新形势下加强林草项目资金管理的建议研究

桑 娟

（阿克苏地区林业发展保障中心，新疆 阿克苏 843000）

引言

林草项目在实施过程中普遍存在监管难度高、资金吸纳困难、运行周期长的问题，需要有关部门采取有效对策提高专项资金管理水平，从而在新形势背景下推动我国林业经济得以健康长远发展。目前我国主要实行专项管理、专款专用、独立设账等项目资金管理模式，但这项管理模式仍然存在一定的弊端，不利于发挥林草项目资金应有的经济效益，需要有关部门结合实际问题探讨提高资金利用率、发挥项目资金的经济功能的重要举措。

1.林草项目资金使用的形式和特点

林草项目资金的来源渠道较为广泛，其中面向的使用单位也相对较多，而不同林草项目的资金核算方式也各不相同。林草项目资金主要为专项使用，如中央预算内基建资金、中央财政林业改革发展大专项资金、中央林业生态恢复大专项资金、自治区财政林草专项资金等林草项目资金等均属于林草项目资金管理范畴。林草项目资金的特点主要集中在以下几方面：第一，专项专用性。大多林草项目已设立了专用资金，不同林草项目占据的份额比例不同。第二，可预算性。任何一项林草项目都需要通过财政预算审核，有关部门提交预算申请后，经过上级部门审批合格后才能投入到下一年度的财政预算使用，最后统一发放林草项目资金。第三，时效性。对林草项目资金的发放情况与使用情况进行检查后，还需要在规定时间内回收使用资金，通过这种方式提高资金利用率。第四，遵循绩效优先的基本原则。在林草项目资金使用过程中应实行绩效管理，并在林草项目建设、运维过程中做好绩效评价。在林草项目申报及资金分配环节，将最终的评价结果作为重要参考依据。

2.林草项目资金管理中存在的问题

现阶段林草项目资金管理工作中仍存在多个方面的问题，究其根本原因在于现有林草项目资金管理制度仍有待完善，部分经济不发达地区同样会因财政资金紧缺、缺少实质性收入渠道，而出现林草项目资金不规范的情况。最重要的是，当前现有的林草项目资金监管人员在业务能力、职业道德素养等方面远未达到相应的要求和标准，无法从根本上落实林草项目资金监管工作。此外，部分单位的领导干部过度追求绩效收益，在林草项目实施过程中忽视了做好项目资金监管工作的重要性。

2.1 林草项目资金投入与使用现状

在林草项目资金监督与使用过程中，应将重心放在资金利用率的提高上，而国家林业和草原局需要针对林草项目资金管理颁布系列科学可行的规定文件，以此为林草项目资金的规范化管理提供制度层面的保障。地方林草项目资金管理部门应结合当地实际情况，有针对性地制定加强林草项目资金管理的政策。目前林草项目资金管理主要实施国家统筹规划、地方细化落实的政策条例，各级地方林草项目资金管理部门还指派专门的负责人员保证资金核算的准确性。在此过程中各级地方部门应鼓励项目负责人积极与项目参与单位进行沟通交流，并对项目实施单位做好监督与管控工作，由项目负责人在项目实施前协调各参与方之间的关系。在林草项目实施过程中，项目负责人还需要与资金管理人员共同反馈项目实施进度与资金使用情况，确保林草项目资金管理部门与项目实施单位充分了解所有情况，同时公布项目明细。在此基础上项目负责人还需要将其中涉及的档案进行分类与管理，结合项目实施进度不断补充与完善项目档案，全方位跟踪林草项目资金实施过程中存在的问题，并将这些问题及时上报给有关部门，由林草项目管理与审计部门结合项目进度与资金预算拨发专项资金，通过这种方式保证林草项目资金监管与使用的有效性。

林草项目资金在投入使用时，应注意以下两方面的问题：第一，国家全额下拨林草项目资金时，部分地区普遍缺乏配套资金，但地方配套资金在林草项目总资金中占据的比重又达到1/5以上，一旦地方配套资金不到位，就会对整个林草项目的实施造成一定的影响。林草项目资金的拨款时间大多聚集在年底，这一拨款时间具有一定的滞后性，这也是林草项目资金使用与资金拨发出现脱节的主要原因。第二，部分全额拨款的林草资金管理部门由于林草部门项目实施周期较短，季节性较强，只有春秋两季，错过时间节点则无法施工，只有等来年完成，项目验收合格后，按照进度支付资金。基于此，项目实施单位应结合资金使用需求，根据国家下发的林草项目实施文件大力整改结转资金的使用情况。以上两个问题均会对林草项目的顺利实施造成一定的阻碍，甚至限制各地林草经济的可持续发展。

2.2 林草项目资金管理部门的职能划分不明确

对林草项目资金进行监管时，上级财务部门应依托于专门的财政渠道，直接向林草项目资金管理部门拨发专项资金，而管理部门则需要从单独设立的账户中分散支付、存储项目资金。这种滞后的资金管理机制在一定程度上弱化了各级林草财务管理机构的职能，其不仅无法对用款单位的账户开设情况及资金使用情况进行精细化管理，还无法保证林草项目资金使用的效率。实际上林草项目资金主要涉及发改委、国家林业和草原局、财政部等多个部门，这些部门各自担任着不同的项目资金监管职责，因此在林草项目资金管理制度建设过程中这些部门还需要充分考虑自身应履行的权责。在林草项目资金管理过程中，一旦缺乏统一的资金管理使用机制，就会因协调工作不到位而引起权责不明的情况。此外，各单位反复监察同一项目资金，还会额外增加不必要的项目资金管理成本，使得项目资金利用率低下。

2.3 林草项目资金管理人员的专业水平低

近年来我国已在林草项目资金实施过程中投入了大量资金，这也在一定程度上加大了林草项目资金管理的难度。但部分林草项目资金管理人员很少接受专业的财务管理与业务培训活动，因此不同管理人员之间的业务水平参差不齐，其在知识素养、综合实践能力等方面也有所欠缺，不利于林草项目资金管理工作的顺利进行。最主要的是，部分林草项目资金管理人员很少结合实际情况做好现场调研工作，仅依赖于上级领导部门的安排来下发专项资金，个别管理人员还存在随意篡改项目数据、捏造项目开支等非法行为。

3.新形势下加强林草项目资金管理的建议

3.1 提高林草项目资金管理与使用的思想认知

上级领导部门应从思想层面引导项目负责人及基层工作人员充分认识到落实林草项目资金管理工作的重要性，在项目实施过程中坚持林草项目资金科学管理的基本原则。与此同时，在项目实施过程中还需要最大限度地提高经济效益，依托于规范的预算审核工作提高项目资金的利用率，并将项目资金效益纳入项目质量评价标准中，同时结合本单位的实际发展情况完善林草项目资金管理相关的责任制度，从而为林草项目资金管理与使用提供制度层面的保障。对于违反国家规定与责任制度的部门及个人，还需要在追责的同时对其给予严厉的处罚。最重要的是，在林草项目资金管理过程中还需要引导相关工作人员树立法制观念，按照法律要求严肃处理违纪违法的单位和个人，在林草项目资金管理单位内部营造一个遵纪守法的使用环境。

林草项目投入资金为中央和自治区财政专项资金，其与基层人民群众的个人利益存在密切的关联，因此有关单位及个人应将林草项目资金的使用上升到政治层面，对林草项目资金使用与管理工作予以高度重视，并在整个工作过程中全方位渗透责任意识，本着认真严谨的工作态度落实资金安全运行措施及相应的责任机制。与此同时，有关部门还需要自觉增强法律意识，对渎职、玩忽职守的工作人员给予严厉的惩罚，同时反复强调按照法律规章制度执行项目管理资金管理工作的重要性。

3.2 加大林草项目资金预算的监管力度

林草项目主管部门应有意识地优化与完善项目资金预算评审制度与监管制度，经过本单位财务部门初审后，再将项目预算上报给主管部门评审，当预算通过审批后再单独备案。在此过程中，财务部门需要与上级主管部门相互配合，通过定期现场检查与不定期抽查的方式了解林草项目资金的使用情况，同时公布最终的抽查结果。一旦发现违背预决算资金管理与使用制度的行为，本单位财务部门还需要配合上级主管单位给予严肃的警告、纠正等处罚，严禁出现隐瞒包庇的行为。

林草项目资金管理部门应严格按照国家审批的林草资金计划与实施方案执行相关工作，未经批准不得随意变更项目实施地点、规模以及建设标准。对于外部因素变化引起的项目变更，还需要严格按照相关规定、程序提交林草项目计划调整申请，经原批准机关核实后再完成后续工作。与此同时，有关单位和部门还需要严格执行预决算制度，根据行业规定科学编制年度资金与财务决算，并在预算申请报告、财务决算编制过程中严格遵守规定时间、表式以及编报要求。

3.3 完善林草项目监督检查与竣工验收制度

林草项目监察部门应在专项资金下发后，定期或不定期追踪检测林草项目资金的实际使用情况，确保其与预算审批、项目建设内容相一致，真正为林草项目资金提供一个健康安全的使用环境。对于林草项目资金中存在的问题还需要及时进行监督与整改，适当干预、纠正各种不法行为。与此同时，各级领导部门还需要根据国家林业和草原局下发的文件要求，科学编制项目可行性研究报告与设计方案，同时建立完善的林草项目竣工资金验收制度，在项目竣工环节全面掌握项目资金的实际使用情况、中途变更情况以及竣工决算情况，通过现场核查等手段保证林草项目资金的实际支出与项目账目相符。

在林草项目资金监督检查过程中，可以将集中检查、事后检查等方式改变为重点检查、事中检查，有意识地改善传统重分配轻管理、重拨款轻监管的现象，依托于全新的财务管理理念保证工程资金分配、拨付、监管的有效性。在林草项目资金监督管理过程中，还需要将传统事后检查转变为事前预审、事中监督、事后检查相结合的方式，从而打造出全方位监督管理林草项目资金使用情况的新格局。在此过程中还应将资金管理、项目管理、工程监督检查等工作进行有机结合，建立相互监督、相互制约的项目资金管理机制，并在林草项目资金管理过程中实施设计施工、项目投资、效益考核等环节。除此之外，林草项目资金管理部门还需要围绕着工程管理、技术规范、质量保证、检查验收等要素完善控制制度，进一步补充与完善项目法人责任制、招投标制、项目资金监理制以及项目综合审批制等。另外，林草项目管理部门还需要加大项目监督检查力度，我国早已针对所有林草项目制定了相应的管理办法及资金使用方案，因此在项目实施与资金使用过程中应避免脱离于国家制定的要求和规定，禁止报以侥幸心理、超出国家规定的办法底线。

3.4 林草项目资金管理人员的业务水平

林草项目资金管理部门既需要科学制定财务管理制度，又需要定期组织现有财会人员参与业务技能培训活动，采用走出去、引进来的方式带领所有林草项目财会人员学习行业法规、专业理论知识以及相关管理制度，要求项目财会人员不断拓展自身理论知识储备，充分了解最新的政策法规与林草项目资金管理与使用制度，切实提高所有林草项目财会人员的政策执行能力与专业素质水平，以此为林草项目资金的高效化利用提供人力方面的支持。

3.5 落实项目资金财务核算与档案整理工作

林草项目资金管理部门应结合各项业务情况做好核算工作，特别是在填制会计凭证、编制会计账簿的环节必须保证会计信息的真实性与可靠性，禁止随意捏造项目资金数据，甚至编制假账。在此基础上还需要完善林草项目资金档案，将项目规划到工程竣工的全过程中涉及的所有文化资料进行分类与整理，并指派专门的工作人员传递重要的项目信息，确保上级部门能充分了解项目实施进度以及资金使用情况。我国每一年都下发了大量林草项目资金管理方面的文件，其不仅有着广泛的覆盖范围，整体还表现出了较强的政策性。经大量数据调查研究表明，我国湿地生态保护与修复项目共计51个，投入资金高达1.33亿元，其中贫困地区占据45.48%左右。这就需要有关单位在林草项目资金管理过程中不断完善管护合同、协议、统计表、验收报告单等图表资料，并将其作为会计核算的重要参考依据。最后，大力培育林草项目经营主体，如某省贫困县龙头企业共计166家，农民林业合作社、家庭林场、专业大户高达1.5万家。此外，在我国惠民政策支持下还需要做好脱贫攻坚工作，争取为国家建档立卡贫困人口提供生态护林员补助资金，切实推动广大贫困家庭实现脱贫目标。

结语

在新形势背景下加强林草项目资金管理具有重要现实意义，因此必须结合国家林业和草原局以及当地政府下发的文件要求，严格执行林草项目资金管理工作，科学规划林草项目资金未来的使用方向和定位，采取科学可行的措施提高林草项目资金管理的规范性，要求上级领导层亲自参与项目资金管理工作，在掌握项目实施进度的基础上提供科学可靠的指导建议，同时组织现有工作人员参与林草项目资金管理工作的技能培训活动，真正为林草重点项目建设与项目资金管理奠定良好基础。