新时代乡村治理中的农民参与问题研究

吴晓军

（陕西开放大学，陕西 西安 710119）

中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化始终秉持着以人民为中心，实现共建共治共享的治理理念。在乡村治理中，坚持以人民为中心，依靠人民群众的力量与智慧，坚持一切发展成果由人民共享，构建一种“共同参与、平等协商、合作共治”的新型社会治理模式和均衡化的社会治理结构，推进乡村的全面振兴，实现乡村治理现代化。

1.村庄农民参与的问题

G 村位于陕西省X 市，人口约4000 人，有八个村民小组（生产队），主要以农业为主，为乡镇政府所在地。针对农村中近年来比较突出的公共基础设施建设和土地征用等问题，根据村里的实际发放调查问卷，并进行实地访谈，开展乡村治理中农民参与问题的研究。

1.1 农民参与意识和动机不足

参与的意识来源于两个方面，一方面是农民自身科学文化素质和政治素养的提升，一方面是依赖于乡村管理部门关于乡村治理尤其是村民自治制度的宣传和培育。经对问卷分析发现，农民对自身所在的乡村治理比较关心，受访者对乡村治理中的公共事务管理持保护态度，但是真正在日常生活中经常、主动参与乡村治理问题的公民不多。公民对乡村治理的关注度高，参与乡村治理的意识不断提升，但公民的参与实践行动非常少。总的来讲，影响农民参与乡村治理的因素有复杂的外部因素、社会因素等，而更为直接的是农民自身的认知水平和价值追求。

G 村农民参与的乡村治理活动，基本是在政府主导下的边缘性参与和末端参与，公民在乡村治理问题出现后通过采取相应的法律手段打击破坏村庄公共利益的违法行为，使公民要求享有基本乡村治理权的诉求得到满足。但是在农民参与乡村治理问题的预防阶段缺乏有效地监管体制与制度保障，最终导致乡村治理中农民参与效率不高，效果不明显，严重打击农民参与的热情与积极性，农民参与的实践能力也受到制约。

1.2 农民参与的技能较低

参与的技能是农民在参与过程中所运用的技术手段。G 村农民参与乡村治理仍处在初级阶段，除了公民对乡村治理的高关注度与乡村治理中的低参与度的矛盾反差，X市乡村治理中的农民参与还缺乏畅通的途径，参与技术种类单一，组合水平低。

根据X 市乡村治理中农民参与的发展现状，农民直接参与乡村治理实践的技术相对缺乏，尤其组合技术。就目前而言，虽然互联网技术迅速发展，也改变了乡村的生活，但农民参与乡村治理的形式主要还是以政府提供的法定形式为主，如政府的宣传教育、乡村治理事务审议会、听证会、乡村治理影响评价意见征询调查、官方网站信箱留言以及发布乡村治理信息和决策等传统参与技术种类，公民被动的接受政府提供的信息，农民参与往往形式化。其次，乡村治理中的农民参与效果受参与技术的组合水平的影响，鉴于具有中国特色的政治体制结构，农民参与被限制在法律规定的最小范围内，必然造成农民参与的组合水平低，人为因素多于技术因素。

1.3 农民通过组织参与的渠道不畅

社会组织是农民参与乡村治理的重要载体。就乡村治理中的农民参与来讲，可以分为两类：个体参与和组织参与。个体参与是农民运用自身的资源以实现参与的价值目标。而组织参与是农民以社会组织为载体，通过整合个体力量，运用社会组织的资源，以组织化的方式参与乡村治理的过程。组织是乡村治理过程的强大推动力，他们通过开展有关乡村治理方面的宣传教育、公益活动、社会监督检举、法律咨询等各个方面参与乡村治理过程，是农民参与到乡村治理中的重要渠道。随着工业化和城镇化的推进，农村社会结构发生变化，农民的“原子化”和村两委的“泛行政化”导致公共事务治理陷入困境。但是，从国家层面看组织的发展，我国非政府组织与民间组织尚未成熟，在政府制定乡村治理政策、方案以及计划等方面的参与程度低，在参与乡村治理中发挥的作用有限。尽管目前相关社会组织陆续介入到乡村治理中，比如在乡村的脱贫攻坚战中发挥着重要的作用，在一定程度上改善了农民的生活质量，弥补了乡村管理部门因为自身的局限性而没有能力完成的部分乡村治理事务。

2.村庄农民参与问题的成因

改革开放以来，随着经济体制的转变和中国特色社会主义市场经济体制的确定，传统的乡村治理格局已发生了很大的变化，在市场经济体制下，农民从自身的利益出发，主体意识和参与意识逐步觉醒，越来越多的开始关注乡村的发展和治理的成效。通过分析农民参与乡村治理存在问题，总结出以下原因：

2.1 内驱力不足制约参与水平

利益驱动农民参与乡村治理的主要动因，传统的乡村治理管理模式建立在全能型强势政府体制下，建国初期特殊政治社会背景的需要，我国实行的是社会主义计划经济体制，政府对社会公共服务负有全部的责任。

G 村主要以传统农业为发展动力，近年来在当地政府推动和农民的共同参与下，引进新型农业技术产业，农民对乡村治理产生“政府依赖”心理，意识与参与乡村治理意识均较为薄弱，在农民认为，乡村治理是政府职责，不属于自身的个人义务范畴，农民没有主动学习乡村治理保护与治理方面的法律知识和政策制度的意识，对参与途径不会主动了解；另一方面，在中国传统政治文化背景下，“官本位”的政治思想和“中庸”之道对当代民主制度建设，以及公民主体意识缺失产生的消极影响，削弱了农民参与的意识，制约着农民参与的实践行为。

2.2 制度保障的不完善制约农民参与的程度

改革开放以来，我国陆续制定并出台了一系列法律和规章制度保障乡村治理保护与治理中的农民参与行为，农民主体性地位的确立，面临着经济、政治、社会和文化等多重困境，增权赋能是有效破解这些困境，提升农民主体性地位的根本保证。参与权是农民参与乡村振兴和乡村治理的主要体现，但在G 村的乡村治理过程中，农民参与的主要组织者是政府部门，农民参与主要依靠部门的授权，但是关于农民参与乡村治理的法律法规尚未完善，没有具体的法规文件对乡村治理中农民参与的权利和义务作出明确的界定。

在问卷调查中发现，公民能充分认识到参与乡村治理的意义和作用，但农民参与的保障制度并不完善，公民在参与乡村治理中缺乏相应的途径选择、组织程序与制度保障，农民参与乡村治理的活动基本无组织性，非常规性，参与效果得不到明显、及时地反馈，使得农民参与意识虽高，参与行为得积极性和主动性不高，参与程度受水平低。

2.3 参与途径不畅影响农民参与效果

乡村治理中农民参与渠道的不畅包括公民个体参与渠道的不畅和非政府组织、民间组织的缺失。据调查发现，G 村的农民参与为边缘参与或末端参与，农民参与途径不多，公民的参与仍然为自上而下的传统的命令传达，缺乏创新，严重影响农民参与的积极性和主动性，打击农民参与热情。而部分农民因渠道不畅引发的冲突、对抗或过激行为，同样造成严重的损失和后果，严重影响农民参与的效果。因此，在乡村治理中，虽然农民有一定的参与意识和意愿，但要真正的参与到乡村公共事务中，还需要整个相关资源，比如参与的政治资源、组织资源、经济资源、知识资源和信息资源等，农民参与所选择的途径与参与的资源息息相关，参与的资源不足影响着农民参与实际效果。

3.完善乡村治理中农民参与的对策

乡村治理中，农民的参与可以有效推动乡村治理成效和治理的现代化，新时代中国共产党坚持以人民为中心的发展思想，推进乡村的全面振兴，因此有必要采取相应对策和措施来提升农民参与乡村治理的效果，使农民在乡村治理过程中发挥应有的作用。

3.1 增强农民参与意识与主动性

3.1.1 提升农民参与的素质

农民是乡村治理现代化的主体和动力，乡村治理现代化中农民素质的高低影响着参与的效果和质量。通过借助智能手机的抖音、快手、今日头条、微信众号、微博等多种软件和方式充分发挥信息技术的多元功能性和高度便携性，强化他们接受新事物和心理适应的能力，强化农民的参与意识，培育农民的主体意识，进一步提高农民的综合素质，调动农民参与乡村治理的积极性。

3.1.2 加大乡村治理的政策宣传

乡村治理需要全民参与行动，行动需要正确的思想意识加以引导。目前，农民的意识处在觉醒阶段，参与意识还比较薄弱，需要改变自身的思想观念，提高自觉参与乡村治理的积极性。所以，政府在进行乡村治理过程中，要加强乡村治理保护法律法规及乡村治理知识的教育和宣传力度。同时，调动农民参与乡村治理活动的主动性与积极性，通过宣传教育活动，引导公民树立权利与义务相统一的乡村治理权意识，提高乡村治理中农民参与的能动性和积极性，真正参与到乡村治理的实践活动中。农民参与热情有利于农村基层民主政治建设、促进乡村振兴战略的全面实施、社会的长期稳定发展。

3.2 拓宽农民参与渠道与途径

3.2.1 新媒体形势下多元化参与渠道

新媒体视域下，通过舆论引导公民树立正确的乡村治理价值观，倡导农民参与乡村治理的深入开展。通过媒体的介入，揭示乡村治理问题的本质，使公民快速掌握乡村治理信息，实现乡村治理知情权，增进公民对政府乡村治理工作的了解，消除疑虑；另外，公民通过自媒体快速反馈社情民意，加大了农民参与的力度，为农民参与乡村治理提供咨询平台、评议载体和参与渠道，唤起公民对乡村治理领域的关注，实现农民参与的低成本、高效益、宽领域。鼓励公民多种渠道参与问政，通过新媒体对政府乡村治理信息公开透明度进行监督，营造乡村治理保护的舆论氛围，使农民参与产生实效，对乡村治理管理产生巨大影响。

3.2.2 鼓励社会组织的发展与监督

非政府组织和民间组织的缺失阻碍了公民更有效的参与乡村治理过程。鼓励和培养公民志愿组织，培育壮大具有本土特色的组织，立足实际，形成良好的社会舆论氛围，随着农民参与组织规模、实力的不断壮大，同时通过不断的技术创新和服务，形成良好的社会效益，通过合法有效的方式参与到乡村治理决策制定的前期，提出符合公民权益的决策，加强对政府的监督和问题反馈，与政府形成良性互补，促进乡村治理工作的有序开展。

3.3 健全农民参与保障制度

3.3.1 农民参与乡村治理的权利保障

随着当前经济社会的发展，全社会对乡村治理要求正在提高，经济结构逐渐发生巨大变化，产业结构开始进行规模调整。但在乡村治理过程中，农民参与的主要组织者是政府部门，农民参与主要依靠部门的授权，但是关于农民参与乡村治理的法律法规尚未完善，没有具体的法规文件对乡村治理中农民参与的权利和义务即乡村治理权作出明确的界定。公民乡村治理权论是农民参与乡村治理的理论基础。乡村治理权作为公民的基本人权，它的提出都是社会发展进步的结果，是社会需要的产物。政府应建立健全法律保障制度，从法律规范的形式确定农民参与乡村治理和乡村治理保护的形式和内容，为农民参与乡村治理制度的构建打下法制基础。

3.3.2 完善乡村治理诉讼制度与奖惩制度

乡村治理诉讼制度是指公民或乡村治理权益遭到侵害时，有权利通过行政程序或司法，使受害的个人权益或乡村治理权益得到补偿或赔偿。保障公民乡村治理权益、实现公民有效参与乡村治理的基本保障，对于推进农民参与乡村治理有重要意义。因此，从保证农民参与乡村治理的基本权利出发，构建符合乡村治理现状的相关制度规范，是保障农民参与的重要手段。同时，对农民参与乡村治理的行为进行考量，按照奖惩制度标准进行奖励或惩罚，目前奖惩制度还处在摸索阶段，没有统一的标准和评判制度。因此，设立可操作性的奖惩体系和程序，有利于在乡村治理的过程中农民参与制度的完善。

坚持农民治理主体地位，提升农民治理参与，既是党和国家人民立场的根本要求，也是全面推进乡村治理现代化的应有之义。在国家治理的视角下，基层社会治理被视为治理环节的神经末梢，位于管理的最前端，嵌入社会之中。乡村治理也是多元治理主体参与治理的过程，乡村社会本身就是由多元利益主体组成的网络。因此，在当前推进乡村全面的振兴的战略的背景下要完善乡村治理中农民参与问题。