涉罪未成年人专门教育程序法治化研究

吕晓刚

近年来，低龄未成年人实施严重暴力犯罪行为，但因未达刑事责任年龄而不予处罚的案例频现，引发社会公众广泛关注和严重不满。对此，新一轮预防未成年人犯罪法修改过程中，对于未达刑事责任年龄涉罪未成年人进行有效教育矫正成为重要主题之一。《预防未成年人犯罪法》征求意见稿和二审稿中将现行预防未成年人犯罪法针对严重不良行为和涉罪未成年人适用的专门学校和收容教养制度进行整合，构建了罪错未成年人分级专门教育体系。相较于实体层面的体系重构和内容调整，涉罪未成年人专门教育适用程序虽然意图通过构建专门教育指导委员会评估机制予以完善，但仍未突破收容教养措施行政审批适用程序模式，其正当性有待于进一步提升，以推进专门教育制度整体法治升级。

一、涉罪未成年人专门教育的实体基础

(一)涉罪未成年人专门教育的实体渊源

为体现对未成年人的特别保护，绝大多数国家刑法中均规定了刑事责任年龄制度，但由此相伴而生的是，严重犯罪行为因未达刑事责任年龄而无法追究刑事责任的现实难题。对此，有两种解决路径，一是降低刑事责任年龄，或者采用恶意补足年龄机制，扩大刑事责任追诉覆盖范围，二是针对此类主体设定特别教育矫正机制。其中前者虽然广受社会舆论支持，但是刑事责任年龄的降低不可能无限下降，否则将导致制度本身失去存在必要性：加之适用刑罚可能导致标签效应、恶习污染等副作用，难以彻底解决问题，且有悖于对未成年人进行特别保护的法治共识。而后者则是通过特定教育矫正机制，在不适用刑罚的前提下对涉罪未成年人进行惩戒矫治，避免彻底放任导致继续犯罪和沾染恶习。由于这一模式兼顾社会防卫和教育矫正，有助于全面实现对涉罪未成年人的特别保护与行为矫正，因而被广泛采纳。就我国而言，对于涉罪未成年人进行强制性教育矫正主要通过收容教养制度予以实现。自1956 年创设以来，收容教养制度历经1979 年的刑法确认与1999 年预防未成年人犯罪法的具体规范，成为我国未达刑事责任年龄涉罪未成年人处遇的制度支撑。然而，由于收容教养制度存在程序正当性和实体法治性不足等缺陷[1]，理论界普遍质疑其存在必要性，实践适用也急剧萎缩[2]。在收容遣送、劳动教养和收容教育制度先后被废除的时代背景下，被宣告废除似乎成为收容教养制度所面临的必由之路。预防未成年人犯罪法征求意见稿中对于收容教养相关法条的删除，更是印证了这一发展趋势。然而，在该法二审稿中，对于收容教养制度的改革方向却得以逆转，虽然取消了收容教养的立法表述，但其实质内容被纳入专门教育体系，成为未成年人分级处遇措施体系的重要一环。

预防未成年人犯罪法二审稿中规定，未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。据此，专门教育取代收容教养，成为涉罪未成年人强制教育矫正的制度载体。虽然在具体名称和体系配置上有所调整，但就内容实质而言，收容教养可以视为涉罪未成年人专门教育的制度渊源和承继对象。这意味着对于收容教养制度而言，其改革并没有延续收容遣送、劳动教养和收容教育等措施被简单彻底废除的处理模式，而是选择通过法治升级的方式，在革除积弊的同时，保留内在精髓。之所以没有被简单废除，核心原因在于国家主导的强制性教育矫正是应对低龄未成年人严重暴力行为的最后一道防线，在教育、惩戒、矫治实施严重暴力行为的未成年人方面，有着不可替代的作用[3]。废除存在缺陷和瑕疵的制度虽然解决了合法性问题，但支撑该制度存在合理性的社会现实需求依然存在，制度层面的废除反而可能导致应对无力，秩序失范。涉罪未成年人专门教育取代收容教养不仅有利于彻底消除涉罪未成年人的人身危险性，也为现有的大量“准保安处分措施”的法治化改革提供了可资借鉴的模板与经验。

(二)涉罪未成年人专门教育的性质辨析

预防未成年人犯罪法创设的专门教育体系包含严重不良行为未成年人的专门教育和涉罪未成年人专门教育两种处遇类型，前者的制度渊源可以追溯至工读学校制度，而后者根据前文分析，对应的是收容教养制度。由于适用对象存在差异，因而其性质辨析需要结合各自制度渊源分别展开。就涉罪未成年人专门教育制度而言，其所承继的收容教养的性质存在“特殊管教措施说”“行政治安处罚说”“司法保护教育措施说”“保护处分说”“保安处分与保护处分双重属性说”等多种观点[4]。这当中“保安处分”与“保护处分”两种观点最具有代表性，基于适用效果和价值功能的一致性，对于涉罪未成年人专门教育的性质辨析也可以主要围绕这两种观点展开。

首先，就理论基础而言，虽然强调对未成年人的特别保护是罪错未成年人处遇的基本理念，但是根据适用对象的不同，按照分级处遇原则，具体保护的方式和程度还是有所差异的。对于危害社会程度最严重的涉罪未成年人而言，基于其行为严重的社会危险性，以及所造成的严重后果，单纯的保护不仅有损被害人抚慰和社会安宁，对于行为人本身而言，也并非万全之策。对于涉罪未成年人的专门教育而言，作为刑罚替代性措施，同时关涉未成年人权利保障与社会安全防卫，应当秉持平衡社会防卫与权利保障的基本理念，而不是片面强调保护。对于涉罪未成年人的专门教育，不仅具有教育保护属性，还应当具有强制惩戒属性。因此，就理论基础而言，保安处分兼顾社会防卫与权利保障的制度基础更能够完整涵盖涉罪未成年人专门教育的内涵属性。

其次，就适用目标而言，对涉罪未成年人进行专门教育虽然在具体内容上以教育矫正为主，但是其最终目标指向是消除被教育人的人身危险性。由于尚未达到刑事责任年龄，无法对涉罪未成年人适用刑罚，但并不能因此否认其人身危险性。不予追究刑事责任是对涉罪未成年人已然实施行为的责任豁免，但是对于其人身危险性驱动下所可能导致的后续危害行为，决不能置之不理。专门教育虽然以强制性教育为内容和手段，相较刑罚执行，具有保护性的外在特征，但是其最终目标是有效消除涉罪未成年人的人身危险性，以维护社会公共安全。因此，就适用目标而言，涉罪未成年人专门教育符合保安处分社会防卫的基本目标设定。

最后，就比较借鉴而言，域外少年司法制度的发展与收容教养制度之间存在紧密联系，经历了未成年人司法由国家亲权向正当程序发展转变的全程，已经成为涉罪未成年人司法处遇的重要组成部分。而根据域外经验，此类处遇措施均被纳入保安处分措施体系，由法官按照司法程序裁判适用[5]。涉罪未成年人专门教育作为收容教养的法治升级，不论是实体适用效果，还是程序改革方向，都高度契合域外保安处分化收容教养制度。虽然当前涉罪未成年人专门教育在程序配置上同域外经验有所差异，尚未实现适用程序司法化，但是这恰恰是我国当前普遍存在“准保安处分措施”的共同特征，同时根据依法不负刑事责任精神病人强制医疗这一类似制度的成熟经验，进行司法化程序升级，符合保安处分措施普适规律，应当被确定为涉罪未成年人专门教育的发展完善方向。

二、涉罪未成年人专门教育程序完善的必要性

基于涉罪未成年人专门教育保安处分措施的基本性质界定，根据保安处分制度内在规律，分析预防未成年人犯罪法中对于涉罪未成年人专门教育的相关规范，其相较于收容教养最显著的进步不在于名称的变革，而是程序的优化：同时，相较于保安处分措施的应然状态，其主要差异也正是未能实现适用程序司法化。由此可见，程序法治化正是涉罪未成年人专门教育取代收容教养的改革动因，也是其完善优化的作用对象。

(一)涉罪未成年人专门教育的程序进步

虽然收容教养相较于收容遣送、收容教育等完全由行政法规规定，被纳入刑法规范体系，具有法律渊源的合法性优势，但由于规定极为粗疏，且缺乏程序法应对，预防未成年人犯罪法仅做了实体层面的细化规范，对于具体适用程序的规定付之阙如。这导致收容教养适用程序长期依赖公安机关的内部规范，形式合法性与内容正当性均存在欠缺。1982 年公安部下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》中规定，对确有必要由政府收容教养的犯罪少年，应当由地区行政公署公安处或省辖市公安局审批，遇有犯罪少年不满十四岁等特殊情况，须报请省、市、自治区公安厅审批。根据这一规定，收容教养的适用完全由公安机关自行启动和审批，属于典型的行政审批程序，具有封闭性、单向性和职权性等特征。在这一程序模式下，收容教养的适用完全由公安机关单方主导，同时拥有调查决定权和审批权[6]，缺乏外部监督与制衡：被收容教养人作为适用对象，无法有效参与程序展开抗辩，被严重客体化：程序纠错救济机制缺失，被收容教养人仅能通过行政复议和提起行政诉讼的方式寻求救济。虽然在强制力度和适用效果上同刑罚存在差异，但作为一种强制性处遇机制，收容教养仍会对涉罪未成年人的人身自由进行长时间限制和剥夺。作为一项限制人身自由的措施，却将决定权赋予了公安机关，司法权威和程序公正体现不足[7]。适用程序法治性不足成为学界收容教养废除论的重要依据。此外，程序缺乏正当性不仅影响制度法治性，还成为束缚功能发挥的先天缺陷，近年来收容教养适用率急剧下降，甚至处于“休眠状态”。

针对收容教养程序面临的理论挑战与实践困境，预防未成年人犯罪法在修改过程中，取消了收容教养这一已经广受质疑，且与收容遣送、收容教育等高度形似的名称，将其纳入名称更为中性的专门教育体系，并对其适用程序进行了调整。一是建立了专门教育指导委员会这一更为中立、专业的专门机构，用以评估决定涉罪未成年人专门教育的适用，改变了由公安机关自行决定，被收容教养人被动承受的单向线性主体关系。二是赋予被专门教育人的父母或者其他监护人异议权，其对适用专门教育决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼，解决了收容教养程序异议救济法律规定不明确、不全面的弊端。

(二)涉罪未成年人专门教育程序完善空间

通过决定主体和救济机制的调整、优化，涉罪未成年人专门教育适用程序相较于收容教养程序不仅实现了长期于法无据的合法性危机，并且通过指导委员会的设置，提高了程序的正当性，一定程度上回应了收容教养适用程序所面临的理论质疑与实践困境。然而，由于对专门教育指导委员会的组织属性和人员构成等尚有待于进一步明确，并且并未彻底突破行政审批程序窠臼，涉罪未成年人专门教育作为一种保安处分措施，其程序配置的应然状态仍存在显著差距。

首先，决定主体中立性存在欠缺。虽然相较于公安机关自行审批，指导委员会的设置使得涉罪未成年人专门教育适用程序构建了形式上的三方结构，并且提高了程序的中立性，强化了对适用申请的审查力度。然而，由于指导委员会隶属于县级以上人民政府，成员包括公安、教育行政、政法、民政、财政、人力资源与社会保障、司法行政、人民法院、人民检察院、共青团、妇联、关工委、相关法律和心理专家、律师、公益人士等，作为一个议事协调机制，其核心职责是研究确定专门学校建设和发展中的宏观事项。这样一个人员组成复杂，职权模糊的组织是否能够满足涉罪未成年人专门教育决定所需的专业性要求是存疑的，而且由于人员组成主要来自行政机关，其中立性与权威性亦有所不足。反观域外各国少年司法中对于涉罪未成年人的强制性处遇，在决定主体上均选择由法官居中裁判，以此保障适用决定的公正权威。

其次，被专门教育人权利保障严重不足。虽然草案中确立了行政复议和行政诉讼的救济路径，但是被专门教育人在决定程序中的以抗辩权为核心，以知情权、获得法律帮助权、发表意见权、申诉控告权等为主要内容的程序参与权却并未得到任何立法确认与规范。这表明在涉罪未成年人专门教育适用程序中，被专门教育人的主体地位并未得到充分尊重与保障，不仅没有达到未成年人特别保护的标准，甚至还不如刑事诉讼程序中普通犯罪嫌疑人、被告人的权利保障水平。与之相对的是，对于已经达到刑事责任年龄的未成年人，在刑事诉讼程序中却得到社会调查、合适成年人在场、强制法律援助、犯罪记录封存等一系列机制的特别权利保障。

最后，程序内容规范单薄，缺乏可操作性。草案中对于涉罪未成年人专门教育的具体决定程序阶段、证据证明等程序基本内容都并未予以规范。这不仅可能因缺乏实践操作指引而导致程序虚置，难以发挥专门教育的预设功能，还会因缺乏刚性规范，影响涉罪未成年人专门教育适用的统一规范。参照同为保安处分程序，且实体法基础同源的刑事强制医疗程序，其管辖、具体审理流程等内容都得到立法的明确规范。

综上所述，当前涉罪未成年人专门教育程序存在的首要缺陷是程序正当性不足，行政审批式程序虽有所改良，但无法彻底解决程序中立性和权威性以及权利保障不足的先天缺陷。借鉴域外未成年人司法处遇成熟经验[8]，比照刑事强制医疗程序的改革路径，解决这一问题的关键，应当实现涉罪未成年人专门教育程序司法化，由法院作为裁判主体，按照司法程序基本规律，在保障被专门教育人程序参与权的基础上，构建完整的涉罪未成年人专门教育适用程序。

三、涉罪未成年人专门教育程序完善具体路径

为实现涉罪未成年人专门教育程序由行政程序向司法程序的属性变迁，需要对其基本原则和主要内容按照司法程序对事实查明和法律适用的基本规律进行整体重构。通过以司法程序的中立性、公开性、参与性取代行政程序的职权性、封闭性、单向性，提高涉罪未成年人专门教育的正当性，进而推进该制度的全面法治升级。在此过程中，一方面要确立司法权的主导地位，将法官行使司法权，引导当事双方平等博弈作为程序架构基础：另一方面，涉罪未成年人专门教育程序作为司法程序的一种，其正当性要素既要合乎司法程序正义要求，又要体现自身行为特征[9]，尤其要突出对涉罪未成年人的特别保护与教育矫正理念，要避免程序诉讼化，演变成为对行为责任判定的控辩对抗[10]。

(一)确立司法裁判原则

将具有人身自由限制、剥夺效果的涉罪未成年人专门教育适用决定权由行政机关转隶司法机关，以法官行使司法权居中裁判取代行政官员行使行政权职权审批，是涉罪未成年人专门教育程序司法化的关键所在。确立司法裁判原则对于涉罪未成年人程序而言，一是彻底消除了与收容教养一脉相承的专门教育措施所可能面临的合法性质疑。长期以来，之所以劳动教养、收容教育以及收容教养等措施被质疑有违法治理念，甚至被废除，其核心原因在于此类措施的程序正当性严重缺失，违背了宪法、立法法的立法规范和精神，并且与《公民权利与政治权利国际公约》等国际公约以及域外保安处分措施共同规律相冲突。通过将涉罪未成年人专门教育适用决定权交由司法机关行使司法权裁判，不仅符合立法规定，并且与域外共识相一致，对于涉罪未成年人专门教育内在法治属性和外界法治认知都具有不可替代的积极价值。

二是解决了涉罪未成年人专门教育适用程序所可能面临的实践障碍。组织机构健全、人员配置充足的法院相较于组织结构松散、人员配置复杂的专门教育指导委员会，无论是事实查明的有效性，还是法律适用的专业性，均有显著优势。并且法院作为司法机关所独具的权威性、中立性优势，更是专门教育指导委员会所无法比拟的。

三是为被专门教育人程序参与提供基础保障。通过司法机关的介入，专门教育程序由两方线性关系转变成为实质上的三方三角形关系，法官居中裁判，申请机关与被申请人平等对抗具有实现可能性，在此过程中，被申请人不再是审批决定的客体对象，而是成为程序主体，其提交的证据材料和发表的意见观点，都成为法官裁判的信息基础，申请机关提交的事实基础和适用意见都会受到法官的审查判断。通过法官对被申请人程序地位的认可，与对申请机关的制衡监督，使得被申请人的程序参与权得到尊重，其程序权利能够得以实现。

(二)强化被专门教育人程序权利保障

对罪错未成年人予以特别保护，增进少年福祉是《联合国少年司法最低限度标准规则》所确定少年司法的重要目的，作为罪错未成年人非罪化处遇机制中强制性最强的处遇种类，涉罪未成年人专门教育的适用会对被专门教育人的人身自由进行长时间剥夺、限制。基于程序结果的严厉性和司法程序的基本属性，强化被专门教育人的程序权利保障是涉罪未成年人专门教育程序正当化的应有之义。针对此前收容教养程序被收容教养人权利保障缺失的历史积弊和经验教训，借鉴刑事诉讼程序中犯罪嫌疑人、被告人的成熟经验，涉罪未成年人专门教育程序中被专门教育人程序权利保障应当以程序参与权为中心，保障其在程序运行中能够作为程序主体有效表达意见，得到办案机关的主动协助与被动尊重。具体而言，被专门教育人在涉罪未成年人专门教育程序中应当重点保障的具体权利包括以下几项:

一是知情权，包括对程序所涉实体内容与流程进度信息的及时全面掌握，以及对所享有权利的正确认知。这一权利的实现，需要办案机关的主动履职与协助，尤其是对相关信息的主动告知和程序权利的释明解释。二是获得帮助权，包括获得监护人帮助和获得法律帮助两项内容，其中前者主要通过监护人在场权予以实现，后者则通过强制法律援助实现，由办案机关主动为被专门教育人提供法律援助。三是意见发表权，这是被专门教育人参与涉罪未成年人专门教育程序的基础性权利，包括参与程序审理，提交证据，发表质证意见和辩论意见等具体权利。对于上述权利，办案机关不仅要予以尊重，不得干涉、阻挠被专门教育人行使，还要在必要时予以协助配合。四是异议救济权，对于适用结果有异议的被专门教育人，赋予其提出上诉的程序救济权，对于终审结果仍有异议的，赋予其申诉权。五是控告申诉权，对于办案机关工作人员在涉罪未成年人专门教育程序中的违法违规行为，被专门教育人及其监护人以及其所实施犯罪行为的受害人可以向办案机关及其上级机关以及检察机关、监察机关等控告或举报。

(三)完善专门教育适用程序基本内容

涉罪未成年人专门教育程序作为一种保安处分程序，其核心内容是裁判是否需要对涉罪未成年人予以专门教育。由于这一程序在事实基础以及流程衔接上都与刑事诉讼程序之间存在密切关联，但同时由于涉罪未成年人专门教育在裁判基础的时间向度和适用期限的确定性等方面与刑事诉讼程序存在显著差异，因而妥善处理与刑事诉讼程序的关系是其程序构建的主要内容。

1.程序主要阶段

涉罪未成年人专门教育程序包括启动、审理和解除三个主要程序阶段，其中启动和解除环节尤为需要关注。首先，根据刑事诉讼法第16 条的规定，对于未达刑事责任年龄的未成年人应当根据所处诉讼阶段分别予以不立案、撤销案件、不起诉，终止审理等。按照是否由法官决定，可以分为前审理阶段诉讼程序终止和审理阶段诉讼程序终止两种情形。对于前者，按照司法裁判原则，在刑事诉讼程序终止后，公安机关应当单独启动涉罪未成年人专门教育申请，以此启动程序。对于后者，为避免程序倒流，徒增诉累，可以由法官在宣告未达刑事责任年龄，不予追究刑事责任的同时，对是否需要进行专门教育进行审理宣判，以此提高效率，节约司法资源。

其次，不同于刑罚适用结果具有确定性，作为一种强制性教育措施，涉罪未成年人专门教育根据被专门教育人对经评估适合转回普通学校就读的，应当予以解除，因而在程序构造上，除适用结果确定环节之外，还应当增设解除程序，对涉罪未成年人专门教育解除的程序主体以及程序流程等进行合理配置。

2.证据证明

涉罪未成年人专门教育适用的事实基础包括已然实施的犯罪行为和未来人身危险性两部分，其中前者属于对既往事实的回溯性证明，而后者则属于对预期概率的前瞻性判断。由于程序主体和事实基础存在交叉重叠，因而涉罪未成年人专门教育程序的证据证明同刑事诉讼程序既有联系又有区别。首先，对于被专门教育人所实施犯罪行为的证明，可以直接运用刑事诉讼程序中所获取证据和形成的事实认定结论。其次，对于被专门教育人的人身危险性判断，除可以运用对应刑事诉讼程序获取的证据材料之外，还应当扩大证据形式范围，引入社会调查报告、心理评估、社区及学校意见等证据形式，并且其证明标准相较于刑事诉讼程序也应当予以降低。