论国土空间综合功能分区与管制

曹单华

（东明县国土资源局，山东 菏泽 274500）

我国在推进新型城镇化、现代化进程中，国土资源的非法占用、土地工程的肆意开发、耕地面积的急剧减少等问题日益凸显，使得我国部分城市郊区国土资源、生态环境受到严重破坏，不利于我国经济社会、生态环境的可持续健康发展以及城市化进程的持续稳定推进。为此，针对国土空间综合功能分区与管制展开系统分析，势在必行。

1.开展国土空间综合功能分区与管制工作的现实意义

1.1 基本概念

国土空间综合功能分区指的是：针对本国国土空间内的三生——“生产、生活、生态”空间格局进行区域划分与分区界定，以当地区域位置的生产、生活、生态的功能定位与未来发展为目标导向，根据不同区域位置的定位、现状、发展及环境承载力严格执行国土资源区域发展与国土资源用途管制的具体标准与要求，将不同区域位置划分成为不同的功能区域、施行不同的管理策略，对其进行差别化管理。

1.2 现实意义

国土空间综合功能分区与管制工作的合理组织与顺利开展，对于优化国土空间结构、提升国土资源的综合利用率、保障经济社会的可持续健康发展发挥着正向效用。针对国土空间合理组织、开展综合功能分区与管制工作，统筹规划不同区域土地资源开发、建设、规划、整治与改革工作，整合利用国土资源，显著提升土地资源的利用效率、生产效率以及综合生产能力，极大程度地缓解了人地矛盾。与此同时，国土空间综合功能分区需要汇总“三生”功能格局，并结合其功能定位、功能属性的适宜度予以评价、定级，针对国土资源开发、建设限制因子进行强弱赋值计算；随后，通过总结出该区域空间的主导功能，最终得出不同位置国土资源的开发强度、开发限度，在一定程度上避免了国土资源的过度开发，有效解决我国国土资源的过度开发建设问题。

2.简析国土空间综合功能分区的核心原则

在组织、开展国土空间综合功能分区及其管制过程中，应该严格遵守分区原则，具体如下：

原则一：重视居民、农民用地耕地的保护。国土空间综合功能分区必须加大广大城乡居民、农民保护力度，尤其是乡村农民的基础农田的用地、耕地保护，优化传统耕地保护模式，不仅要重视耕地外部性保护，更要强化耕地的内部性保护，全面提升我国耕地资源的利用率。

原则二：维持生态环境的可持续发展。可持续发展观着力于生态环境与经济发展的长期性与可持续性，在满足国民经济发展、人们生活水平日益提升的基础上，为子子孙孙提供丰富的经济、社会、自然资源。随着社会的不断发展以及人口数量的急剧增长，我国国土资源遭到严重破坏，影响我国生态文明与经济建设的可持续健康发展。国土空间综合功能分区及其管制工作的顺利开展必须立足于生态可持续发展理念，深入贯彻落实“科学发展观”，在此基础上，牢牢把握“在建设过程中保护国土资源，在保护国土资源中合理开发建设”的方针，保障国土资源的可持续利用，促进国土资源保护与经济社会建设的和谐统一。

原则三：保障国土空间的集约化利用。在组织、开展国土空间综合功能分区及其管制工作的时候，必须改善土地利用模式，集合各种经济要素优势，提升各种经营要素质量，推动土地资源粗放开发型朝着土地资源的集约利用型转变，以达成节约国土空间，保障国土空间的集约化利用的最终目标。

原则四：精准把握区域内相似性与差异性。实际上，不同国家、城市、区域所属地理位置的自然环境与经济发展状况不尽相同，这在一定程度上直接或间接地影响着土地资源开发利用的科学性与合理性。在国土空间规划过程中，我国应该注重当地土地资源的空间特点与区域化特征，始终坚持使用区域内国土空间规划方向、土地资源利用方式、国土空间实际特点的相同性、相似性来引导非主导功能朝着主导功能方面的转变。面对不同城市、区域所属地理位置的自然环境与经济发展状况的差异性与不同点，则必须自始至终坚守地区之间在生态环境、经济建设、社会发展实际条件的差异性，体现出不同地区位置在国土资源规划与国土资源利用方面的不同主导方向，科学规划国土资源，进而维持经济与生态保护的协同发展，从而真正意义上实现我国经济发展与环境保护的双丰收，实现生态、经济、社会效益的相统一。

3.国土空间综合功能分区及其管制策略探析

3.1 国土空间综合功能分区方法与流程

（1）分区步骤

①初分

针对国土空间进行综合功能分区的时候，应该严格遵守国土空间综合功能分区原则，选取科学合理的分析分类方法，可把目标地区初步划分成三个大类：第一，农业生产用地区域；第二，建设用地集约区域；第三，生态环保用地区域。

②聚类分区

在国土空间规划过程中，应该采用适宜的国土空间综合功能分区指标，通过聚类分析法对目标区域进行分区划分，得到相应的分区结果，并对分区结果按照不同的功能定位及功能属性予以合理调整、归并，最终形成国土空间综合功能分区。国土空间综合功能分区过程中，首要步骤便是构建国土空间综合功能分区指标体系。国土空间综合功能分区指标体系必须结合区域的实际情况，将影响区域内国土资源利用的社会发展、经济建设、自然生态条件等多个因素考虑在内，影响因素具体涵盖了平原占比、山丘占比、耕地面积、人均国土资源占比、国土资源利用空间结构(农民用地、园地工程、林区规划、居民耕地、工程建设占地、工厂及公共交通占地......)、土地环境因素(绿林覆盖面积、水域占比、绿化面积......)、社会经济发展水平、现代化进程、人口数量规模、农业占比、其它产业占比等。第二步，明确国土空间综合功能分区指标体系之后，紧接着应该在遵守保持城镇行政区域完整性原则的基础上，确定好国土空间综合功能分区单元，并针对目标区域进行资料查询、搜集、整理、总结、划分。最后，合理运用聚类软件，如：商业软件MATLAB、SPSS，抑或是基于地理位置标记的空间聚类分析软件python 3，根据国土空间综合功能分区指标体系进行数据采集与分析，以重庆市九龙坡区为例，全区下辖9 个街道、10 个镇（黄桷坪街道、石桥铺街道、中梁山街道、华岩镇、白市驿镇、陶家镇、铜罐驿镇......）的数据信息，由数据信息聚类分析得出国土空间综合功能分区的聚类图。

3.2 国土空间综合功能分区管制方法

通过合理组织、开展国土空间综合功能分区，并分析综合功能分区结果，通常情况之下可以把我国国土资源划分成四大功能区域：其一，农田防护区；其二，土地整治复垦开发区；其三，城镇化建设发展区；其四，自然生态环保区。根据国土空间综合功能分区功能定位的差异与特性，可为其有针对性地制定国土空间管制策略。

（1）城镇化建设发展区

城镇建设发展区是该目标区域的经济建设与经济开发重点区域，针对该区域位置的空间管制具体内容主要涵盖三大方面：第一，作为城市化建设的关键地区，必须将当地区域内的居民闲置用地、经济建设与开发用地予以最大化利用，保障国土空间的集约化利用，提高国土资源的集约化利用能力。第二，部分村民的农业用地应该随着建设开发而逐步退出，工程开发与建设项目在建设开发过程中不能破坏当地国土资源与自然生态环境。第三，为保证国土规划工作的顺利推进必须采取科学可行、行之有效的管制举措对城郊、乡村生活住所及周围农田及耕地方式予以保护，维护各乡镇、村落居民的合法权益，以免给居民的日常生活带来负面影响。工程开发与建设项目的工业用地位置应该适当朝着工业园区靠拢，政府及相关部门对于污染企业必须责令其迁移。

（2）农田防护区

农田防护区作为禁止开发区域，针对农田防护区的空间管制具体内容包括三大方面：第一，保证农田数量。在国土空间规划、管制过程中，针对一些特殊的国土资源执行生态退耕计划，除土地工程开发建设项目合法占用土地资源外，必须杜绝任何转变农田防护区内的耕地功能行为的出现，用地减量化，既要重视工业用地与农民宅基地的合理分配与综合整治；而且必须充分考虑土地资源开发建设后期农田生态环境的保护。第二，科学制定土地整治内容，引入高新农业技术、提高农田生产能力，不能强行对城郊、乡村的居民住所进行范围圈定，切勿非法占用村民用地用于各类土地工程建筑施工。第三，重视农田生态环境的保护工作。严厉打击农田生态违法乱象，鼓励农户合理播撒肥料、施用农药，这样才能有效利用国土空间，有利于实现人与自然和谐共处，促进我国国土资源、国土空间的可持续利用与发展。

（3）土地整治复垦开发区

作为重点开发区，其空间管制内容涵盖两大方面：一方面，必须从待整治土地区域的地域特征、自然条件等实际情况入手，结合土地供需实际要求，科学制订土地整治复垦开发计划，确定本次土地复垦开发的开发规模、核心目标与中心任务，合理设置土地整治复垦开发内容，保障耕地占补处于相对平衡状态，以此来提升土地资源的利用程度，增强土地整治复垦开发工作的科学性及实效性。另一方面，我国地方政府及有关部门应该根据待整治土地复垦开发区的地理环境、人文景观、自然条件、社会风貌等不同的地域文化特色，选择合理的土地整改与环境保护思路，确定土地整治复垦开发模式，开展环境保护的土地整治复垦开发工作。合理制定优惠政策及清拆补贴方案，主动引导社会各界踊跃参与土地整治复垦开发活动，施行土地开发整治企业化运营模式，进一步完善并改良现行城市郊区土地整治、规划与保障政策，进而满足资本下乡的实际要求，加快城乡要素双向流动，逐步形成城乡要素均衡配置格局。

（4）生态环保区

生态环保区管制内容涵盖了四个方面，具体如下所示：第一，重点建设湿地保护区、水源涵养区等生态保护区域，采取合理手段保护生态环保区域的自然生态环境，不断强化生态保护区域的保护力度，减少与该地区自然生态功能维护无关的土地工程开发项目的建设，可以在某些特殊区域构筑缓冲区，以此来涵养水源，增强该区域的生态系统的抵抗力和稳定性。第二，针对一些特殊建筑制定相关的保护举措，此外，任何单位或个人都不可在生态保护区、旅游保护区、自然保护区内随意、非法占用土地资源。在生态保护区内开发旅游景点、设施，必须征得国土资源管理部门的同意和审批后才能执行。第三，规范国土资源的合理开发与利用，协调不同地区的土地开发利用，禁止违规非法土地工程的建设，取缔各类违法违规土地利用方式的使用，禁止在生态环保区域一切破坏当地景观资源、自然环境的行径，如：修坟、乱砍滥伐、乱涂乱画等，进而有效调和人地关系，保障我国土地资源的可持续利用。

结束语

正如习近平总书记曾经提出的“绿水青山就是金山银山”那样，随着时代的不断变更，我国自然资源、国土资源越来越稀缺，社会和国家层面对于国土资源、环境资源的科学开发与合理运用的关注度与日俱增。在国土资源开发建设环节，我国应该注重当地土地资源的空间特点与区域化特征，自始至终坚守“生产、生活、生态”三生空间的统筹规划与合理调配的总方针不动摇，针对土地资源、国土空间严格执行综合功能分区与管制策略，规范国土资源的合理开发与利用，协调不同城市、地区的土地开发利用关系，有效调和人地关系，推进我国的生态文明建设进程，全面保障我国人口资源、经济运行、社会发展与生态环境资源的和谐统一发展。