基层治理中秸秆综合利用问题分析

夏慧敏 吴伟栋

（南通市如东生态环境局 江苏 南通 226400）

1 基层治理秸秆的原因

随着城镇化的发展，生活条件的不断提高，煤气逐渐取代土灶，砖瓦成为屋顶的主要材料，牛羊进入了养殖场，秸秆供大于求，加上农村主要青壮劳动力流入城市，就地露天焚烧成为了农民处理秸秆最方便的方式[1~3]。短期内集聚性的露天焚烧秸秆导致空气污染严重，能见度降低，进而影响交通出行。此外，就地整片焚烧，导致土壤水分流失，地块板结，肥力受损[4]。在秸秆露天焚烧的危害日益凸显以及国家对生态环境重视程度越来越高的双重作用下，20世纪90年代以后，各级政府相继出台关于秸秆禁烧以及综合利用的文件，进行干预治理[5]。

2 当前秸秆综合利用途径

2.1 秸秆还田。秸秆还田包括直接还田和间接还田2种途径，直接还田是直接粉碎还田，农作物在联合收割作业的同时，把秸秆切碎留在田间，接着用大型拖拉机配置旋耕机等将切碎的秸秆与土地进行混合，较好的调解土壤的湿度和温度，能够加速土壤矿质元素的矿化，提高土壤中氮、磷、钾的含量，改善土壤中微生物群落，提高土壤酶活性，促进土壤微生物数量的增加[6]。间接还田目前大多数是指将秸秆通过加工变成饲料，给牲畜进行食用之后过腹还田。

2.2 秸秆离田。秸秆离田目前有2种方式：人工离田和机械离田。人工离田是指通过人力将秸秆一点点打捆运输。当下，人工离田人手不够且离田后的秸秆对其无价值，加上补贴力度小，农民积极性不高。机械离田是运用“搂草机+打捆机”将秸秆打成约每亩一捆的草垛，这种方式省时省力，但依赖于地块大小和天气情况。

2.3 秸秆综合利用。秸秆还田也是秸秆综合利用的一种手段，本文从狭义角度对秸秆综合利用进行阐述，专门指秸秆离田后，通过技术手段，对秸秆进行的有效利用。当前，秸秆的综合利用主要有秸秆饲料化、肥料化、食用菌基料化、燃料化及工业原料化等多元化利用[7]。但秸秆综合利用普遍存在运输成本高、成品利润低等问题，导致真正的综合利用率不高。

3 秸秆综合利用的制约因素

3.1 农民认识不够，停留在表面。传统农业讲究“刀耕火种”，自开展秸秆禁烧以及综合利用以来，农民只是被动地接受了“不能烧秸秆”的政策，通过农民焚烧秸秆意愿的实证研究，我们可以得知，有接近2/3的农民有意愿去将秸秆焚烧[8]，因为他们通过政府宣传了解了秸秆有很多利用途径，但对于如何利用、如何实施以及会产生的经济效益等方面所知甚少。在“禁抛”的压力下，将秸秆进行了转移，出现了秸秆抛河的现象。

3.2 政府方向偏颇，着力在禁烧。秸秆焚烧和综合利用是相辅相成的，如果综合利用有效了甚至产生较大经济效益，那么秸秆露天焚烧就自然减少，这又反过来促进了秸秆大规模的综合利用。当前，基层政府在治理秸秆综合利用上，普遍存在“禁烧”的势头盖过“综合利用”，每到夏收、秋收时节，各地田间地头都可以看见横幅标语，例如：禁止焚烧秸秆，违者最高罚款2 000元等，不断加强监管力度，从人力巡查到现在运用无人机、卫星遥感等手段，提高禁烧监测的精准性和时效性[9]。不可否认，这些措施都有效地遏制了秸秆的大面积焚烧。但对比之下，秸秆综合利用工作就有些滞后，如果再不加快推进秸秆综合利用，那么无处可去的秸秆很可能会走上焚烧的老路。

3.3 综合利用的技术不够，尚未成熟。在秸秆离田方面，需要配套技术和对应的农机用具，目前在这方面的研发力度不足，分散式的小地块大型打捆机无法进田操作，小型打捆机效率低，成本高[10]。在秸秆利用上，目前没有相对成熟又经济可行的大规模综合利用秸秆的技术成果[11]。另外，大型的秸秆加工企业较少，正如前文所提，秸秆综合利用运输成本高，所以秸秆加工企业往往选择就近收集，回收后能深度加工利用的秸秆量比例很小。

3.4 秸秆还田问题日益凸显，未得解决。上文所提的秸秆还田好处都是基于适量的还田，目前的秸秆还田基本是全量还田，全量还田加上深耕不够所产生的问题越来越多。主要表现在三个方面：一是影响下一茬作物的出苗，比如麦子秸秆还田后紧接着种植水稻，麦秸秆还田腐烂时间长，使得水稻插秧难度变大，根部缺氧，秧苗枯萎；二是病虫害增多。不论是麦子还是水稻秸秆，都自带病菌和虫卵，病菌在土壤中慢慢累积，虫卵在秸秆碎屑里繁育，为病虫害的发生提供了“温床”[12]；三是麦秸秆在水稻田腐烂，滋生病虫害，汛期农田退水入河严重影响水质。

4 基层秸秆综合利用的出路思考

4.1 转变宣传思维和方向，提高秸秆利用能力。①在秸秆禁烧工作取得良好效果的现状下，当前政府需要转变宣传思维和方向，“授人以鱼不如授人以渔”，与其告诉老百姓烧秸秆不好，倒不如告诉他们秸秆有哪些更好的去处，如何去操作，加大宣传科普秸秆综合利用的方式方法[13]；②加强秸秆综合利用的培训，各村选派文化程度高的农民或是有意愿进行秸秆综合利用的大户进行专业培训，从理论和实际操作教授他们如何进行秸秆综合利用；③成立秸秆综合利用合作社，收取秸秆进行综合利用，获得的收益村民共享，达到互利共赢的局面。

4.2 加大经济扶持力度，降低秸秆利用成本。基层政府在继续运用目前已有的法律法规推动秸秆禁烧和综合利用基础上，要加大3个方面的经济扶持力度，让秸秆综合利用由被动转变为主动。①增加有机肥使用，通过秸秆还田或其他方式对秸秆综合利用的农民加大补贴力度，减少他们对秸秆焚烧、抛河的主动行为；②对购买秸秆离田机械的大型农户，给予一定的机械购买补贴，提高大型农户进行秸秆离田的积极性；③通过税收减息等手段扶持秸秆综合利用的专业企业发展，降低企业运营成本，提高这类企业活动，带动区域秸秆综合利用。

4.3 加大秸秆政策研究，建立长效机制。各地应结合自身实际，分析区域的特点，因地制宜的开展秸秆综合利用，比如有些地区秸秆适合送至热电厂焚烧，有些地区适合将秸秆基料化，有些地区适合秸秆粉碎还田等，基层政府必须要深入一线，研究制定细致有效的政策方案，从而指导秸秆综合利用能够有效实施。此外，从农业发展的长远看，土地流转会成为趋势，新型职业农民将登上历史的舞台，进行机械化的耕作、科学化的管理。这就要求在土地空间布局上进行逐步调整，要加强基本农田和农用地的管理，逐步将乡村住宅进行集中，让农田可以连成块、形成片，助力农业机械化操作，便捷秸秆离田工作的开展。

4.4 健全秸秆收储运用体系，形成完整产业链。当前，秸秆综合利用成本中有一半要用于秸秆收储运用，由于成本过高，且秸秆本身具有体积大、季节性强、易腐烂等特点，秸秆的收储运用成为制约秸秆综合利用的一大瓶颈。因此，秸秆离田后的综合利用关键在于健全秸秆收储运用体系 。第一，在建立集中收集点的同时，积极与部分农户进行协商，让他们代为储存部分秸秆，减少成本；第二，根据秸秆的特点，秸秆收集打捆后会因为水分、温度等原因发生霉变或者产生火灾，因此要加快科学研究，寻求有效的储存方法，延长秸秆储存时间；第三，加强科学研究，研发秸秆打捆压缩技术，缩小秸秆体积，减少秸秆运输成本；第四，农业为主的地区政府要加大力度扶持秸秆全周期的产业链，将秸秆就地进行收集、加工、利用，变为商品，缩短秸秆周转周期，独立形成秸秆收储运用四维一体的产业链。