亚行贷款甘肃林业生态发展项目的成效与经验

2022-11-18霍怀成

农村科学实验 2022年15期

霍怀成

（1.甘肃省白龙江林业科学研究所，甘肃兰州 730070；2.甘肃白龙江森林生态系统国家定位观测研究站，甘肃武都 746000）

为帮助甘肃省恢复和发展林地，防止水土流失，改善生态环境，并通过合理引入林地利用技术和实践经验提高受益户的收入，实现可持续生计和农村社会和谐发展，甘肃省实施了“亚行贷款西北三省(区)林业生态发展项目”(以下简称“项目”)，项目(贷款号2744-PRC)在甘肃省计划总投资约6503.3 万美元，其中亚行贷款3334 万美元，全球环境基金(GEF)赠款170 万美元，含劳务折资、政府现金、企业自筹等项目配套约2999.3 万美元(按中调后美元兑人民币6.1 汇率)。项目自2011 年9 月贷款协定生效以来，在原甘肃省林业厅外资项目管理办公室组织下，于2018 年9 月关账，2019 年12 月完成清算。实施时间约7 年，项目区覆盖甘肃省的6 个市(州)20 个项目县(区)。项目营造经济林19600.84 hm2，含苹果12125.34 hm2，杏70 hm2，樱桃180 hm2，核桃6415.5 hm2，银杏810 hm2；完成生态林建设3679 hm2，其中，贷款完成面积2984 hm2，赠款完成建设面积695 hm2；建设果品储存库4 座，总容量为8250 t；为各级项目办和农户提供项目管理支持。项目的建成不仅改善了项目区生态环境，而且壮大了当地特色经济林果产业，增加了项目区农户的收入，实现了生态得改善、生产有发展、生活有进步的目标，为兴林富民、促进区域经济可持续发展发挥了重要示范作用。由于项目实施效果突出，2015 年12 月16 日，在亚洲开发银行国家项目大检查研讨会上，亚行向国家林业局西北三省区甘肃林业生态发展项目颁发了最佳表现贷款项目奖，这是甘肃林业项目也是我国林业项目首次获得亚行项目管理的最高成果奖。

1.项目区基本情况

甘肃省地处我国西北内陆，项目区地处甘肃省中部和东部的黄土高原区和南部的陇南山地，位于东经102°43′～108°42′，北纬32°48′～36°37′之间，涉及甘肃省平凉、庆阳、天水、陇南、定西、临夏6个市州的20 个县(区)。项目区跨中温带半湿润区、中温带半干旱区、陇南南部河谷北亚热带湿润区、陇南北部暖温带湿润区四个气候区。年平均气温大于14℃，年降水量在450～700 mm 之间，无霜期≥280 d，干燥度＜1。项目区涉及6 个市(州)的20 个县(区)的112 个乡(镇)，共646 个村，总人口778.4 万，其中农业人口609.1 万。项目区总土地面积440.9 万hm2。其中林地179.5 万hm2，非林地261.4 万hm2。林地中:有林地96.6 万hm2，疏林地8.7 万hm2，灌木林地23.5 万hm2，未成林造林地18.4万hm2，苗圃地0.1 万hm2，宜林地32.1 万hm2，占林地总面积的17.9%。全省活立木总蓄积量21708.26 万m3。其中:森林(乔木林)蓄积19363.83 万m3，占活立木总蓄积的89.20%;其他蓄积2344.43 万m3，占活立木总蓄积的10.80%。

2.项目成效和影响力

项目成效可从生计改善、生态效益、社会效益、项目管理能力提升、社会性别敏感性等五个层面反映。

2.1 生计改善

通过项目实施，项目区森林面积大幅度增加，提高了单位土地产出率，经济效益非常可观，农户生计得到明显改善。以庆阳市为例，项目区农户年均总收入由项目实施前的16178 元增长到31378.8 元，增量位于全省项目区第一，同时庆阳市项目区劳务收入增长了3260 元，果品收入增长了18890 元，充分体现出项目实施对农户生计改善的极大助力。

项目生态林的营造间接改善了当地农户的生计。生态林建设阶段，每年春天施肥、灌溉、季节除草等时节，生态林建设过程中招聘当地村民，为农户获得项目劳务费提供了机遇。以定西市为例，定西市项目区没有经济林营造任务，而有生态林建设任务2984 hm2。但农户年均收入依然由2010 年的11270 元提升到2018 年的24865 元，而其中项目劳务收入达到3215 元。另外，生态林的建设减缓了水土流失，增加了森林覆盖率，总体改善了当地气候，对于当地农业生产也有间接增益，可以降低当地包括粮食种植在内的各种农业生产成本，提升生产水平。故项目生态林建设也间接为项目区农户带来了经济利益，显著改善了其生计。

各项目区除农户外，还有众多的大户和合作社，这些大户、合作社不仅通过项目实施获得增收，还为周边农户提供了就业岗位，促进农户收入的提高。项目扶持了4 个国库企业，企业建设果库所用资金来源于项目贷款和企业自筹，果库建成后服务于项目区农户，主营果品储藏和销售。其中平凉市泾川县元通果蔬经销有限责任公司，企业冷库储存能力5000 吨，亚行贷款330 万元，企业年收入现已达到5000 万元;庆阳市合水县陇原果品及陇东牧业有限责任公司，企业冷库储存能力分别为2000 t 与3000 t，亚行贷款分别为210.68 万元与621.64 万元，目前，两企业年收入共达到918 万元。果库的建成，不仅为周边居民创造了从事劳动的机遇，提高了经济效益和改善丰富了他们的生活，而且也带动了泾川县、合水县经济总量的增长。

此外，项目区各县(区)在执行项目过程中，示范和推广了新技术和新品种，甘肃省项目区共累计数量达到37 个(其中新技术10 项、新品种27 项)，示范的新技术和品种对农业生产活动和品种改良有着非常重要的促进作用。

2.2 生态效益

截至2018 年9 月30 日，项目区已经种植经济林19600.84 hm2，生态林3679 hm2，完成了项目建设内容。通过项目的实施，甘肃省项目区植被共新增23279.84 hm2，植被覆盖率大幅度提高，田间气候得到了改善，减少和避免了自然灾害对庄稼的侵害，创造了良好的农业生产环境，也提高了项目县(区)的林木覆盖率，整个甘肃省的林木覆盖率增加了0.53 个百分点，项目区地表径流、水土流失得到有效控制，同时，生态林的建设为野生动植物提供了良好的生存栖息环境，促进了生物多样性发展。树木的蒸腾作用使空气相对湿度比无树木的旷区平均增加12%～15%，为项目区农作物提供了良好的生长环境，同时，也可以调节辐射平衡和水热平衡，调节地方气候，净化空气，减少水土流失。

2.3 社会效益

甘肃省项目区从本项目中受益的总人数共达287，213 人，项目实施后共创造就业岗位54780 个，劳动就业机会显著增加，农村劳动力利用率提高农村的劳动力收入增加，生活质量提高。妇女作为农村劳动力主体的一部分，参与了项目实施的整个过程，项目培养了一批有专业栽培知识的农户，提高了农户的可持续生计能力。不同利益相关群体对该项目的满意度均很高。

2.4 项目管理能力提升

通过7 年的项目实施，省、市、县项目办从事项目管理的1861 名工作人员的管理能力得到显著提升，在项目管理人员培训中，临夏州培训142 人，庆阳市140 人，天水市1035 人，陇南市160 人，定西市265 人。各级项目管理人员从项目准备、实施、监测评估、亚行项目检查团督导检查、各项目省(区)的交流学习等方面学习到许多管理经验、技术创新、财务管理和知识体系创新，为项目团队实施新一轮亚行项目及其它国际项目奠定了非常好的基础。

2.5 项目关注社会性别敏感性

项目关注包括妇女在内的弱势群体需求，项目受益人数中妇女有100527 人，占总受益人数的35%;不少妇女在项目实施过程中通过受雇于大户等形式实现了就业再就业，项目区妇女平均收入从3496 元增长至5932 元。收入的增长，提高了农户的生活质量，也在无形中提高了受益妇女的家庭地位，充分体现了社会敏感性。

2.6 项目影响力

项目实施以来，甘肃省林业外资项目办向各市(州)林业外资项目办、县(区)项目办传达项目精神，通过召开部门会议和村级会议，并发放宣传资料、宣传年画和悬挂宣传横幅等方式使项目区农户深入了解项目，并提高项目区农户参与热情，积极参与本项目的发展。甘肃省项目区共计发放各类宣传材料35.1 万份。

同时，新闻媒体对项目成果、项目实施进展进行了报道，扩大了项目影响力，各级项目实施单位充分利用报纸、电视、互联网等媒体及时广泛宣传项目的重要活动。项目实施期间，累计上传网络信息778 条，发布项目新闻报道218 篇，发表项目文章49 篇，创作和分发项目宣传资料约334843 余份，制作和树立项目宣传牌250 余个，出动宣传车1938 余辆次。项目成效和媒体报道极大地增加了项目的影响力。

3.项目主要经验

3.1 部门协作是基础

综合生态系统管理的原则之一就是跨部门、多层次的协调机制。项目建立的多层次、跨部门协调管理机制有力地促进了利益相关者的充分参与，这种机制在项目实施过程中发展成为一种自觉的工作机制，高效、快速地克服了项目建设中遇到的许多问题，达到了经验分享、平等参与、相互促进的目的，这种模式既符合中国的国情，也创新了GEF 的管理模式。

3.2 多方参与是动力

项目注重社区协商和参与机制，鼓励所有利益相关者全面参与，尤其是鼓励农民的全面、平等参与。项目提倡以家庭为主的经济林种植经营模式，目前也出现了大户承包、合作社等形式的经营形式。项目充分运用参与式方法，尊重农民意愿、平等协商，促使农民成为社区发展的决策者，农民主人翁地位得到了充分尊重，激发了农民参与项目建设的积极性和主动性，增强了项目实施的动力。

3.3 各级政府部门重视是关键

原国家林业局亚行办、省项目协调领导小组各成员都高度重视，项目执行过程中，省长、分管副省长和财政厅、林业厅领导多次做出重要批示，关注、指导项目工作。省、市、县领导小组以及财政、林业等部门的领导不定期协调、督促和检查项目工作，有力地保障了项目的稳步推进。

3.4 项目目标与地方发展目标相融合

在亚行项目筹划和实施的各个阶段，坚持把项目建设融入地方经济发展，做到资源共享，优势互补，互相促进，形成特色。在项目筹划初期，紧扣"大地增绿、农民增收"的发展目标，依据甘肃《千万亩经济林发展规划》对项目布局精心规划;在项目实施中，突出了示范、辐射作用。亚行项目促进了经济林生产的组织化程度推动了农村产业发展，项目区农户收入有了大幅度提高，实现了生态环境保护同生产发展的相互配合和协调发展。

3.5 多方沟通、密切配合

在项目筹划实施过程中，坚持多方的积极沟通、协调工作，包括省与各市(州)单位的沟通、市与各县(区)单位的沟通、各县(区)和项目承包商、合作商的沟通，和亚行的沟通等，同时，也包括通过广播、广告牌等向农户宣传项目，得到农户的支持、充分了解农户的意愿等。充分的沟通与不断的协调促进了利益相关方的相互理解与尊重，在项目进行的过程中不断的配合，更好的促进了项目的实施。

3.6 多种途径加强能力建设

本项目是甘肃省林业主管部门组织实施的第一个亚洲开发银行贷款项目，在项目实施过程中，不断加强组织能力建设，弥补了项目相关人员知识的匮乏，符合国内外的法律法规政策，保护了弱势群体的利益。通过实施项目，从省、市、县到乡镇和村，对农户和实体进行层层培训，带来了新的理念，发挥的作用远远大于贷款资金本身。每个项目完成后，都锻炼出一批有能力、有视野、做实事的优秀干部，为当地政府和林业部门的发展奠定了人力基础。

4.存在问题及教训

4.1 项目周期过长:项目从准备、立项、启动、实施长达7 年，项目周期过长。项目实施期间，国家出台了许多惠民政策如精准扶贫政策、形成积极就业政策体系、西部地区“两基”攻坚计划、对种粮农民实行补贴政策等，农民从这些惠民政策中获得了巨大的收益，直接影响农民参加项目建设的热情和积极性。

4.2 因为是林业项目，后期还需要大量的管护，项目结束后，没有资金投入，将影响项目成果的可持续性，难以实现项目预期目标。

4.3 提款报账进度缓慢。由于是提款报账制，需要前期资金垫付，截止目前，由于最后申请的一笔回补资金最近才到位。资金不能及时回补到位直接影响项目建设进度和质量。

4.4 甘肃是冰雹、冻害等自然灾害高发地区，农林项目的实施常常遭受自然灾害的严重影响。

5.建议

5.1 强化对项目的监测评估

本项目主要通过种植经济林和生态林来降低退化山坡的侵蚀，建议今后项目加大对于项目区技术、财务、人事和管理等方面的监测，聘请有资质的第三方专家组，在项目运营阶段，每年监测评估两次，每年度按时提交第三方监测评估报告，报告及时准确反应监测时发现的问题，并提出解决问题的指导性意见，为项目区下一年建设提供科学的理论参考依据。

5.2 加强项目的能力建设

不间断的培训是促进项目实现预期目标的重要手段，因此项目也要针对林业领域项目自身特点多开展系统的项目培训，加强项目实施指导，如提款报账，项目采购，专家招聘等流程，这样使不熟悉亚行项目的实施方少走、甚至不走弯路。同时，本项目涉及到新疆、陕西、甘肃三个省(自治区)，三省(自治区)应该不定期的开展交流与培训，相互之间学习经验与亮点，促进项目更好的实施。此外，亚行项目网站可以多一些项目中文版的项目管理文件，如PAI 等，便于各级项目办负责人学习。