第二轮土地延包30年政策下农村土地利用质量研究综述

张 静

（重庆工商大学长江上游经济研究中心 重庆 400067）

1 引言

随着中国城镇化和工业化的步伐加快，土地制度改革已经成为了农村和农民问题的核心。从1978年开始，中国人民以“大包干”为先河开始尝试农村土地承包制度的改革。经过40 多年的改革探索，中国自下而上逐步建立起“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”为特征的农村土地承包经营制度，并在市场经济体制改革浪潮中逐渐从“两权分离”演变为集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”模式。目前农村土地利用的最大问题是：管理机制不完善、农业用地供需矛盾；农业比较效益不高；土地空间布局不恰当、生态环境污染过重，导致农村土地利用的相关问题逐渐显露。

改革开放以来，新型城镇化、工业化的加速推进不可避免的会占用土地资源，但土地资源是有限的，因此我们需要有效率的进行土地利用。2020年10 月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，规划提到生态文明需要新进步，国土空间开发保护格局需要优化。土地是人类赖以生存的空间，应充分发掘出土地的生产能力，更重要的是有质量的被利用。因此土地是否得到有效率且高质量利用是促进农村可持续发展和绿色发展的关键。

本文结合国内外相关文献，总结当前影响农村土地利用质量的因素和研究方法、研究内容，以期得出一些有意义的评估，为提高土地利用质量提供理论依据。

2 关于农村土地利用质量的相关研究

2.1 农村土地利用质量的内涵界定。学术上土地利用被定义为：人类为了获得所需要的产品或服务而进行的土地资源利用活动，是人类对土地自然属性的利用方式和目的意图，是一种动态过程。

最开始，FAO 提出了土地质量的概念，认为土地质量是以一种区别于其他的方式影响某一特定土地利用适宜性的综合属性。但目前学术界并没有对农村土地利用质量的内涵进行统一界定，专家们都从不同研究的角度去界定土地质量。大致从最终效果、计算表达以及分类三个方面进行研究。一是从最终效果上来看，Pieri[1]以及David[2]认为土地质量是土地在气候、土壤、生物等多因素组合的能力而成且具有复杂属性，是其能满足某种利用需求的能力；是指保障植物健康、防止水土流失土壤退化、维持耕地产能和生态环境的能力[3]。二是从计算表达上来看，Bouma[4]等则指出土地质量可通过用耕地上粮食潜在生产力减去现实生产力间来表示。三是从分类上来看，土地质量又可分为农田自然质量、农田立地条件，前者是农田自然因素的综合，而后者表现为社会经济、生态等方面因素的综合。申文金[5]等认为土地质量是土地相对于某种特定土地功能和用途表现(或可能表现)出效果的优良程度，按照不同土地利用类型可分为农用地质量、建设用地质量和未利用地质量。依据上述文献，本文总结出农村土地利用质量的界定应该侧重于土地的综合生产能力，即土地具有的影响农作物的综合属性。

2.2 农村土地利用质量影响因素的研究。从现有研究来看，由于我国农村土地具有地域广阔、资源丰富、地形复杂多样、内部差异巨大、质量层次不齐、权属问题复杂深刻、职能部门监督不全、制度环境不规范等特性，因此农村土地利用质量的影响因素也是复杂多样的，总结文献得出主要影响因素大致分为自然、经济、社会、生态四个方面。

2.2.1 自然方面。自然因素在一定范围内决定着土地利用的广度和深度，是影响土地利用功能演变的内在因素。虽其带来的结果有滞后性，短时间内不易发生改变，但对土地利用演变的形成有着基础性作用，是土地作为生产要素的先决条件之一。Bin Yang[6]等基于松弛产出的非期望产出测度模(SBM-Undesirable output)和地理探测器模型，得出农村土地利用质量受到自然地理条件以及发展条件的影响；气温、降水量以及植被覆盖率等级均对土地利用变化有一定程度的影响[7]；耕地的土壤类型、地理位置、坡度以及降水量等存在差异，在不同时空中土地质量也会有差异性[8]。

2.2.2 经济方面。经济因素在一定程度上决定着土地资源的有效可持续利用。Yuheng Li[9]等通过对2000～2010年环渤海地区土地非农化问题进行实证分析，认为土地利用质量与社会经济水平、城乡转型强度因素有关。另外也有学者从制度出发，认为农民的土地利用行为会受到土地产权制度是否稳定清晰以及社会保障制度是否健全完善的影响[10]；赵志[11]等在分析土地所应承载的使用价值和法律价值的基础上，提出土地管理法制制度是否完善也是土地利用质量的影响因素之一；再加上乡村振兴战略的提出，农村面临着更多的社会主体、社会资金的进驻、产业的振兴以及宅基地功能转型，这些均会驱动农村土地利用产生变化。

2.2.3 社会方面。学者根据数学分析，认为政治因素以及地价因素之类的也会对高质量土地利用产生影响；政府单方面制定的征地政策也会使农村土地利用产生变动，引发社会问题。另外也有学者从微观角度出发，认为人口(劳动力)转移是土地集约利用的条件，但不是充分条件；农民工个人及家庭之间的特征差异化、农户兼业程度、家庭收入结构以及农户生计选择也是影响土地利用差异的重要因素。

2.2.4 生态方面。相较于前面三种因素，目前较少学者从生态方面去研究土地利用质量的影响因素。“十四五”以生态文明建设为新主题，因此应将水生态、土壤生态、农村生态条件等不同生态系统元素作为一个有机整体进行系统性保护治理。任君[12]等较为全面的将影响土地利用的生态因素分为资源供给以及生态维持，前者主要是人均草地面积、耕地面积、水资源量；后者主要是化肥使用量、人均林地面积、草场退化面积。李娅[13]等将自然生态因素合并纳入研究，在前人的指标中添加了水域这一生态因素讨论土地利用问题。李勤志[14]、李梅芳[15]等分别从生态环境服务、生态系统冲突的角度去研究土地利用。

2.3 农村土地利用质量研究方法和研究数据确定的研究。对于研究农村土地承包期第二轮再延长30年对农村土地利用质量的影响，最关键的问题之一是研究方法和研究数据的确定，方法和数据合理，研究才能顺利。学者们的研究方法种类较多，但目前研究土地利用质量最常用的是综合评价方法。经过梳理和总结发现，评价方法主要包括量化与表征两种类型，具体有全排列多边形综合图示法、综合评价法、五形向量空间结构评价方法、功能核算模型、改进的突变级数法、土地利用综合功能模型、AHP 法、改进TOPSIS法、多尺度融合数学模型、结构方程法、InVEST 法、统计数据空间化方法、三角模型、缩编评价法等，其中仍以综合评价法为主。

2016年9 月1 日，国家国土资源部发布了《土地质量地球化学评价规范》，对研究区土壤养分元素、土壤环境因素、农作物等指标进行综合评价，为地貌复杂的县域范围内开展土地质量地球化学评价工作提供示范和指导。Yanbo Qu[16]采用生命周期评价法(LCA)及土壤质量指标土壤有机碳(SOC)，对1996～2016年中国土地利用引起的生态系统服务中的土壤质量变化进行定量研究。韦俊敏[17]等采用改进TOPSIS法和障碍度模型，选取2011年广西4 个农场的截面数据，评价其土地整治合理度并诊断障碍因子，以期探索节约、集约、高效、合理的土地利用模式；利用因子分析和聚类分析法，贡璐[18]等指出土壤质量的差别会受土地利用方式的影响，并根据结果划分了土地质量等级；闵婕[19]、王晓妍[20]等用缩编质量评价法对土地利用从数目、结构、语义和空间自相关上进行质量评价；刘霈珈[21]等运用因素整合分析法，将耕地划分为5 个相对同质的监测类型来比较耕地综合质量变化特征；芦艳艳[22]等成立项目标准上的耕地质量等别评价指标体系，测算项目区整治先后耕地质量等指数。

3 第二轮土地承包到期后再延长30年的必要性研究

在对农村土地利用质量的内涵界定、影响因素、研究方法和数据进行总结以后，有必要对第二轮土地承包到期后再延长30年的意义以及重要性进行梳理。

首先，大多数研究都是针对土地利用对环境的影响，但其实土地利用对社会经济也会产生重要效益；农村农田、耕地、林地等土地在总占地的比例是影响土地利用扩展的一大因素；研究土地利用质量可以为决策者和规划者设计可行和连贯的土地管理策略。

其次，农村土地政策要“稳”，才能激发出农民的生产力。土地长期不变的政策有利于激发农民群众发展农业的积极性，有利于促进适度规模经营，有利于提高农民群众的土地收益，有利于减少短期流转产生的矛盾，有利于土地可持续发展；但怎样保持农村土地承包政策的效力以及平等，不但对进一步修缮我国土地承包政策具有重要现实意义，并且对于深入农村改革工作具有一定的理论意义。

另外，国内学者也有从“为什么是延长30年，延长期间不能太短也不能太长”的角度出发：若土地承包期限太短，则对土地承包经营权的稳定和农业的发展有负面影响；若期限太长，则对调整土地利用的方式以及协调相关利益的工作造成阻碍。新一轮承包期到期，大致是实现我国第二个百年奋斗目标之际，那时的乡村人口结构、农民收入结构、农民就业结构都将发生巨大的改变。选择延长30年即达到稳定土地承包关系的作用，也为未来农村土地改革提供进一步完善的空间。也有学者从“以什么样的方式再延长30年农民承包的土地”的角度出发，探讨了当前农村土地改革的优势以及不足之处，分析了我国农村土地不搞私有化的质疑，总结出我国以农民承包土地第二轮到期后再顺延30年为主要方式实现对稳定农村土地承包关系并保持长久不变的坚持，不仅有其理论和思想渊源，而且也有实践启示。

4 小结与展望

通过以上对国内外学者的文献进行梳理，农村土地需要高质量利用的必要性是得到各学者充分肯定的。实行农村土地第二轮承包期再延长30年是历史发展的选择，是能够充分利用农村土地资源、保证国家粮食安全、提高农民收入、实现乡村振兴以及农村绿色可持续发展的重要途径。

从已有研究来看，国内外学者对于农村土地利用的研究文献数量庞大，但针对土地利用质量的研究较土地利用效率偏少。对土地利用的研究领域既涉及到影响因素也涉及各学者的研究方法以及研究数据，还包括制度设计和对策；分析视角由农户个人特征和需求等微观层面上升到财政和地方政府等中观制度以及土地制度和法规等宏观环境层面。但是，从国内外文献梳理而得，首先，当前的研究在数量上仍偏重对于农村土地利用效率的研究，大多数学者只是探讨农村土地是否被有效利用，而较少的去研究农村土地是否被高质量利用，对农村土地利用质量的内涵也没有形成统一。其次，在研究数量上偏向于简单的问题描述与表层的对策，在结合时代背景并兼顾社会、法律、政治、经济等各方面情况的理论仍然不足，并且较少看到对政策建议可操作性进行论证，还不能满足实践的需要，特别对农村土地利用质量的实现机制研究更是远远落后于实践，这为未来的研究留下了空间。

鉴于此，本文认为应针对农村土地利用质量的理论和实践两个方面进行加强。首先应加大对农村土地利用的深层次研究，既要注重效率也要注重质量；其次目前研究还不能满足实践的需要，特别对农村土地利用质量的实现机制理论研究更是远远落后于实践，这为未来的研究留下了空间，应在国家政策和农户个人两个层次进行土地质量的强调，加大相关宣传力度，增加该方面技术人才，针对每个地方土地质量所出现的问题寻求可靠的解决方法。