新时期关于村庄规划编制的若干思考

刘鹏飞

（合肥工业大学设计院（集团）有限公司，安徽 合肥 230000）

1.村庄规划编制的背景

在过去城乡关系中，城市“攫取”乡村，城乡差距不断拉大。我国将全面进入城镇化中后期，城镇化进程速度将放缓。村庄规划在新时期需要顺应规律，由脱贫攻坚巩固向乡村振兴衔接迈进成为当前要务。

十九大报告中，习近平总书记曾强调乡村振兴战略的内涵，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20 字方针来振兴乡村。乡村振兴战略不仅仅是复兴乡村，更是对乡村的一种创新与进化意义上的振兴。新时期的村庄规划将面对特定历史语境下的转型需求，继续促进城乡融合，助推社会主义现代化强国建设，会更注重振兴意图的落地实施，不再是一纸谋划。

2021 年，国土空间规划体系的建设正如火如荼进行，“多规合一的实用性村庄规划”编制成为各省的探索方向，填补了国土空间规划“五级三类”体系中村庄层面的空白。村庄规划走向“全域化”“数据化”和“平台化”的趋势已十分明显。有关学者指出，新时期的乡村空间规划应当成为统筹协调三农问题、优化配置空间资源、协同磋商各方利益的综合平台。

2.当前村庄规划存在的几点问题

2020 年以来，新一轮的村庄规划编制工作正在开展，村庄规划编制主要依据各省下发导则进行，目前已开展了部分县市的试点工作。目前开展的部分工作中，还存在以下问题：

2.1 上位国土空间规划同步在编，核心内容及要求尚未落定，导致规划依据缺失

目前，市县、乡镇级国土空间总体规划的编制工作正在进行，乡村规划的底线管控条件如永久基本农田保护界限、生态保护红线布局尚未落定，其传导方式也未明确，导致规划依据缺失，村庄规划无法完成审批。在耕地保有量和基本农田保护指标的问题上，部分地区由于历史遗留问题，导致村域内耕地的基本农田划入率高达95%以上，以至于规划无任何调剂空间，需要从上位规划层面予以平衡。

2.2 部分地方政府对国土空间规划的认识不够，对政策的理解不足，对规划作用的理解产生偏差

在当下三条控制线尚未落定，指标尚未下发的过渡时期，各层级的政府部门都在关注未来建设用地指标的分配问题，项目申报成为挽留指标的重要途径，因此产生了“规划围着项目转”的现象，导致规划整体逻辑和前瞻性的丧失。尤其是第三次国土调查后，指标倒挂、耕保不足、违规占地等历史遗留问题不断暴露出来，指标争夺更是地方政府赋予规划最大的期望。尤其在某些欠发达的山区，由于平整土地及耕地总量紧缺，早期基本农田划定难度大，导致划定区域耕地质量得不到保障。再由于第三次国土调查认定口径与二调时期又不同，导致存在一定比例的非耕地现象。如何核实整改成为基层政府伤脑的问题，这将导致村庄规划极易沦为“合法化”解决遗留问题的工具，易滋生更多社会问题。

2.3 规划对乡村振兴战略的落实还停留在谋划阶段，落地困难大

目前的村庄规划编制还在探索中，乡村振兴战略的内容以谋划和策划为主，离落地还有一定差距。例如，部分山地地区由于耕地紧缺，全域耕地的95%以上纳入基本农田区域，在确保基本农田承担粮食主产功能后，可用于发展经济作物和农特产品的空间极少，导致乡村种植产业规划无法落实。此外，我国的乡村振兴战略实施过程中，谋划不足，各地都在满目跟风搞旅游。村庄规划中乡村振兴的路径普遍缺少深入分析，更缺少量体裁衣的产业谋划。尤其部分无明显特色资源的村庄，就不宜作为乡村旅游发展的对象，应该在一产、二产或其他方面寻找突破口。

3.关于新时期村庄规划编制的几点思考

新时期的村庄规划应该融入国土空间规划体系，并有效落实底线管控，推进实施乡村振兴战略。笔者认为村庄规划编制应考虑以下几点：

3.1 坚持管控先行，筑牢安全底线

村庄规划填补了国土空间规划“五级三类”体系中最小单元层面的空白，对底线管控起到关键作用。永久基本农田和生态保护红线等重要安全底线应在规划中严格落实，定桩定界。耕地保有量的等约束性指标也应该在规划中明确总量要求。在底线管控的基础上，把乡村全域作为一个有机整体，实现城乡规划一张图的建设与管理。

3.2 重视规划的整体逻辑和龙头作用，避免规划围绕项目和指标转

新时期村庄规划将承接乡镇国土空间规划，并直面众多历史遗留问题。因此，更要用整体性思维去思考，避免沉入到千丝万缕的用地问题和细节纠纷上，忽略了规划的前瞻性。因此，编制单位要和委托方做好解释工作，明确规划的宏观作用和工作范围，并理清远期引导和近期计划的关系。规划要以问题和机遇的研判为导向，梳理核心优势，抓住主要矛盾，实事求是，因地制宜的提出用地方案。对违规占地问题也要坚持基本的规划原则，尤其要避免盲目追求规模最大化或随意调整底线管控区域界限。

3.3 村庄规划不能替代建设规划，不应包罗万象

村庄规划应该把生态环境、基本农田、村庄基本建设管控落实好，守住底线。因此村庄规划应以用地规划为重点，为乡村地区的生态、产业、文化发展奠定基础，同时加强乡村地区的生态修复和土地整治，促进生态保护和用地效率提升。规划倡导在乡村建设当中践行绿色发展模式，渗透生态观念，逐步达成乡村生态振兴的目标。而村庄建设规划的目的就是让广大乡村居民获得优质的生产生活条件，满足他们对于优良宜居环境和基本公共服务的实际需求所做的具体空间安排，通常包括基本的人居环境整治和村庄远期的房屋布局规划，规划内容相对独立、完整和复杂，涉及中心村、基层村多个片区。笔者认为，新时期村庄规划中应该以全域管控和村庄用地规划为重点，将具体的建设规划和人居环境整治剥离出来，列入下一步规划编制。尤其是一些多村合并编制的村庄规划项目，其涉及的建设规划内容繁多，极易造成整本规划囊括内容过多，重点不突出。部分编制单位由于费用问题、期限问题等因素，造成规划内容实施性差，规划质量降低。

3.4 规划须尊重地方文化根基，充分征求当地村民意见

文化振兴是乡村振兴的重要内容之一。中国广大的乡村孕育了深厚的农耕文明和乡村文化，村庄空间环境提升应注意挖掘、传承与创新这些优秀的传统文化。但并不意味着借用城市景观的手法在村庄中树立几个雕塑小品、打造几处文化广场、建设几处展馆就能延续脉络。原始的生态景观环境、生活方式、宗族关系等潜移默化的基因才是深厚的内涵。因此村庄规划需要思考这些问题。例如在村庄迁并中，要适当考虑宗族脉络的关联，要考虑非物质文化的传承，避免空间重组后对文化的冲击过大，甚至毁灭。因此，规划需要深入调查和访谈，充分征求村民意见，建设有共同归属感的村庄家园。

3.5 乡村产业谋划要以利益平衡为基础，提升操作可行性与规划实用性

产业发展是乡村振兴关注的重点内容，产业谋划应首先考虑各方的经济利益平衡问题。互惠互利，共建共享才是促进产业振兴最有效的手段。例如乡村旅游开发中，涉及的双方应是一个利益共同体，不仅有当地的居民，还有外来的投资商。因此产业空间安排应先考虑给当地居民一定的经营机会，在不影响居住环境的情况下，产业服务用地（如民宿、村合作社等）宜结合现有居民点设置。只有建立合理的利益分配机制，产业建设的操作性才能加强，规划的实用性才能提升。

3.6 对村庄规划的资金加大投入

力求做到一村一费，规范每一村的收费标准并且核算乡镇规划中所需要的计划费，并根据本乡镇的编制深度和政策规定的形式进行会计核算：首先建立乡镇内明确的规划收费管理制度，让收费资金可以直接从镇财务处划拨到乡村财务处；人才队伍的建设经费，以及对重点经济发展区域的大型项目资金保障都应适当加强；运用大数据审批和查阅，系统管理并规范了重点村庄的大型项目。

3.7 在开展村庄规划工作之前，应对规划对象进行基础调查

提前到各乡镇开展实地勘测与现场调查，并结合调研数据，与农户的意愿形成一个最初的工作实施方案。先将此实施方案与各乡镇上报意见相衔接后，与农户的意愿形成一个最终的工作实施方案。将此实施方案和各乡镇上报意见相衔接，并征询了各农户的意见。对实际情况中与农户群众愿望间矛盾较大的村项目组可以开展补充调查，并根据具体的现实状况调整方案，在调查工作结束以后，再进行下一个阶段对每个乡镇已经完成的方案汇报工作，最后又根据乡镇情况和各乡镇群众的建议再一次地对方案进行调整和充实，然后再下传给各个乡镇，而最后结果就是在各个乡镇形成统一。

3.8 加大控管力度

面对着乡村经济振兴工作的实施，要想确保所有工作的有序开展，则一定要提高对管控工作的重要性，这样就可以在现有管理工作经验的基础上加以完善，并出台了针对性管控实施方案，以促使不同管理层级及机关人员充分地认识到各项工作开展的重要性，以便于最大化地发挥了管理工作的成效。其中，针对多规合一而言，就必须做好对生态土地、基础建设用地以及农用地的规划，特别是针对规划还没有完成，以及在乡村振兴过程中对实用性建设成效不佳等类型的土地规划，这就必须要分析项目在建设过程中有没有存在问题，并从采取各种机制和措施的基础支撑上加以优化，从而提高项目工作实施的有效性。对乡村的基本工程建设进行约束，以限制非乡村居民在乡村购买土地或建造新房，以防止其在乡村中私自兴建设施。另外，还规定了村落的集中住宅场所的数量和布局方法。对适合集中建筑的地方可控制零散建设，对不适合集中建设的村落则可打破区域界限。

4.新时期村庄规划应致力于向城乡融合方向发展

4.1 推进土地集约化利用

目前，中国乡村宅基地闲置状况很明显，同时镇化发展又会挤占大量农业空间，从而导致城乡土地利用不集约。为了促进城乡一体化，按照国土空间规划的要求，实现城乡建设用地双向调控，推动土地高效集约化利用，进而实现对城乡用地空间的合理配置。同时，要进一步明确农民需求，提高乡村闲置宅基地的使用效率，使其能够被用作林地和耕地，满足国土空间规划需求。另外，要对城镇和乡村居住用地进行科学控制，防止乡村土地外延和空心化现象出现。

4.2 优化城乡资源配置

目前我国城乡一体化发展滞后的原因在于城乡之间地位存在差异、双向流通不均衡，从而导致城乡之间的资源分配不均衡。而要想推动城乡一体化，必须以国土空间规划为基础，对工业空间布局进行优化，以推动协调机制完善。其一，根据城乡资源特征和空间分布，构建城乡产业协同机制，促进服务业和高新技术产业发展，增强中心城市的创新和活力。其二，次中心城市应发挥自身枢纽功能，加强与中心城市、乡村的连接，促进资源要素的有效衔接，以增强综合竞争力。其三，针对集镇和乡村，要根据现代农业发展状况进行指导和规划，基于自身优势大力发展第二、第三产业。

4.3 完善基础设施与服务

确保各要素的均衡和双向流动，使交通体系逐渐完善。目前，许多省市的交通运输网还不够完善，因此，要加强城市和乡村的干线运输和中转枢纽架设，促进城乡交通网更加顺畅高效，建立以公交为主、多种交通方式并存的多元化交通格局。城乡交通运输网络的优化，既能够为城乡居民提供便捷的交通服务，又能够推进城乡要素的紧密、有序、快速流通。

同时，应大力推进乡村基础设施建设，提高乡村公共服务水平。这是因为随着乡村居民生活水平的不断提高，基础设施建设已远远落后于人民需求，同时由于规划不到位，导致乡村基础设施无法与城市基础设施融合。因此要强化乡村基础设施建设，构建多元化服务系统，从而解决基础设施和服务水平不足的问题，为乡村居民提供更好地服务。

5.结束语

总而言之，村庄规划作为国土空间规划体系的底层单元，作为乡村振兴战略的实施载体之一，对于我国社会主义现代化强国建设有着重要意义。在进行规划编制的过程中，规划工作人员及乡村基层干部应该坚持粮食安全优先、生态保护优先、文化传承优先，遵循因地制宜、发挥村民作用、推进产业发展、实施整体推进等原则，科学进行规划编制。对政策的理解需要深入分析，不可“一刀切”地制定应对措施。规划要做好当地农村社会情况的调查，充分征求意见，然后根据不同的情况采用不同的规划方法，注重实用性，以提高村民的生活水平以及生活质量，推动乡村振兴战略实施为宗旨。