当地政府也会适当给一些政策支持。如大邱庄、华西村、南街村、塘约村等。

2.1.4 公益型

一些有志于振兴村庄的公益性组织和人士，利用自己的资源帮助一些村庄从事发展型建设，最明显的是汶川地震后一些公益组织参与村庄重建。

2.2 成效与问题

必须肯定的是，不少地区做出了成绩。比如：浙江省德清市莫干山民宿与村庄振兴，利用当地的民国文化，生态资源，加上政府的支持，帮助村民进行民宿建设，引来上海和杭州等地投资，面向高收入者进行经营，带动了当地第三产业的发展，取得了不错的成效。

不可忽视的是，也有地方出现了偏差。乡村振兴是一个复杂的、系统的、长期的建设过程，非一日之功，需要具备资金、政策、组织、人才、技术、以及合适的产业、农民的支持和参与等条件。由于条件限制，有的地方就开始搞样板工程，有的地方则把乡村振兴简化为引进项目和资本，有的地方做一些表面文章，“刷刷墙、戴戴帽、喊喊口号”。

3.传统社会政策指导下乡村振兴面临的困境

3.1 资源的利用率不高

资源包括政策资源（含财政资源）、市场资源、村庄自身资源（社会、文化、土地、生态等资源）、社会资源等。每一类资源都有限，而且需要人力开发和利用。有些地方说政策重要；有的地方说人才重要；有的地方说村领导重要；有的地方说资金和资源的更重要。但是仔细研究就会发现，乡村振兴最为紧缺的还是人才资源。参与的方式也有很多：一是政府决策、投入，村干部组织，村民参与（主动或被动），集体经济壮大和村民分享；二是企业经营，村民做土地出让者（土地租赁者）和务工人员；三是社会资本参与，与村民形成租赁关系；四是合作社方式；五是农民为直接经营者。不同参与方式，决定了其收益水平参差不齐。难题是如何调动其积极性，使其作为独立经营者直接参与进来，提高收入，真正地参与进到乡村振兴战略中来。

3.2 实施主体比较单一

长期以来，乡村振兴工作主要是政府的事情。在乡村振兴过程中，从中央到地方各级政府都设有专门的行政机构进行领导，乡村振兴各方面的政策、方针由政府统一制定。显然，乡村振兴工作由政府主导，政府在处于主体地位，农民都是处于被动接受和消极参与的地位，缺少话语权。随着我国社会主要矛盾转变，乡村振兴的要求也在改变，再实行以政府为单一的主体的模式，显然举步维艰，乡村振兴的模式迫切需要改变。

4.发展型社会政策的适用性

发展型社会政策有别于传统社会政策，能使经济政策和社会政策不再是单一依附的关系，而是彼此融合促进，着眼社会资本投资、福利主义的多元化、政府的职能和作用。发展型社会政策特别适用于解决当前一些复杂的社会问题，例如在我国农村问题，发展型社会政策不仅是直接注入资本那么简单，而是通过充分挖掘人的潜能，只要做好了最难做的“人”的工作，为农村经济注入人力资本活力，那么尽快实现我国贫困人口脱贫致富，带动整个城市化的进程，就显得容易许多了。因此，借鉴发展型社会政策是一个可行的、有前瞻性的思路。

4.1 在价值理念上

价值理念反映人们的认知和需求状况，对于行为有导向作用。发展型社会政策，对于“人”力资源有新颖的认识。一是，认为人定胜天，注重人的能力提高，强调人的发展，使其能够主动地创造社会价值；二是，承认发展机会是不公平的，所以突出人在发展机会上的可获得性，即使没有机会，现在创造机会，人人享有在社会上平等获得，在市场上公平竞争的机会。

4.2 在应用领域上

发展型社会政策主要应用在农村与城市协调发展、公共设施及服务体系的建立与优化、人力资本及社会资本投资等能促进农村尤其是贫困农村地区发展的领域上。发展型社会政策中的很多理论，对于人的自身能力提高有很重要的指导意义。我国乡村当前面临着双重危机，那便是在原本参与创造社会财富的可行能力不足的基础上，发展的机会更加缺失和缩减，比如：寒门学子的比例越来越少。表现在资本的缺失、尤其是社会资本的严重短缺，从这个层面而言，直接投资资本看似最简单有效的策略，但人的能力的缺失才是乡村振兴战略实施过程中的重要问题，即是发展所需的内在动力不足。资本总有耗尽的时候，而人的能力却是不断再生的。所以，乡村振兴的关键在于对人“增权、赋能”。

5.发展型社会政策对我国乡村振兴战略的具体建议

5.1 树立预防为先的理念

由于发展型社会政策，要求从源头上根本解决社会棘手问题，通过“上游干预”的方法控制问题发生的概率，预防为先，能够提前规避风险。可以从文化和产业两方面入手。首先，乡村要振兴，必然文化先行引领。而随着改革开放以来，城镇化和工业化的推进，城市快速发展，成为了先进和文明的代名词，而社会上往往会将乡村和农业作为落后贫穷的标志，将农耕文明作为落后的文化。虽然现代化进程中，不可避免的要整合乡村，传统农业将被改造，但乡村和农业不可能整体“灭亡”。要让农民和全社会普遍认识到乡村有其存在的必要，乡村文化才是中国文化的根，认同乡村振兴价值并采取共同行动。其次，产业振兴是乡村振兴的重点，各地政府要结合实际情况，打造乡村产业体系，发展现代农业是实施乡村振兴战略的重中之重。各地在实施乡村振兴战略的时候，要因地制宜的发展地方特色产业，真正实现农村农民的增收。这样不仅可以打开农业增值突破口，开辟农民增收渠道，而且可以促进农村全面进步，更好地实现乡村产业振兴的各方面效益。

5.2 注重人力资本的开发

一个乡村真正振兴与否，那便是能否留住人才。东北老工业基地的衰落，并不完全是国家战略的影响，也有人才的流失问题。可以从以下方面，投资于人力资本的开发与建设。第一，在教育上，帮助农民学习新的知识、技术，以提升其适应能力，改进其原有的生活技巧。一方面，通过国家和政府的支持，培育新型职业农民、乡村工匠等，引进外来人才和培育本土人才相结合，使能够加快现代农业农村发展的高端人才大规模聚集，使他们在乡村也可以大有作为。另一方面，除培育新型农民外，还应增强特色乡镇（街区）人口集聚地数量，以此转移不适合居住地的农民，确保基本生活的实现。第二，在医疗上，配齐配足配好农村的医疗资源，从预防角度出发，定期安排农民体检，及早发现恶性疾病并治疗，提高贫困人民医疗的报销比例，就地就医，也能减少耽误时间和精力，这样才能延续他们劳作的时间，保证收入。同时要解决农民看病难，看病贵问题。第三，在就业上，全社会都要摒弃歧视的观念，他们并不低人一等，减少参与障碍，增加生产性就业机会，鼓励乡镇企业为无业农民提供就业机会。其次，对于农民如何在城市立足，也要从技能和居住上加以考虑。

5.3 培育多元化乡村振兴战略实施主体

针对我国农村实际，应该要改变政府的主导地位，但又不能造成无政府的无序状态，所以应提倡政府、市场、非政府组织和农民本身等的有序参与和有效合作，共同治理三农问题，发展乡村经济。一方面继续充分发挥政府的主导地位，不可否认的是，政府仍然承担乡村振兴工作的主要责任，需要制定惠及农村弱势群体的社会政策，创造更多的就业机会 ；另一方面，应大力宣传和呼吁非政府组织、农村社会组织的参与，并培育其成长，激活其应有的组织功能，营造有效的资源渠道与良好的制度环境。更为重要的是，一定要树立“村本位”观念，即是激发乡村本土居民的“主人翁”意识，重塑主动建设的思想，引导其主动思考自身问题，摆脱“等、靠、要”落后思想观念。