重点建设计划对普通地方高校同质化发展的影响及其对策
2022-11-18王瑜
●王 瑜
高等教育质量水平是一个国家综合国力的重要体现,同时为国家发展提供源源不断的动力和强有力支撑。当今,世界一流大学的水平和数量成为衡量一个国家高等教育实力的重要指标,而世界一流大学的建设过程确实也引领和带动了各国高等教育综合实力的提升。国际经验证明,建设世界一流大学有三种基本策略,分别是择优式、合并式和新建式。[1]其中,择优式是最为普遍和常见的建设策略,世界各国纷纷投入到重点大学建设的实践和探索之中,如德国的卓越计划、法国的卓越大学计划、韩国的“WCU计划”、日本的“COE计划”等。重点高校建设计划的实施,与其说是各国高等教育实力之争,不如说是国力之争。我国从中华人民共和国成立初期就开启重点高校建设之路,作为高等教育改革和发展的“先锋号”和“风向标”,对普通地方高校发展的影响之大可想而知。从学校发展定位、学科布局到人才培养、内部管理,普通地方高校都会以重点高校作为标杆,在全方位的学习过程中,不知不觉陷入同质化追逐的尴尬困境。十九届五中全会提出要建设高质量高等教育体系,不是仅仅针对重点高校的高质量发展,而是不同层次、不同类型高校的整体高质量发展。
一、质量追求:历史维度中我国重点高校建设的不变初心
最早的重点高校建设可以追溯到1954年,教育部确定6所高校作为全国性的重点高校。经过60多年的建设发展,重点高校不仅从规模上明显增加,而且内涵和建设方向也发生巨大变化。梳理中华人民共和国成立初期至今的重点高校建设历程,有学者将其划分为两个发展阶段,分别是20世纪50年代至20世纪80年代的重点高校建设阶段和20世纪80年代至今的重点建设大学阶段,前者采用荣誉分配的政策,后者采用经济建设领域的重点建设工程政策。[2]也有学者根据历史制度主义关键节点的概念,将我国重点高校建设划分为四个阶段:1954-1965年,高度集权阶段;1978-1991年,两级管理的恢复与权力过渡阶段;1992-2010年,分权治理的深化阶段;2010年迄今,力争上游的博弈阶段。[3]阶段的划分虽然有所不同,但中华人民共和国成立以来的重点大学建设都立足国家发展大局,立足为政治、经济发展和人民群众服务。笔者根据不同时期的建设重点将其划分为三个阶段,每个阶段都围绕着“质量”这一永恒主题。
(一)质量恢复阶段
1949-1963年,可以视为我国重点高校建设计划的第一阶段。由于国家经济基础薄弱和高校基数较少,国家在这一阶段对重点高校数量的控制较为严格,稳定规模、恢复和提升质量是当时的建设重点。中华人民共和国成立后,我国高等教育经历了一次史无前例的大规模改革调整,其原则是“以培养工业建设人才和师资为重点,发展专门学院,整顿和加强综合大学”,一方面在调整中完成全面接管,强化中央集权管理,另一方面确立高等教育服从并服务于经济和社会建设发展需要的根本出发点。1954年,首次确立6所高校为全国重点高校。1959年3月,中央印发《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》,指定16所重点高校,8月又增加4所。1960年10月,中央印发《关于增加全国重点高等学校的决定》,增补44所为重点高校,1963年又增补4所。至此,我国重点高校达到68所。[4]中华人民共和国成立初期,百废待兴,高等教育发展面临师资不足、设备不全等问题,当时高校的数量较少,20世纪50年代院系调整前全国有210所高校,调整之后为229所。[5]1958年起经历三年的高等教育大跃进,全国的高校数量一度增至1289所,1963年在纠正调整之后压缩为407所。[6]综合性大学被拆分出众多单科性专门学院。管理体制上,中央的集中统一领导体现得较为明显。1960年10月中共中央印发《教育部关于全国重点高等学校暂行管理办法》,虽强调重点高校的领导和管理由中央教育部、中央各主管部门与地方分工负责,但仍规定其专业设置、修业年限、招生名额、发展规模、干部配备等都需报中央批准。[7]国家在强化对高校政治领导的同时,通过重点高校的示范作用来引导提升我国的高等教育质量,为国家经济社会的恢复发展提供更多的人才与智力支持。
(二)质量引领阶段
1978-2017年“双一流”建设计划启动之前,可以将其视为我国重点高校建设的第二个发展阶段。这一阶段的重点是围绕国家建设需要,对标并赶超世界一流大学,建设若干所具备世界先进水平的一流大学。1966-1976年,我国高等教育发展陷入停滞不前的状态。直至1978年具有标志性意义的党的十一届三中全会召开,全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,重点高校政策才就此重启。1977年,邓小平提出要集中优秀人才办以教学中心和科学研究中心的重点高校。1978年,《关于恢复和办好全国重点高校的报告》指出“办好全国重点高等学校是时代赋予我们的使命,关系到为在本世纪内把我国建设成为具有现代农业、现代工业、现代国防、现代科学技术的伟大的社会主义强国,教育战线能否源源不断地提供大量又红又专的人才”[8],恢复并增加了重点高校共88所。截至1981年底,我国的重点高校共计96所。1983年5月,在武汉召开的全国高等教育工作会议上,南京大学、浙江大学、天津大学和大连工学院4所高校的名誉校(院)长联名建议在全国范围内选出50所左右高校进行重点投资建设,力争办成具有世界先进水平的一流大学。[9]1984年,国务院批准教育部、国家计委《关于将10所高等学校列入国家重点建设项目的请示报告》,决定“七五”期间专项投资5亿元,作为7所“重中之重”高校的专项建设经费,中国人民大学、北京师范大学、北京农业大学3所高校的支持经费由主管部门调剂解决。[10]国家的重点高校建设开始配套经费支持,从“七五”期间首批受资助的7所,到“八五”期间增至15所。进入20世纪90年代,国家重点高校的资助力度和范围都有了大规模增长。1995年,随着“科教兴国”战略的实施,“211工程”“985工程”相继启动。这一阶段,重点高校建设已达到一定规模,取得一定成效。我国通过重点高校的投入和建设,引领并带动普通地方高校的发展,从而促进高等教育整体质量的提升。
(三)高质量建设阶段
“双一流”建设计划的启动实施是我国重点大学建设进入第三个发展阶段的重要标志。该项目2015年发布总体方案,首批建设高校137所。按照其建设规划,到21世纪中叶,我国基本建成高等教育强国。[11]“双一流”建设围绕“中国特色,世界一流”的核心要求,打破高校的身份壁垒,倡导分类建设、动态管理,引导特色发展和开放有序竞争。因此,与其说“双一流”建设是重点高校建设计划,不如说是体系建设计划,其实质是引导各级各类高校都参与到一流建设的竞争中来,建设完善具有中国特色的高质量的高等教育体系和多元化的高等教育发展格局。
二、同质发展:重点高校建设影响下普通地方高校的“追赶”与“徘徊”
重点高校代表着国内的一流高校,其建设初衷是引领和带动整体的高等教育发展,而不只是片面追求个别学校或者同类型高校的一流发展。但在引领普通地方高校发展的同时,却引发了一场不可避免的同质化追赶和竞争。这种同质化主要表现为院校类型的一元化、发展重点及手段的单一化、竞争的内卷化和发展心态的趋同化。
(一)高校类型的一元化
通过重点高校建设历程的梳理,发现建设过程中出现了单科性的专门学院和大规模的综合性大学两种单一类型高校先后主导的同质化发展倾向。中华人民共和国成立初期,出于社会经济恢复发展需要,涌现出大量单科性专门学院,综合大学的实力被大大削弱。1954年首次确立的6所全国重点高校中,综合大学2所,理工科院校2所,农林类1所,医药类1所。1959年先后设立的20所重点高校中,综合大学3所,理工科院校11所,医药类3所,师范类2所,农林类1所。1960-1963年增补后的68所高校中,综合大学12所,理工类院校37所,医药类6所,农林类4所,政法财经类3所,师范类、外语类各2所,艺术类、体育类各1所。从重点高校的名额配比中,可以发现专门学院中的工科院校占据明显优势,单科性的院校,特别是理工科院校占据重要位置。当重点高校建设进入第二个发展阶段时,由于各方面专项资金和资源的注入,重点高校的身份竞争愈演愈烈。主要抓住四个关键时间节点:一是1978年,第一批恢复、增加重点高校88所,占据当时高校总数的22%。[12]其中,理工科院校就有54所。中华人民共和国成立初期国家处于经济恢复阶段,高等教育的重点也是配合国家建设,培养工业建设人才。因此,中华人民共和国成立初期通过院系调整、拆分,涌现出大量以工科为主、与相关行业相关的专门学院,而综合大学的地位和规模被大大削弱。二是1984年,中华人民共和国成立以来国家首次列出专门经费用于重点大学的投资建设,其中受到5亿专项投资的7所“重中之重”高校中,综合大学2所、理工类4所、医药类1所。三是1995年启动“211工程”。先后入选的112所高校中,综合类44所,理工类34所,农林类、师范类各8所,财经政法类7所,医药类5所,语言类3所,艺术、体育、民族类各1所。四是1999年启动“985工程”。两期共入选39所高校,其中综合类23所,理工类11所,师范、农林类各2所,民族类1所。从学科类型的变化来看,综合化发展浪潮显著,综合大学的地位明显提升,已然成为这一阶段高校的发展主流,不少理工科类院校通过重组、升格等途径成为综合性大学。追求学科综合性、偏重科学研究职能的综合性大学成为重点大学建设引领下普通地方高校的发展标杆,地方、应用等用词,似乎成为普通地方高校定位发展中急于摆脱的身份“枷锁”,同质化现象至今明显。不同发展时期,对同一类型高校的趋之若鹜,加大了同质竞争,极大阻碍了其他类型高校的发展。
(二)发展路径的单一化
重点高校建设的每个发展时期都有其建设重点,这与不同阶段国家建设发展需要和高等教育自身的发展规律密不可分。不同阶段的发展重点和提供给其他高校的发展路径的选择各有不同。如,20世纪90年代末,合并、升格成为高校发展的“捷径”,久而久之形成同质化的发展格局,不利于多元化高等教育体系的健康发展,这种“捷径”的影响一直持续到今日。“捷径”也意味着单一和狭窄。放眼当下,选择、研究、学习和赶超标杆,被很多普通地方高校视为快速发展的一种“捷径”选择。“双一流”建设打破高校的身份壁垒之后,各级各类高校都参与到竞争赛道之中,在不同层面上争创一流,想方设法“弯道超车”,争取短时间内实现“逆袭”。他们采用的“捷径”就是充分研究各类排名的指标体系和标杆的相关数据,有的放矢地集聚资源、重点建设。在重点高校标杆效应的影响下,普通地方高校确实通过模仿、复制等方式尝试到了快速发展的“甜头”,包括国家重点高校建设计划在内的各类排名成为衡量高校发展措施是否得力的行动标尺。与此同时,由于高校发展评价体系不完善,导致“五唯”顽瘴痼疾中的“唯文凭、唯论文、唯帽子”表现得较为明显。具体表现为人才引进、师资团队建设中注重文凭和“帽子”,科研发展中注重论文发表、课题申报等指标化的显性成果,这些偏重也体现在高校发展重点的选择之上。因此,加剧了高校发展中的重科研、轻教学,重引进、轻培养等现象。发展路径的单一化,也成为普通地方高校发展同质化的重要表现,路径选择的相同导致了发展目标的雷同化和高等教育体系的单一化。
(三)排位竞争的内卷化
重点高校引导带动普通地方高校发展的同时,使得普通地方高校日益重视各类大学排名,推动形成一种内卷化的竞争态势。高等教育内卷化,是内部不断地精细化和复杂化,但整体效益并未得到质的发展。[13]高校的内卷式竞争则是一种低效且无序的竞争,这种竞争并不能带动彼此实力和水平的真实提升,而只是在无效地消耗资源,进行同质化的重复发展,可以将其视为“零和竞争”和同质化竞争的结合体。重点大学建设对普通地方高校之间的内卷式竞争具有直接的引导作用。我国综合化的通才培养时期,形成了重视一般技能的导向,具有品牌大学学历的人会获得更多收入,社会的贫富差距也因此更为突出,名牌大学、重点大学的入学竞争异常激烈。[14]直接导致高校之间重点身份之争和排名之争。重点大学建设也可视为一种排名,各类排行榜中高校的排位竞争长期处于此消彼长的状态,站在高等教育发展全局来看,本就是一场无效竞争。排行榜与其说是排位之争不如说是数据之争,各种指标数据的综合决定着高校在大学排行榜中的排名。指标导向只是带动了高校部分发展要素的发展,但却削弱和损耗了高校其他方面,特别是无法在指标项中显现,或是无法在短期内实现的方面。短期内集中于指标要素的发展替代了长期可持续的内涵式发展。特别是“双一流”计划实施以后,随着“双万计划”的推进,一流高校之争逐步细化为一流学科、一流专业,甚至是一流课程之争。学科发展本是一项复杂的工程,一流学科包含一流的师资、一流的学生、一流的研究成果及学科声誉,也包括一流的管理和氛围。[15]而鲜明的指标导向下,学科建设的内涵被“碎片化”、单一化,其复杂性被忽视。以大学排名为导向,或者说以世界一流大学为导向的高等教育发展格局,最终导致的结果就是“平”。[16]政府在实施重点建设计划的同时会受到政治因素的影响而保护处于弱势地位的高校,更加剧了这种“平”的结果,亦可视为一种同质化的发展倾向。
(四)发展心态的趋同化
同质化发展外部环境的变迁使得重点高校和普通地方高校的心态都发生微妙变化,但心态的发展在一定程度上也趋于相同。对于重点高校而言,在没有专项经费注入的时期,承载的更多是一种服务国家建设和引领国家高等教育发展的使命担当。获得专项经费以后,再加之社会舆论的追崇,自然衍生出一种身份的“优越感”。这种优越感具体反映在资源和声誉之上,形成“光环效应”。对于普通地方高校而言,则会相应地趋向于“急功近利”的心态,将重点高校作为标杆,不断复制和模仿发展经验,力争下一轮进入重点高校建设名单。“认为在任何排名中都能够名列前茅就真的代表学校质量高,确实是一种危险的想法。”[17]以排名判别高校优劣的风气已然滋生蔓延,高校之间的竞争不免陷入“零和竞争”的状态,高校自身的发展也进入“重短期利益,轻长远利益”的不利局面。再加之外界过度的聚焦和曝光,和随之产生的放大效应,让高校不得不在重负之下“小心翼翼”地前行,在一定程度上束缚了普通地方高校的创新发展,使其习惯“雷同式”“追随式”的发展。
三、理性追问:重点高校建设背后同质化发展的内在动因
若将我国高等教育体系视为一个组织场域,其拥有较高的结构化程度,不仅组织的资源来源单一,而且处于中心地位的重要组织数量较少,重要组织可以视为具有话语权的重点高校。在这样的组织场域之下,组织同形的程度也会较高,高校之间同质化的发展也成为一种必然。高校之间的同质化发展存在竞争性同形和制度性同形两种同形方式。如果竞争性同形是高校以争取更多生源、获取更多资源为动因,那么制度性同形则是强制、规范和模仿的过程。[18]高校发展强制、规范和模仿的同形过程的参与主体分别是政府、社会专业组织以及重点高校。不论哪种同形的方式,同质化发展背后的主观因都由是普通地方高校为了获取稳定的合法地位、更大的资源投入和更高的社会声望。如果说合法地位和办学资源的争取可视为竞争性同形,或是政府强制的制度性同形和需求导向下的由重点高校主导的模仿性制度同形,那么社会声誉的取得则主要来自于社会专业机构的规范化的制度性同形和社会舆论的推动。
(一)合法地位
在我国,党的全面领导一直贯穿高等教育发展始终,国家的政策导向在一定程度上代表着一种合法性,高校也在遵循党的领导和国家意志的过程中获取稳定发展的合法地位。我国重点高校的建设进程中,国家的政策及调控贯穿其中,部分高校获取了国家认可的合法地位及重点建设高校的身份。其中,地域调控是个很明显的例子。在第一阶段,我国除山西、江西、河南、海南、贵州、云南、青海7个省,以及5个自治区未设立重点高校,其他均设立了重点高校。按照中华人民共和国成立初期6大行政区的划分来看,华北区27所,华东区18所,东北区8所,中南区7所,西北区5所,西南区3所。重点大学建设覆盖到每个行政区,但以华北区的数量为最。北京作为政治中心,重点高校政策的倾斜较为明显,高等教育的核心地位也随之突显。东北三省作为当时的工业建设中心,与当地重工业发展相匹配的重点大学建设也受到政府的大力扶持。第二阶段“211工程”入选高校则覆盖我国所有省份,国家调控下的区域均衡发展原则显现出来。同时,政治、经济中心地区的高等教育核心地位仍然突出,体现了要为国家经济建设主战场服务和合理布局的指导思想。[19]不仅仅是地域的调控,在高校的学科布局等方面也体现得非常明显。纵观国家重点高校建设历程,综合化、研究型高校发展成为主力,从另一层面看是国家政策导向的结果。因此,合法地位的获取成为高校发展同质化的重要内在动因。
(二)资源依赖
2020年我国实现了全面建成小康社会,同时开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程,确立了以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局。经济水平迅猛发展的同时,我国政府对高等教育的投入也与日俱增。《中国教育年鉴1949-1981》将中华人民共和国成立后教育经费的管理体制分为三个阶段:1950-1953年,实行中央统一财政,三级管理体制;1954-1979年底,实行“条块”结合、以“块块”为主的管理体制;1980年开始实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制。[20]至此,国家通过政策调整引导地方逐步提高教育投资比例,加大经费投入。从重点高校的发展轨迹可以发现,中华人民共和国成立初只有“精神”层面的支持,到1984年开始投入大量的资金和资源。首批确立的“重中之重”高校国家投入专项资金5亿元。“211工程”“九五”和“十五”两期建设期间中央专项投入78.42亿、教育部等60.49 亿、地方政府85.00亿。[21]目前,我国高校的经费主要来源于政府财政投入、学生学费、银行贷款及社会捐赠,其中政府财政投入是其主要来源。进入重点高校的行列意味着政府资源投入的加大,再加之标杆的模仿效应,在一定程度上诱导普通地方高校积极加入到同质化的竞争发展环境之中。
(三)社会声誉
高校社会声誉的保持与提升,可以帮助高校维持和提高自身地位,从而增加其来自社会组织、校友等方面的捐赠收入。高校的社会声誉主要来自社会评价及社会舆论。国家的重点高校建设并没有匹配细化的评价指标体系或是考核体系。因此,普通地方高校多会依据学科评估等官方评价和大学排名等社会评价作为发展水平的评判依据。社会评价主要是由专业的组织做出,国内三大大学排行分别是由中国管理科学研究院发布的武书连大学排行榜、艾瑞深校友会网发布的校友会大学排名和上海软科发布的中国最好大学排名。我国高校所处的制度环境已经日益完善,内外部的关系也趋于稳定化。这时,高校对外部评价评估标准就表现得十分敏感,并非常乐意采用他们。[22]不仅将其作为自身发展的参考依据,而且作为维护良好社会声誉的重要途经。随着网络化、信息化的发展,社会对重点高校的关注程度与日俱增。社会舆论的焦点从哪些高校被列为重点高校逐渐演变为深入关注重点高校的发展,民众都成为社会的“教育评论家”,重点高校建设俨然不仅仅是国家层面建设,更成为一种“全民”建设,甚至衍生出教育娱乐化倾向。关注度不断提升背后的负面效应也不断出现,崇尚心理和娱乐心态形成巨大的社会舆论“漩涡”。在民众眼里,重点高校建设不再是单纯的优秀高校的标志,或是学生择校的依据,而是成为评判一所高校优劣的唯一标准。重点高校过度追崇的社会舆论氛围在无形中给普通地方高校带上沉重的“枷锁”,陷入“身份论”的怪圈。正常的社会监督可以督促和帮助高校的发展,而过度关注和娱乐化倾向则会产生巨大负面效应。对于普通地方高校而言,关注并“取悦”社会舆论也成为取得和维护其社会声誉的重要任务。
四、发展追寻:标杆引领下普通地方高校的理性回归与特色超越
全国教育大会提出要着重培养创新型、复合型、应用型人才。“双一流”建设当下,全面推进学科“四新”建设,国家对专业人才的渴求状态再次回归。中华人民共和国成立初期,以培养工科人才和师资等专门人才为重点,当下则是以培养创新型的理工农医类专业人才为重点。重点发展并不代表着同质化一元体系形成和建设,各级各类高校的协同一体化发展才是支撑高等教育体系完善发展的前提,也是支撑国家可持续发展的基础。在国家重点高校建设计划的引领下,国家政府要从政策层面“强制性”引导高校的多元化发展,也要在资源投入层面向多元发展、特色发展倾斜;社会专业组织要不断研究完善科学、多元的评价体系,规范引导高校发展;普通地方高校则需要在理性回归和特色超越中寻求高质量发展。
(一)回归提高人才培养质量本源
高等教育的三大职能中,人才培养始终是首要职能,科研与社会服务都是围绕人才培养展开的。在我国重点高校发展历史中,重点高校的变化也与国家不同时期的人才需求直接挂钩。人才培养定位从服务于工业建设和师资需求为重点的专门人才,发展到适应力强,全面发展的综合性人才。从某种意义上说,国家的人才需求定位和导向,决定了整个高等教育的发展格局,也是高校发展质量的根本。国家重点高校之争随着各种评估和各类排行榜的盛行而愈演愈烈,科研这一较易通过发表论文、申报课题等量化指标显现和比较的职能被推到了突出位置。不少高校的重点工作部署都围绕各类指标要求着力提升自身的科研实力,具体落实到每年引进多少人才、申报多少国家课题、发表多少高水平论文等细化任务之上,人才培养这一中心任务则“边缘化”。2020年10月,国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》提出,要“扭转不科学的教育评价导向,坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾,提高教育治理能力和水平”。树立正确的评价导向,回归人才培养的中心任务,是我国高等教育发展的大势所趋。归根结底,高校的发展始终是以人才培养这一根本任务为中心,这也是高等教育发展的初心和使命。
(二)选择特色发展“捷径”
首批“双一流”大学建设高校中,学科类型多元化,不再一味强调高校的综合化发展,或个别学校的一流发展,而是支持特色化、多元化的发展,重点高校建设带动整个高等教育体系高质量发展的思路显现出来。政府经费的投入从集中于某些重点高校的一流建设,逐步发展到引导不同层次、不同类型高校的共同发展。这些都在向普通地方高校释放多元化发展和特色发展的强烈信号。如果说高校发展中有“捷径”,普通地方高校的发展“捷径”就是特色发展。人才汇聚、资源丰富和治理规范,世界一流大学具有三个相辅相成的特征,规范高效的治理是高校快速发展和变革的关键。[23]对于普通地方高校而言,特色发展体现在科学的办学定位、特色学科群建设、特色人才培养和特色社会服务等多个方面。其中,实现内部治理体系现代化是其特色的定位及发展的关键因素。我国重点高校建设的历史也是高校从被动式管理转向现代化内部治理的过程。借用经济学家威廉姆斯(Oliver E.Williamson)的观点,治理是“对契约风险的全部形式的辨定、阐释与缓解之道”[24],其目的是通过治理机制保证风险缓解,实现良序。国家重点高校引领作用的发挥,不仅显现在人才培养、科学研究、社会服务等职能水平上,还表现在自身的治理能力和治理水平上。当下重点高校建设的多元化导向,更加要求高校具有现代化的治理体系和治理能力,准确把握学校的定位和特色,有效化解问题和风险。从完善内部治理,提升治理效能开始,立足特色发展,推动学科、人才、师资、教学、科研、服务、文化等各个方面步入良性发展轨道,真正实现高质量发展。