湛江市土地整治规划浅析

罗 宝 陈艺杰 甄 珍

（1.广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司，广东 佛山 528399；2.广东海洋大学，广东 湛江 524088）

前言

土地资源是我国重要的自然资源，有效合理地开发利用土地资源对我国经济和社会健康平稳发展具有重要意义。但是，随着我国城市化以及工业化的有序推进，农村土地利用率逐渐降低的问题逐渐凸显出来。

2001年以来，我国共编制了三轮土地整治规划。其中，前两轮土地整治规划分别是2003年3月7日发布的《全国土地开发整理规划（2001——2010年）》和2012年3月27日《全国土地整治规划（2011——2015年）》。2017年1月10日，原国土资源部、国家发展和改革委员会联合印发《关于全国土地整治规划（2016-2020年）的通知》（国土资发〔2017〕2号）中明确提出，加快推进高标准农田建设，落实藏粮于地战略，积极推进高标准农田建设，确保“高标准建设、高标准管护、高标准利用”，“十三五”时期全国共确保建成4亿亩，力争建成6亿亩高标准农田，其中通过土地整治建成2.3～3.1亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，国家粮食安全基础更加巩固；落实最严格的节约用地制度，稳妥规范推进城乡建设用地整理；加大土地复垦和土地生态整治力度，进一步加强土地整治制度和能力建设。

土地整治是优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平的重要手段，是统筹经济社会发展和土地资源保护、落实最严格土地管理制度的重要举措。土地整治是通过采取经济、法律、工程建设等手段，对田、水、路、林、村实行综合整治、开发；对配置不当、利用不合理以及分散、闲置、未被充分利用的土地或废弃用地进行深度开发，主要目的是提高土地集约利用率和产出率，提高生活水平，改善生产条件和保护生态环境。

土地整治规划是进行土地开发和合并的第二轮的特别规划，但规划的内涵、范围和意义具有重要的作用并与过去的政策不同。土地整治规划对同级土地利用总体规划确定的土地整治任务及目标的进一步细化和落实。土地整治规划与主体功能区规划（国土规划）是互相衔接的，并具体提出土地利用、整治、保护和开发的指标、土地功能布局安排、整治模式的相应措施。土地整治规划按照城乡规划的详细规划、城镇体系布局确定的用地布局，调整土地利用结构，促进建设用地集聚，是与城乡规划充分衔接的专项规划。

1.湛江市土地整治规划工作中存在的问题

1.1 规划建设工作不够充分

土地整治是我国统筹推进农村工作、加快新农村建设、解决城乡发展过程中土地利用问题的重要措施。实行土地整理规划主要目的是缓解我国的人地矛盾，合理处置利用更多的土地资源，比如分散、闲置、未被充分利用的土地或废弃用地，使得可利用土地越来越多。但是目前湛江市土地整治规划工作仍不够充分。一方面，土地整治规划过程中不能较好的深入实地进行调查，参与到调查的多为当地知识水平较高的群众，而与普通群众沟通较少，调查范围不全面，可能导致调查结果存在误差，从而不能有效的了解当地具体情况。同时，没有经过实际有效的调查，容易导致预算不准确，从而导致政府投资过多或过少，造成土地整治工作的资金难题，难以继续开展土地整治工作。另一方面，在土地整理规划工作开展的过程中，各部门专业技术人员较少，数据采集过程不规范，容易造成数据有所遗漏或存在缺陷，导致当前项目规划存在不足。再者，在进行土地整体规划过程中，没能本着实事求是、因地制宜的原则对存在与实际不符的规划进行必要的变更，忽视了人民群众的切身利益，造成土地资源浪费。

1.2 基础数据与图件符合度不高

由于历年来统计方式、统计方法和统计规范不统一或者是历史图件采用不同的坐标系等原因，土地整治规划基础数据以及历年来的图件与土地利用现状存在不符合现象时有发生。这些现象都严重影响着新一轮的土地整治规划工作的进行。同时，湛江地区的地方政府缺乏规范化、标准化的土地整治程序。各部门之间相互协调性不够，缺乏总体的规划，往往容易导致个别区域发生重复整治或重叠规划，甚至是相互矛盾的整治规划成果，造成严重浪费整治规划资金和专业人员投入的后果。

1.3 土地规划与城乡规划协调不够

随着时代的发展、特别是在城市化的影响下，土地规划与城乡规划统筹协调显得尤为重要。城市用地资源的紧张性和稀缺性加剧了土地规划与城乡规划之间的矛盾，在某方面来说，这是不利于城乡协调发展的。因此，需要对土地进行合理地规划整治以满足多方发展的需求。包括乡镇在内的行政区域充分涵盖了土地管理规划的范围，就城市工矿建设用地而言，主要是旧城改造、老农舍(包括城中村)、老工业矿山等，其侧重点在于对土地和空间的合理利用，使得城乡规划更具有科学性。同时，城乡规划还应该考虑居民的生活需求、生活习惯以及当地的经济发展水平等因素。了解城乡规划设计与居民的生活需求、生活习惯，也是实现城乡规划科学性的重要一步。而对于土地规划而言，更多的是为了缓解我国人多地少的矛盾，更好地使土地合理利用起来。它对土地资源的利用主要表现在对国有土地进行固化的过程中，实现在空间结构和经济结构范畴之内的土地资源进行有效的利用。然而在实施中，往往会出现土地或城乡项目规划专业人员实地工作不够深入，对规划区的自然、经济、历史、社会、环境等方面缺乏全面的了解，从而影响了土地或城乡项目的实施效果。

2.湛江市土地整治规划工作的浅析

2.1 农用地整治

农用地的综合整治包括农田整治、配套水利设施等基础设施整治以及田间道路的整治。通过对农用地的综合整治，改善和优化农业基础配套设施。同时，对用地结构和布局配置予以优化，使其更加合理，进而提高其农业综合生产能力，改善农田生态环境。

为进一步构建美丽乡村，更好地开展农用地整治工作，湛江市主要采取以下几方面措施。第一，落实政府主导地位。建设高产耕地是各级政府的根本任务。政府领导是建设高产耕地的首要责任人，对建设高产耕地负有总的责任，土地、农业、水利、金融等高产农田建设相关部门负责协调。第二，做好摸底工作，全面了解实际情况。同时，依靠当地的基层政府或村委来确定可以联系和调查的村庄，尊重群众的意愿，尽量做到全面可靠地实地考察。第三，结合小城镇的相关规划，对小城镇进行合理改造。该计划应包括旧村庄、村庄搬迁和其他项目。第四，做好总体规划和项目预算。在进行土地整治的同时确保土地整治工作内容的整体方案有效进行，避免重复工程。同时加强项目的预算管理工作，通过资金预算来完成土地整治工作，保证各项资金的有效运用，让每一块好钢都用到刀刃上。

2.2 农村建设用地整治

坚持耕地红线不动摇，坚决落实耕地补充任务，提高耕地有效利用面积，提高耕地质量，对耕地的数量、质量、生态管理和保护进行有效的手段，保证其有序发展，从而确保耕地、水、道路、森林、村的综合治理。在第三次全国国土调查的基础上，明确整治对象为土地利用现状分类为农村建设用地的土地。对农村人口转移后的空闲宅基地、农村闲置建设用地、超批准占用的建设用地以及其他闲置土地纳入农村建设用地整治范围。通过进村摸排，进一步查清可以整治的农村建设用地位置、利用现状、土地面积等基本情况。根据现场调查，初步判断其整治难易程度、是否需要搬迁或拆迁等情况，进一步摸清整治底数，为制订土地整治方案和年度计划提供支撑。

通过对土地利用结构有效的调整与布局，进一步改善乡村生活生产设施以及城乡生态环境和人居环境，促进乡村建设，统筹城乡发展，增强可持续发展能力。提高土地集约利用水平，集中管理分散、废弃、受损、闲置、低效建设用地。本着实事求是、因地制宜的原则，为农业综合开发利用提供发展方向，为土地整治提供经验，并能有效控制农民自发的盲目垦殖行为，实现土地资源的合理利用。

2.3 城镇工矿建设用地整治

我国城镇工矿建设用地整治目标非常明确，主要集中在旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村以及旧屋村，这也与我国城镇土地整治起步较晚有关。湛江城镇工矿建设用地整治同样集中在旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村这一方面。在进行城镇工矿建设用地整治工作，考察地方潜力的过程中，首先了解“三位一体”的分布和土地使用者或所有者的土地使用意愿；其次是根据实际情况和居民意愿，合理编制城市发展规划，确定城市发展的方向和模式；第三，依靠当地的产业结构来引导城市的变化，使土地利用模式与地方宏观政策相匹配。通过全方位的治理，使城镇工矿建设用地更好地推动土地治理项目的发展；通过不断增强城镇工矿建设用地的整治来提高土地规划的效率，降低土地规划成本，增强土地的利用模式多样化发展，不断地推动土地的更好完善与流转。

2.4 土地复垦

土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖掘、坍塌、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使之恢复到可供利用的状态。通过土地整治等手段，增加可利用土地的数量，改善土地的质量，改进土地生产方式和复垦后的产出能力等。湛江市在落实土地复垦政策上，通过制定采矿、运输、能源等项目的建设以及项目用地需要和土地复垦计划，并在具体项目的实施中将两者结合起来，从而提高了有关用地增减情况的可靠性。通过对复垦项目采取科学的工程技术措施、生物和化学措施、监测措施以及管护措施等，进一步提高了复垦土地的利用率，降低土地复垦的成本。

3.总结和建议

根据原湛江市国土资源局于2018年5月发布的《湛江市土地整治规划（2016-2020年）》，上一轮土地整治规划期间，全市共建设343个高标准农田项目，建设总面积156913.33公顷(235.37万亩)，顺利完成了上一轮的规划指标。全市开展城乡增减挂钩项目269.54公顷，对农村散乱、废弃、闲置的建设用地进行整理，盘活了部分闲置的农村建设用地；全市新增实施“三旧”改造项目1387.54公顷，全市共批准土地复垦方案4个，复垦面积58.69公顷。通过以上土地整治措施，增加了有效耕地面积，有效推动节约、集约土地使用，弥补和完善城市功能的缺失，恢复了生态平衡，生态环境明显改善。

土地整治规划是实施土地利用总体规划的专项规划，是实施耕地保护“红线”工程的基础，是实施耕地保护“红线”工程的前提。土地利用计划的实施、“保护与发展”项目，从耕地数量的最后编写应突出关键问题，解决难点问题。同时，通过加强组织领导、落实资金保障以及信息化管理等方式，确保土地整治等各项任务的完成。因此，在通过分析和总结湛江市在土地整治规划工作问题及经验的基础上，我们提出以下建议：

第一，制定完整的土地整治体系。遵循实事求是、因地制宜的原则，在尊重生产规律的基础上，不断提高土地利用率。重大项目实施时，在增加土地整治及规划专业人员的数量的同时要提高他们的专业水平，使整治及规划成果更加高效、科学。再者，土地整治及规划专业人员要深入田间村头，积极与项目所在区域的基层群众进行深入沟通，让土地整治及规划成果更加“接地气”。

第二，创立有效的激励机制和监督评价机制。完善经济补偿制度，给予基层群众参与者（如农户）相应的经济补贴，提高基层群众对土地整治工作的配合程度和参与程度，加强基层群众的积极性，鼓励地方政府及基层群众积极参与到土地整治规划工作的监督环节。加强土地整治工作的质量管理环节，对于地区的重大项目全面推进绩效评价机制，引入独立第三方绩效评价机构对项目进行绩效评价，防止土地整治规划专项资金挪为他用，保证专项资金的高速运转和高效利用，确保项目决策的科学性与有效性。同时，可以在土地整治规划领域试行“回头看”制度，对实施完成的项目在一定时间内进行重新抽查、回访以及评价其实际效果，防止规划项目流于形式或偏离实际。

第三，加强政府职能部门的沟通与协调。自然资源管理部门作为实施土地整治规划的主要职能部门，要积极与制订其他行业规划（如水利、交通、城市建设等）的政府部门进行沟通，尽快制订、出台统一的数据、图件标准或规范，打通不同行业规划之间的“任督二脉”，实现基础数据互通、标准互认、成果互用。同时，自然资源管理部门要协调土地规划与城乡规划发展，在空间规划的支撑及框架下，统筹兼顾区域内的土地规划与城乡规划。此外，政府各部门要着力解决不同规划之间规划期限、专业人员水平差异的问题，协调组织跨部门、跨专业的规划队伍，通过不同学科之间的学科交叉、优势互补，提高规划编制工作的科学性，适应多变复杂的规划环境。