政府购买农业公益性服务背景下农民合作社的发展困境与未来

梅俊俊

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215006）

政府购买农业公益性服务对于促进农业发展，助力乡村振兴具有重要作用。2014 年，在中央的“一号文件”中，就提到政府通过购买的方式来支持经营性服务组织进行农业公益性服务；2015 年，农业农村部颁发关于开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点工作的通知，开始在全国的8 个省份选取试点县，对农业公益性服务进行了说明，创新政府对于农业扶持的方式，培育新型农业经营性服务组织；2016 年，试点范围又进一步得到扩大，在这一背景下，许多农民合作社又逐渐发展起来；2018 年10 月农业农村部开启了关于农民合作社的质量提升的试点工作，进一步推动农民合作社发展。这一工作的开展是增强农民合作社能力的一项重要举措，意义重大。农民合作社作为新型农业经营主体是承接政府购买农业公益性服务的重要力量，农业现代化的推进以及乡村振兴战略的提出都为农民合作社的发展提供了机遇，但是在实践中，农民合作社承接政府购买农业公益性服务既具有充分的合理性，又存在诸多发展困境，需要予以充分的关注。

1.政府购买农业公益性服务背景下农民合作社发展的机会

1.1 现实需求

农民合作社作为一类专业性的农业经营主体，由农民合作社承接政府购买农业公益性服务项目具有强烈的现实需求。在农民合作社的发展实践中，农民合作社能够实现农作物的统一供种、提供粮食烘干、农业知识普及以及农业政策解读等服务，能够有效促进农业发展。在政府推行购买农业公益性服务的背景下，农民合作社能够用专业的力量来支持和促进农业发展，与此同时，在承接政府购买农业公益性服务的过程中，农民合作社自身也会得到成长。

1.2 政策支持

农民合作社的发展得到从中央到地方各级的政策支持。2014 年，中央在一号文件中，将农民合作社定位为新型农业经营主体，在2016 年又在一号文件中将农民合作社定位为新型农业服务主体。国家政策对农民合作社的定位逐渐清晰，并且更加符合当前农业发展的现实状况。在现代化农业发展的过程中，在国家大力支持大户承包，开展家庭农场的同时，不断出台政策，鼓励建立农民合作社，提出要充分发挥农民合作社的专业性以及服务性，推广农业的社会化服务。农民合作社在实际运营中不仅可以支持诸多新型农业经营主体开展代耕代种、土地托管等服务，而且可以为小散农户提供规模化的服务，降低涉农成本，提高农业生产效率和产量。

1.3 历史使然

农民合作社在我国的发展由来已久，经过多年的发展，积累了良好的发展基础。很多农村的农民合作社都是由乡村的“精英”建立，这些乡村精英领导能力较强，在当地有着较高的名气与威望，根据农民合作社的相关法律规定，合作社由当地农户自觉入社，农户对农民合作社知根知底，比较信任，农民对其认可度也就较高。在政府购买农业公益性服务中，相比于由企业来承接政府购买农业公益性服务，由合作社承担更能够获得农户的信任，在实际的项目开展及推广中容易获取农民的支持，实行的阻力较小。

2.政府购买农业公益性服务背景下农民合作社发展的困境

农民合作社在发展过程中，对于农业增效，粮食增产等具有重要的作用，也对实现农业的组织化和规模化经营进行了有益的探索，有利于推进新型农业经营主体能力建设，更好承接政府购买农业公益性服务项目，但在实际发展过程中，农民合作社也遇到了一些困境。

2.1 专业人才缺乏带来的发展限制

缺乏专业人才是农民合作社发展的主要障碍。以财务人员为例，农民合作社很难聘用到具有专业背景的财务人员，即使是合作社给出高于当地其他工作工资待遇并提供其他福利，一些专业人才会选择在县城工作而不愿意来到农村的合作社。在齐河县的种植专业合作社调研中就发现了此问题，据负责人介绍，在合作社开出高于县城工作的一倍工资的情况下，也难以聘请到专业人员，因此合作社的工作就只能由附近村里的人担任。但在当前农村“空心化”“老龄化”的大背景下，就造成了农民合作社的人员构成较为老化，很难有年轻人愿意加入的窘境。另外，合作社工作人员的双层身份会对合作社发展产生不利影响。在调研的合作社中，合作社的工作人员多为当地的农民，拥有双层身份，这种双层身份一方面有利于合作社了解农民需求，另一方面也限制了其工作效率。尤其是在农忙季节，在自家农业工作与合作社工作冲突时，他们便选择搁置合作社工作，合作社的运行就缺乏人手，可能会导致合作社运营出现问题。

2.2 资金不足引起的经营压力大

缺乏发展资金，使得合作社的经营压力较大。虽然国家对于农民合作社的发展扶持力度很大，但合作社在发展过程中仍然存在缺乏发展资金的情况。农民合作社的资金来源较为单一，而且缺乏融资渠道。由于缺乏资金，合作社在购买农机和农业用品时就会出现“退而求其次”的情况，影响合作社为农民提供优质的服务。政府推行向经营性主体购买农业公益性服务，对于承接组织给予一定的补贴，在承接政府购买农业公益性服务中，以购买农机为例，由于自身资金有限，会选购上级部门招标的农机。但在调研中，合作社的负责人反应，经常会出现统一招标采购的机器出现不耐用，质量低劣等问题，影响合作社的工作效率。合作社为了保证给农民提供的服务质量，避免修理机器带来的各种成本，在资金不足的压力下仍然会选择自行购买，导致许多农民合作社的经营压力较大，影响其正常承接政府购买的农业公益性服务，这无疑偏离了政府通过购买农业公益性服务的初衷。

2.3 缺乏竞争力导致服务能力低

在调研中发现，有些合作社存在竞争力较低的状况。政府购买农业公益性服务的主体有农业企业、专业化组织以及农民合作社等。在这些主体当中，农民合作社由于自身能力的限制，经常表现出竞争能力较低的情况。在实地调研中发现，首先，很多农民合作社的组织机制是不健全的，甚至有些合作社的正式工作人员只有合作社的理事长一人，也存在一人兼顾多职的情况，导致合作社的专业性不高。其次，内部机构设置不完善。有些农民合作社并不完全具备健康发展的组织架构，这必然导致合作社的服务能力受限。最后，规范化不足。许多合作社虽然设立了各项规章制度，并将其张贴在合作社内，但在实践中发现，这些制度的落实是十分困难的，最明显的财务管理方面，由于缺乏相应专业的人员，合作社的会计账簿呈现出诸多问题，专业人才缺乏导致合作社的运行与管理不够合理。基于这些原因，就导致农民合作社相比其他农业经营主体而言竞争力较低，无法提高服务能力。在政府发布的购买农业公益性服务的许多项目中，农民合作社由于缺乏相关的专业知识与资源，很难去与其他的主体竞争，获得购买服务项目。

3.政府购买农业公益性服务背景下农民合作社发展的未来

在政府购买农业公益性服务的背景下，为农民合作社的发展提供了机遇，农民合作社理应抓住发展的机会，实现自身的进一步发展。虽然当前农民合作社在发展中出现了一系列的问题，但是其对于推进政府购买公益性服务、促进农业发展、培育新型农业经营主体和推进农业现代化具有独特的意义。为了更好的促进农民合作社的未来发展，提升农民合作社承接政府购买农业公益性服务的能力，结合现实情况，提出以下几点建议。

3.1 探索新型合作模式，解决专业人才缺乏问题

农民合作社的发展需要有先进的科学技术和人才来加以支撑，对于大型农业机械的运用和先进种植技术的普及还有赖于科研院所、高校及其他专业力量的支持。首先，可以与科研院所和高校建立合作关系，定期在合作社举行农业技术推广讲座。比如，泰州姜堰区的家庭农场就采取与高校建立合作关系，每年由高校的老师及其团队来为农民进行职业培训，选派农学相关的学生来交流学习。这种方式不仅能够为农民以及合作社送来专业知识，而且能够提升科研的扎根性。其次，可以探索与农业企业的合作，农业企业具有更加专业性的力量，专业人才储备较为丰富。农民合作社要加强与农业企业合作，经常性的组织合作社人员到农业企业学习先进的知识与技术。不仅有利于农民合作社的人员专业能力的提高，还可以加深社企合作，以此推动小农户与市场的有机结合。社企联盟的形式有利于连接小农户进而推动现代农业的发展。最后，推动“社社联合”，加强农民合作社之间的联系，采取联合发展的形式。实现资源的互补，加强人员之间的沟通与学习，通过优秀人才的带领与培育，为合作社的发展带来更多的专业型人才。加强合作社与不同类型的涉农主体合作，有利于农民合作社更好的承接政府购买服务项目，提升服务水平。

3.2 通过服务多样化与合作，提升组织综合竞争力

开展多样化服务，与其他涉农组织合作，加强合作社的自身建设，提升农民合作社的综合竞争力。合作社自身服务能力的持续改善是合作社可持续发展的关键，可以通过提供多样化的服务，拓展业务范围，多角度，多方位为农民提供服务，提升服务能力。比如，在齐河县调研的合作社有以下三种服务模式：第一是全程托管服务模式，通过农业生产托管，解决了在不改变现有土地承包关系的情况下，由合作社组织开展代耕代种，引导小农户走向现代农业；第二是党建带领社建、村建“分组式”托管服务模式，通过合作社与村两委订立服务合同，以村两委为依托，根据农户的需求，制定个性化服务清单，为农户提供个性化服务，形成“村两委+合作社+农户”的运营模式；第三是政府购买社会化服务模式，通过招投标积极参与政府采购服务，积极与企业合作，提供社会化服务。充分激发农民合作社的产业化经营优势，尊重农民的主体地位。通过提供多种服务内容，能够加深合作社与农户的互动，满足农户需求，提高农户对合作社的认同感，构建合作社与农户之间的良性关系。此外，在与政府、企业等组织合作过程中，也有利于合作社吸取先进经验，完善自身的组织建设，在合作中不断提升自身的综合竞争力。

3.3 健全组织运行规范，促进组织规范发展

根据组织发展的规律，提高组织的规范化有利于提升组织的竞争力，促进组织的可持续发展，因此对于农民合作社要从不同层面提升其运行规范，保证其实现规范发展。首先可以通过积极组织合作社的工作人员以及社员加强培训与学习，充分了解农民合作社的相关法律法规，合作社工作人员应加强服务意识，社员应充分了解自身的权利与义务。其次，农民合作社的专业管理人员应不断学习先进的管理经验，加强财务管理及各方面的专业性，加强自我监督，提升组织内部的管理规范化水平。最后，规范合作社的机构设置。农民合作社的发展要严格按照相关规定设置机构，完善组织架构。

3.4 继续加大政策扶持力度，完善监督链条

近年来，政府不断推行购买农业公益性服务，支持农民合作社的发展，出台了一系列的政策，在乡村振兴持续推进的同时，也有大批关于“三农”问题的政策文件出台，这些为合作社的发展提供了良好的政策环境，未来应该继续加大对合作社发展的政策支持，但应该把着力点放在细化政策条目上，完善《农民专业合作社登记管理条例》，从制度和政策层面实现农民合作社的规范发展。加大对合作社的财政支持、鼓励创新发展以及加强监督。针对不同地区农业以及合作社发展状况，要采取不同的管理方式。在合作社承接政府购买农业公益性服务时，要有专门的监督机构进行全流程的监督，避免出现由于上级部门的监管失误而影响合作社工作推进的情况，确保每一个环节都能体现公益性，实现为民服务的宗旨。健全的监督链条也有利于为合作社的发展营造一个相对公平的社会环境。

4.结语

总体上，我国当前的农民合作社已经得到了比较好的发展，服务能力不断提升，服务方式也越来越多样化，能够切合农民需求，在新的时代背景下，合作社的发展也需要与时俱进，把握政策导向，将自身发展与农业发展紧密结合，在政府购买农业公益性服务的过程中，扮演好专业服务者的角色，不断提升服务能力，助力乡村发展，为实现乡村振兴贡献一份组织力量。