清晰与模糊交织的治理图景*——城市数字化转型的前景及未来

高 艳 韩志明

提要：随着现代信息技术的迅速发展及其应用，数字技术正在加速应用到城市治理中去，推动了城市数字化转型的热潮。借助于强大的数字技术，城市治理穿透多样而繁杂的社会要素，逐步实现了从粗线条清晰到细密度清晰、从局部清晰到整体清晰、从静态清晰到动态清晰、从低度清晰到高度清晰的持续升维，将城市社会的各种要素尽收眼底。但数字化治理也面临着清晰化的限度，具体是数字弱势群体的不可识别、基本治理单元间仍有缝隙、部分治理数据的不够充分、城市治理算法还存在黑箱等模糊性问题，整体呈现出清晰与模糊相互交织的状态。持续推进城市的数字化转型，需要平衡清晰化与模糊性的张力，寻找信息技术应用的均衡点，其中既要发掘数字技术的清晰化潜力，也要维持城市要素的适度模糊，使城市治理变得更加轻便、敏捷和智慧。

随着大数据、人工智能和深度学习等技术的发展，现代信息技术已经成为时代的基础技术和推动社会变革的杠杆，不仅深刻地改变人们的生产和生活习惯，也系统地重塑国家治理的结构、过程和方式。(1)张康之：《论信息技术应用中的社会及其治理》，《武汉科技大学学报》(社会科学版)2017年第4期。2015年中央城市工作会议突出强调了城市对于中国社会发展的带动作用，而非过去的“城乡并进”。由此可知，城市发展及其治理创新对于国家治理现代化的重要性不言而喻。在高度信息化的当下，数字技术正加速应用到城市治理的各个领域，以数字化的方式标注、描画和呈现城市，直接推动了城市治理全方位的数字化转型。城市数字化转型是城市发展模式与实体形态的结构性转变，其形态多种多样，也不断更新迭代，从智慧交通、智慧公安、智慧养老到智慧城市、智慧社区，形成了更为清晰可见、精准可操作的治理图景，提升了城市治理的效率和效能。

“十四五”规划强调，“加快数字化发展”“以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，进一步明确了数字治理的发展方向。在城市大脑、数字政府、智慧城市等不同话语叙事之下，上海、北京、杭州等地专门出台了推动数字化转型的政策文件，提出了构建经济、生活和治理领域等全系统的数据底座，开启了新时代城市数字化转型的新篇章。数字化已经成为城市转型升级的重要引擎，将各种社会要素纳入治理框架中，使相关社会事实变得更为可识别、可计算和可治理，推动了城市治理的清晰化。但需要注意的是，数字化给城市带来了更加清晰的治理图景，也留下了大量的模糊地带，城市治理仍然徘徊在清晰与模糊之间。因此，只有深刻理解清晰化与模糊性，才能全面洞悉城市治理的数字化转型，才能准确判断城市治理的运行轨迹及演进方向。

一、清晰性的升级：更精准地明察秋毫

城市需要清晰治理。作为“次国家空间”，城市既是人们的生产和生活空间，也是多种要素交织的“网络系统”(2)范逢春、谭淋丹：《城市基层治理70年：从组织化、失组织化到再组织化》，《上海行政学院学报》2019年第9期。。治理是照看社会的技术，看清社会是城市治理的基本使命，因此城市治理的中心议题是推动社会事实的清晰化。(3)彭亚平：《照看社会：技术治理的思想素描》，《社会学研究》2020年第6期。传统的城市治理以直觉和经验为基础，缺乏“数目字管理”的意识和能力，也缺少信息技术的支撑和驱动，总体上是模糊和简约的治理。(4)唐皇凤：《我国城市治理精细化的困境与迷思》，《探索与争鸣》2017年第9期。随着现代信息技术的迅猛发展，越来越多的数字技术应用于各种各样的城市治理场景，从城市的大脑中枢直到微小的神经末梢，将治理的触角延伸到社会的各个角落，使多样聚集的城市空间和错综复杂的城市社会逐渐清晰呈现，描画出更加细密、愈发完整、更为立体、高度清晰的城市治理图景，以解决“看得见的管不了，管得了的看不见”的治理难题。

(一)粗线条清晰到细密度清晰的进阶

在传统农业社会中，城市具有一定的孤立性、割裂性和封闭性。城市管理往往采取简化机制以期“以简驭繁”(5)柳亦博：《由“化繁为简”到“与繁共生”：复杂性社会治理的逻辑转向》，《北京行政学院学报》2016年第6期。，相应形成了粗放式的管理形态，具有粗线条、松散性和随意性的特点。(6)韩志明：《从粗放式管理到精细化治理——迈向复杂社会的治理转型》，《云南大学学报》(社会科学版)2019年第1期。城市管理主要是政府的事，以地理区块和人口群体粗略划分管理单元，管理体系较为松散，形成“抓大放小”和“头痛医头、脚痛医脚”的行为惯性。在“差不多”和“大概齐”观念主导下，城市的管理制度简单粗糙，管理任务多是粗线条的总体描述，管理目标较为抽象且缺乏量化指标，加上管理信息化程度不高，很多情况都是“基数不清、底数不明”，各个方面都是“糊涂账”。正如习近平总书记曾指出的，不少干部“主要靠过去的经验管理城市，甚至靠主观意志和个人偏好管理城市”(7)《在中央城镇化工作会议上的讲话》(2013年12月12日),《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第606页。，工作方式简单粗暴，动辄“一刀切”，助长了管理的任意性，带来了“最后一公里”的问题。

现代城市的快速发展扩大了城市要素的规模，提高了城市社会的复杂性，相应提出了精细化管理的要求，其基础就是精细掌握城市要素的信息，细致描画城市治理的图景，以实现更关注细节和更加人性化的治理效果。运用网格地图和地理编码等技术，庞杂的城市要素被粗分为固态部件和流动事件，再被细分为市政公用设施、道路交通、市容环境等7大类、102个小类部件，以及宣传广告、施工管理、突发事件等6大类、77个小类事件，使治理单元的尺度更小，数据的粒度更细，细节的信息更丰富。凭借人工智能、可视化呈现和人机交互的“绣花针”，从人、地、事、物等维度采集城市基础数据，既充分展示城市的性格、历史、人文等，也使城市治理由经验判断型向数据分析型转变，有利于设计更加精细的治理方案，提供更为细致的公共服务。实际上，各种量化的指标体系，正是城市治理图景日趋细密化的集中体现，为城市治理提供了更加丰富的知识。

(二)局部清晰到整体清晰的进阶

基于科层制的传统城市管理，层级、部门的“条块分割”造成了管理的“碎片化”。条块之间处于独立与封闭状态，看似分工明确，一旦面对城市问题，却因权限不清、职责交叉易推诿扯皮。城市信息往往由对应的专业部门采集和掌握，由于部门利益、专业狭窄以及科层组织繁杂的程序和规则，信息壁垒、数据封锁和数据孤岛等广泛存在。不论是主体权责，还是城市信息，都存在条块内部清晰明确但条块之外却模糊混乱的情况。这就导致官僚机构无法把握城市的整体状况，只能对重点人群、重点区域、重点领域、重点行业等进行局部管理，造成“重点”清晰、“重点”之外则是盲区的后果。过多依赖权力的城市管控往往忽视过程管理，形成结果清晰但过程模糊的问题。最终“碎片化”管理只能达到局部清晰，可能导致城市管理的“局部空转”甚至“体系失灵”。(8)余敏江：《整体智治：块数据驱动的新型社会治理模式》，《行政论坛》2020年第7期。

数字技术与整体理念相结合开启了城市的整体性治理实践，尤以浙江“整体智治”、上海“一网通办”和北京“吹哨报到”为代表，符合“从部分走向整体，从破碎走向整合”的大趋势。(9)竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。信息技术击穿了部门壁垒，数据信息的集中化推动了条块联动，人工智能实现了政府、市场和社会的算法勾连和直接沟通，最终形成了“共建、共治与共享”的治理共同体。(10)张龙辉、肖克：《人工智能应用下的特大城市风险治理：契合、技术变革与路径》，《理论月刊》2020年第9期。搭载人工智能的摄像头、传感器、物联感知设备等，突破时空阻隔和组织壁垒，由“重点”到“全面”，对城市要素进行全息映射并实现无缝隙管理。“一网统管”为代表的治理平台，把所有的要素信息汇聚于“一张网”，将广泛的公共服务融合在“一平台”。通过数据共享和互联互通，“治理过程变得可见、可参与和可计算”(11)韩志明、雷叶飞：《技术治理的“变”与“常”——以南京市栖霞区“掌上云社区”为例》，《广西师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第2期。，借助“好差评”“我要找茬”“在线诉求”等数字渠道，推动居民参与治理过程，实现过程和结果的整体清晰。(12)吴建南、陈子韬、李哲、张阿城：《基于“创新—理念”框架的城市治理数字化转型——以上海市为例》，《治理研究》2021年第6期。

(三)静态清晰到动态清晰的进阶

传统城市多实施静态管理。传统社会整体上是简单的静态社会，流动性较低，社会事实具有单一性，因此国家对城市社会事实清晰化的积极性并不高，只有基于需要时才“清点”城市，“摸清家底”。对于土地、人口、地理位置等静态部件，国家往往会一次性或集中性获取，比如从1949年至2020年只进行过七次全国性人口普查；对于人口流动等动态事件，囿于有效管理技术的缺乏和严格管控思维的制约，国家多采取人海战术，以户籍、身份证和暂住证为抓手，实施登记和查验，属于“以静制动”的属地化管理。(13)战俊：《构建流动人口动态管理模式的探索》，《中国行政管理》2013年第9期。即便是新冠肺炎疫情防控初期，手工作业和人海战术仍是城市普遍采取的管理手段。一言概之，传统静态管理只能描画城市平面地图，无法反映城市运行机理、演化机制和发展趋势等动态问题，管理往往是被动的、滞后的。(14)陈晓运：《技术治理：中国城市基层社会治理的新路向》，《国家行政学院学报》2018年第6期。

城市是流动不拘、动态生长的有机体。(15)林尚立：《重构中国城市治理体系：现代城市发展与城市治理对话——复旦大学林尚立教授访谈》，《南京社会科学》2013年第6期。城市化进程加速了城市要素的流动，增强了社会事实的变动。在数字技术的加持下，城市治理开始了由静到动、由被动到主动甚至自动的进阶。传感器和摄像头视频采集终端自动实时地收集人与物的静态信息和各类事件的动态信息。信息处理与数据分析技术使城市治理告别了人海战术，由人力密集型向人机交互型转变，比如流动人员服务管理信息系统实现了由静态“以证管人”向动静结合“以屋管人”的转变，“健康码”“行程码”实现了疫情期间对人员流动的精准追踪。小应用和AI视频智能识别技术对占道经营、乱扔垃圾等城市乱象“自动识别”“自动派单”并“即时处理”。不仅如此，信息采集智能化系统自动抓取城市变化，大数据技术处处留痕治理轨迹，数据存储系统将变化和痕迹凝聚成跨越时空的数据流，清晰展示出城市发展的动态演进和城市治理的互动过程。(16)颜昌武、杨华杰：《以“迹”为“绩”：痕迹管理如何演化为痕迹主义》，《探索与争鸣》2019年第11期。

(四)低度清晰到高度清晰的进阶

清晰度是有关城市空间和要素的信息量度，既与信息技术能力密切相关，也取决于权力意志和城市需要。在传统城市管理阶段，信息技术落后，搜集和存储成本很高，依靠手工作业能搜集到的信息数量有限。由于缺乏标准化的处理规范和流程，加之数据类型、格式、维度以及粒度等的千差万别，信息总体质量不高。信息沿着冗长的传递链条汇总到上级决策者手中，可能存在信息缺失、失真和失效的问题。虽然近代统计术为清晰化提供了可能，但“社会事实的多样性、社会过程的复杂性和社会结果的不确定性”(17)韩志明：《在模糊与清晰之间——国家治理的信息逻辑》，《中国行政管理》2017年第3期。，仍然使得治理者的社会认知具有模糊性。数量不多、质量不高、真实度不强的城市信息和模糊的社会认知最终拼接成低度清晰的城市地图和治理图景，降低了城市可治理程度，导致了“瞄不准、管不精”的失灵和偏差问题。(18)薛泽林：《从约略到精准：数字化赋能城市精细化治理的作用机理》，《上海行政学院学报》2021年第6期。

持续发展的信息技术可以真实反映城市的现实状态，不断提高治理图景的清晰程度。高清监控技术、VR、AR和5G技术大幅提高了物理空间的成像分辨率，大到城市天际线，小到路边小纸片，都纤毫毕现、清晰可辨。过去只能摄取空间影像的摄像头，在机器视觉算法精准加持下，不仅自动识别乱丢垃圾和人流热力等，而且定向捕捉居民活动“痕迹”，未来还将学会判断乱晾晒和道路积水等问题。借助大数据分析，城市治理者充分掌握居民身份、健康状况、兴趣爱好等数据信息，全面而精细地描绘居民数字画像。信息技术的数据优势改变了信息的量级和流动方式，减少了传递中的信息损耗，保证了数据完整而真实地呈现于治理者面前。(19)梁正：《城市大脑：运作机制、治理效能与优化路径》，《人民论坛·学术前沿》2021年第 9期。通过数据构建的桥梁与基点，治理者能够直接连接治理对象，精确地测量和计算治理需求，精准地将权力触角延伸到城市角落，精细地将公共服务输送给城市个体，实现从清晰城市向清晰治理的进阶。

二、模糊性的存在：数字画像的不可及之处

在城市治理的进程中，清晰与模糊始终处于交织状态，既有所区别，各有合理性，又处于持续的变动中，还能够相互转化。信息技术使城市拥有了大量的基础数据，促使城市治理实现了清晰的进阶和升维，但人与人、人与组织、人与物之间的关系也因虚拟而更加朦胧和微妙。(20)刘强强：《从治国有“数”到治国有“术”：城市治理中的技术逻辑构建》，《电子政务》2020年第12期。清晰并没有取代模糊成为城市社会的主要属性。一方面，原有模糊仍然无法全面清晰。模糊是城市社会的自然状态，追求全面清晰既很困难也没必要，更多社会事实仍在“城市之眼”的视野之外，很多城市要素还是治理主体的未知领域。另一方面，新的模糊仍在不断产生。技术对操作者的意志无能为力，技术治理会“自己制造出复杂性”(21)彭亚平：《技术治理的悖论：一项民意调查的政治过程及其结果》，《社会》2018年第3期。，因而城市数字化转型往往伴随着新模糊的产生。

(一)数字弱势群体的不可识别

截止到2020年3月，我国仍有4.96亿非网民，他们是网络世界的“未拥有者”和“最少连接者”(22)宁立标：《论数字贫困的法律治理》，《南京社会科学》2020年第12期。，是数字能力不能满足数字生活的弱势群体。按照数字赋能的逻辑，只要有海量的数据，算法就可以不断学习，提高计算的精度和准度，从而使精准绘制数字画像成为可能。虽然微信、直播、短视频等应用降低了互联网使用门槛，鼓励其发出声音。越来越多的群体加入数字浪潮“原生态”的自我表达，以个性化的方式呈现原本模糊的群体面目，从而真实展现群体状态，受到社会广泛关注。(23)方玲玲：《城市空间对话：媒体底层关怀与边缘群体的自我书写》，《当代传播》2018年第2期。但是，作为数字时代的弱者，不论是进城农民，还是数字失能的老人和残疾人群体，亦或是“数字失权”(24)姚尚建：《被计算的权利：数字城市的新贫困及其治理》，《理论与改革》2021年第3期。的赛博朋克，都难以通过标准化的方式进入城市计算体系，往往在认证的时候被过度简化，不能清晰展示全貌，因而仍是治理者“看不清”甚至“看不见”(25)马亮：《打通数字化城市转型的“最后一公里”》，《社会科学报》2020年第1731期，第4版。的人。

不仅如此，随着信息技术持续的更新迭代，更多的公共服务项目采用网络化、信息化、数字化和智能化的方式。数字产品越来越多，也更加复杂，将大量的普通居民屏蔽在技术体系之外，制造出新的数字弱势群体。新旧数字弱势群体成为城市管理和公共服务的“盲点”而被忽视，甚至变成了大数据上的“无”(26)韩志明：《技术治理的四重幻象——城市治理中的信息技术及其反思》，《探索与争鸣》2019年第6期。，无法享受到信息技术带来的快捷和便利，继续游离于城市治理之外。随着数字化转型的推进，从中央到地方都制定了赋能数字弱势群体的相关策略，比如加大对老年人群的上网辅导，专门提供人性化的离线“健康码”服务等。然而，当数字化转型超越人们的学习能力时，贫困就会从特定的群体弥漫开来，每个居民都可能成为数字弱势群体。由此，数字鸿沟带来的相对剥夺感仍将持续弥散，成为社会发展的不稳定因素。(27)宋保振：《“数字弱势群体”权利及其法治化保障》，《法律科学》(西北政法大学学报)2020年第6期。

(二)基本治理单元间仍有缝隙

“治理单元作为国家与社会的联结场域，不仅是构成社会的基础细胞，更是国家治理的有机载体。”(28)斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，北京大学出版社，2010年，第2页。科层组织的理想治理策略是按照时间、空间、事项以及过程的不同，不断地切割和细分治理单元，推动城市治理的精细化。但在实际操作中，以行政单元为核心的空间划分、以政府职能为核心的过程划分和以事项为核心的问题划分，存在着重叠、冲突和空白的问题，产生了难以归类的行为。这些问题和行为无从进入政府视野，成为治理缝隙，形成模糊地带。在填补治理缝隙的过程中，数字技术扮演着重要角色，将过去被忽略或被遗漏的占道堆物、非机动车整治和暴露垃圾等问题纳入治理范畴。在智慧设备智能抓拍问题后，数字化治理平台会自动派发给相应的责任部门及其人员，按照设定好的标准化流程闭环处置，实现不同责任主体的无缝对接。而且，平台算法也会自动学习，逐步优化处理流程及其责任配置，切实把过去的治理缝隙给弥合起来。

数字技术对基本治理单元的设定与连接是以事为中心的，包含了对事的要素、要件、流程和方法的系统性分解，需要大量的事实数据和算法学习才可能实现无缝隙化的衔接。但在实际的运行中，数字化治理平台并不能获取所有“事”的所有数据。对于那些频繁发生或影响广泛的城市治理事务，平台能够及时获得足够的数据进行计算，因而可以利用标准化的流程和方法进行处理；而对于那些边缘性事务或不可数据化的对象，平台则没有足够的数据进行学习和计算，那么相应的治理流程及规则就比较不确定。城市治理既是明确的技术问题，更是典型的治理问题，受到政府注意力、制度规范和治理思维的影响或约束。因此，在技术和治理的双重约束下，城市基本治理单元仍然有缝隙，存在治理僵化、治理盲区和政策冲突等弊端，导致精细化治理的效果大打折扣。(29)彭勃：《技术治理的限度及其转型:治理现代化的视角》，《社会科学》2020年第5期。

(三)部分治理数据的不够充分

现代城市的社会事实是复杂多样、富有个性的，相应的信息呈现和数据表达往往形态各异。数字技术要想清晰呈现治理对象，完整的社会事实数据信息十分重要。然而，社会事实的海量性和多元性，决定了许多社会事实信息通常难以获取或者难以数据化，也难以进入技术处理的范畴，最终也就难以清晰呈现。此外，将社会事实转化为数据信息，往往会删除“语义”只留下了“语法”，删除“物质内容”只留下纯“逻辑结构”，就像制图术必然要对现实及其细节进行“削减、选择、合并、扭曲和夸大”(30)杜月：《制图术：国家治理研究的一个新视角》，《社会学研究》2017年第5期。一样。数字化应用将客观世界映射到数字世界的同时，必然对社会的复杂性加以简化，必定摒弃、遗失和过滤掉一些重要信息，最终带来清晰化与模糊性的矛盾。比如白人男性的人脸识别率高达99%，而黑人女性的却低于65%，差距就在于黑人女性相关数据的缺失。(31)贾开：《人工智能与算法治理研究》，《中国行政管理》2019年第1期。

理论上，凭借科学的算法以及数据的采集、加工和分析能力，大数据技术已经实现了对个体“集中地从上到下加以记录和监测”(32)詹姆斯·C.斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社，2004年，第2页。，一定程度上可以清晰描绘或预测个体的动态需求，从而可以做到因人因地因事制宜，为特定的人(群)匹配个性化的服务。但是居民的需求是海量的、多样的，具有情境性、随意性和变化性，加之数字技术本身存在着不可计算的局限性，收集的有限信息并不能真实而清晰地呈现社会需求，最终这种模糊性就导致了城市治理和公共服务都很难做到精准和适配。比如，一些城市推出的智能应用就呈现出明显脱离居民现实需求的问题，导致应用的使用率非常低。除此之外，搜集和积累的大量城市数据和治理信息，并没有得到充分的开发和有效的利用。从这个层面上讲，现代社会还停留在小数据时代。(33)马亮：《数据驱动与以民为本的政府绩效管理——基于北京市“接诉即办”的案例研究》，《新视野》2021年第2期。

(四)城市治理算法还存在黑箱

在传统的城市管理中，社会计算是以精英为中心的人工计算，少数的官僚精英控制着计算内容、规则和方式等，加之社会事实及其处理过程的清晰度比较低，决策过程可能存在“黑箱”和“任性”。云计算以及分布式计算等提高了社会计算的算力，清晰呈现决策过程，推动普通居民参与社会计算，一定程度打破了“精英的计算”和由此形成的决策黑箱。但技术力量的增大、算法程序的发展，破解了传统的决策黑箱，也生成了新的、更加复杂和隐秘的算法黑箱。“人类并不清楚什么是安全的、什么是有风险的，更难以分辨什么是合乎伦理的，而什么又是令人恐惧的。”(34)B.Goldare, “When Data Gets Creepy: The Secrets We don’t Realise We’re Giving Away,”The Guardian, 2014-12-05.谁来设计算法？支撑算法的内在逻辑和价值判断什么？算法是否存在着偏见与群体倾向？基于算法的城市决策结果是偏向于公共利益还是私人利益？

算法黑箱从字面上理解是技术问题，实际上隐喻了人工智能技术在社会层面的模糊性。作为商业机密，算法黑箱不仅意味着无法“看”清的模糊性，还意味着即使机器做出“解释”，缺乏专业知识的人们也无法理解和认知。机器算法的隐名化让数据管家始终处在清晰度较低的环境下运作，相应地，数据处理方法、信息转接机制等一直处于技术黑箱状态。(35)商瀑：《从“智人”到“恶人”：机器风险与应对策略——来自阿西洛马人工智能原则的启示》，《电子政务》2020年第12期。算法属于设计者的秘密，透明化并不能保证其公平性。(36)本清松、彭小兵：《人工智能应用嵌入政府治理：实践、机制与风险架构——以杭州城市大脑为例》，《甘肃行政学院学报》2020年第3期。不仅如此，一味强调数据赋能而忽视赋责，也导致隐私保护政策晦涩难懂，造成数据安全保护不力。(37)郑磊：《政府在数据治理中的两种角色：政策的制定者和数据的使用者》，《探索与争鸣》2020年第11期。虽然通过《数据安全法》等相关立法，数据确权、数据保护等问题得到一定的规范，但数据权益、数据处理和数据安全等还有诸多争议和分歧，法律的细化和落实仍需时日，因而算法之下的数据黑箱仍然不明。

三、平衡清晰与模糊的紧张性及其方法

在传统社会中，面对超大规模的治理负荷及其治理需求，国家主要依靠组织技术来进行应对，比如设置新的管理机构或添置新的地方政府等，这实际上是以分散化的方式来搞清情况，化解压力，解决问题。黄仁宇认为，古代中国更多的是在使用“间架性的设计”来组织庞大的国家机器及其要素，士大夫习惯于“抱着《论语》治天下”，先设计理想的完美公式和治理模型，而缺少相应的统计数字支撑，生硬地用公式硬套国家治理，从而形成了扭曲的倒金字塔型治理机制。(38)黄仁宇：《放宽历史的视界》，中国社会科学出版社，1998年，第88页。由此产生的结果是，国家习惯于高高在上地发号施令，提出大量宏观而空洞的任务和要求，实际上却不了解基层治理的实际情况，也很难给予基层治理实质性的指导，最终加剧了上下层级之间权责错位等问题。

推动国家治理的数字化、数量化和可计算化，改变过去高度模糊的社会治理状态，便成为当代国家治理转型的重要任务之一。作为现代社会数目字管理的新形态，数字化转型依托大数据、人工智能和机器学习等现代信息技术，深入城市社会的事实及其细节，绘制高度清晰的城市画像，改变高度模糊的治理图景，推动精细化的城市治理。清晰与模糊既不涉及价值评价，也不意味是好还是坏，只是对城市治理过程确定性程度的信息描述。(39)韩志明：《政策过程的模糊性及其策略模式》，《学海》2017年第6期。其中基本的矛盾在于，追求一眼到底和一览无余的清晰，不仅需要巨大的投入，还会让治理过程陷入“楚门世界”；但完全任其自然，接受模糊性的现实，不仅会削弱治理的效能，也会导致各种各样的治理失灵。因而城市治理要平衡清晰化与模糊性的张力，在系统的考虑中动态地调适清晰与模糊的现实。

(一)充分认识到数字技术作用的限度

技术是把双刃剑，用好技术可实现对城市的赋能。(40)郑磊：《城市数字化转型的内容、路径与方向》，《探索与争鸣》2021年第4期。从古至今，国家都积极开发和应用各种先进技术，来实现国家的意志和要求。在不同的历史时期，国家都肩负着复杂的治理任务，承担着沉重的治理负荷，既有着改进和优化治理技术的内在需求，也具备开发、应用和革新治理技术的现实能力。自20世纪80年代以来，伴随着全球信息技术革命的浪潮，从信息管理、电子政务、“互联网+”到大数据战略等，国家不断地发展和应用信息技术来解决治理难题。在城市治理的各个领域，现代信息技术同样高歌猛进，俨然已经成为解决各种城市问题的万能药方，也带来了技术无所不能的美好想象。大到整个城市生命体健康体征的实时监测，小到纸片、垃圾或占道经营等城市问题的及时处置，都可以通过智能监控、感应和算法等技术来给予解决，展现出数字治理的敏捷性和精准性。

然而，用不好数字技术就会给城市治理带来负能。首先，将丰富多彩的社会事实转化为可识别和可计算的符号化数据，必须要对社会事实进行大量的简化、裁剪与拼接，结果不仅导致大量有用信息的流失，也影响对社会事实的精准认识。其次，数字技术的核心是算法，算法的精确性源于海量数据，而社会事实的可数据化程度及其数据量的差异性又很大，特别是那些新出现的或真正棘手的复杂问题，往往都难以数据化或没有足够的数据量，导致数字技术的应用效果大打折扣。最后，数字技术能将复杂的城市社会简化成客观的指标数据，但具体运行过程也会不断地受到人为因素的干扰，操作者及其互动状况决定着治理的方向，技术应用的效果很多情况下取决于多元主体的博弈。所以，在防范“数字利维坦”(41)肖滨：《信息技术在国家治理中的双面性与非均衡性》，《学术研究》2009年第11期。风险的同时，也要认识到数字技术作用的有限性，从而谨慎抉择。

(二)保持信息饥渴与隐私保护的平衡

信息固然非常重要，但也是难以穷尽的。而且，与制度变革不同的是，数字化治理具有天然的“数据内卷化”(42)刘淑妍：《当前政务公开智慧服务的困境及对策》，《人民论坛》2021年第14期。特征，即数字技术的精细度越高，应用领域越广泛，对数据颗粒度和覆盖度的要求也就越高，因而数字化转型本身就蕴含着对信息的强烈需求。需要指出的是，当前对个人信息甚至隐私信息的采集，已经在提供精准公共服务和推进城市精细化治理中起到了重要作用，更激发了政府对于更深度、更细密和更私人化数据的热情。尽管普通居民会为了便利服务而听任政府部门采集可能涉及隐私的数据，但也有越来越多的居民想方设法抵制更大范围的数据采集，抵制感应或监控设备进入社区，甚至会刻意质疑、挑战和规避数字技术的运行。这些终将不同程度地抑制数据扩张的强烈冲动，维持国家信息需求与个人隐私保护之间的微妙平衡。

说到底，数字技术的应用是为了让居民充分享受美好生活，而不是将城市“管死”，将群众“圈住”，给居民“添堵”。(43)薛泽林、孙荣：《人工智能赋能超大城市精细化治理——应用逻辑、重要议题与未来突破》，《上海行政学院学报》2020年第2期。政府应当既能根据治理需要充分采集相关信息，又要防止过度的信息采集不断压缩个人隐私的边界。还需注意的是，社会事实数据的采集量越大，触及和拥有的隐私数据越多，数据超载的可能性就越高，保护隐私数据的压力也越大，信息安全的风险也越大。因而在全面推进数字化转型的过程中，既要充分认识到数据的有用性，积极发掘和利用数据潜力，提高城市的可见性和可治理性，也要抑制数据扩张的冲动，明确划清个人隐私和数据安全的界线，避免过度采集个人数据。此外，还要避免简单地将信息需求与隐私安全对立起来，在数据治理的具体场景中，综合权衡国家意志和个人需要，防止任何单方面的专横和任性，以实现数据治理的良性循环。

(三)避免技术治理规则的过密化倾向

数字技术包含了特殊的规定性，其中尤其是数量化、标准化和简单化等。城市数字化转型将简单化和标准化的规则广泛延伸到城市治理的各个角落、各个领域和各个环节，致力于用数量化的语言来描述和分析城市治理的对象、内容、要素及其问题，建立高度清晰、模型化和可操作的工序，其中必然需要应用大量的规则来进行定义、测量和运算等。实际上，数字化、数字治理与数字化规则的发展是同步的，数字化转型不可避免地带来了治理规则的过密化发展，城市治理的清晰化正是更加复杂的数字规则及其运算的结果。就此而言，数字化转型的内在紧张性在于，数字化意味着更高能级的计算，可以提升城市治理的清晰度，但更多的数字化必然意味着更加繁密的数字规则，构成了城市数字化转型的巨大成本。

在实践中，随着数字治理的差异化发展，新的数字治理形态不断涌现，比如一网通办、智慧养老或智慧城市等，数字治理的规则也不断迭代升级。但遗憾的是，由于数字技术具有精准定义的特点，因此更好的数字治理形态实际运用的是非常局限的运算法则，往往只能带来局部的清晰化，而非全局的清晰化。结果就是，城市治理现代化必须要注意降低数字化转型的期望值，尤其是要深刻认识到数字治理与数字规则之间的同步增长关系，要注意加强高位统筹协调和规划，对数字化转型和数据规则膨胀进行辩证分析，深化对于数据治理的机制设计，既要推动精细化的数字治理实践，又要警惕数字规则的过密化发展，减少规则的成本及其冲突问题。

(四)发挥基层行政人员的工作自主性

数字技术的广泛应用带来了更加清晰的治理图景，激发国家进一步干预社会的欲望和雄心，但数字化转型也形成了数字治理替换人工作业的效应，压缩了基层行政人员的自由裁量空间。应当承认，数字技术的应用可以降低基层行政人员的工作负担，比如上海浦东新区的智慧城管平台可以全天候监控工地及其相关渣土车的情况，减少城管执法人员现场监管执法的工作量。但“数据铁笼”也将技术制约权力推向新的高度，广泛应用的数字技术使全天候监控和全景式监督基层行政人员成为现实，比如河长制APP实时监控巡河人员的情况，对巡河次数、时间、路线和距离都进行严格监视，也让相关人员个人的自主性日益被强势的数据治理压制和消解了，最终降低了基层灵活应对和快速处置问题的能力。

自上而下的控制力越强，自下而上的参与度就越低。(44)郑磊：《数字治理的效度、温度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。随着数字技术对基层行政人员的规定和限制越来越多，数字治理越来越复杂，治理规则也越来越繁密，数字治理与个人自主性之间的紧张性就愈发显著，两者甚至都有某种相互替代的含义。这不仅增加城市治理的负担，使数字化转型成为“烧钱”的代名词，也将技术刚性嵌入到治理活动的毛细血管，降低城市治理的韧性，还会使难以数字化的社会事实进入治理盲区，产生更加模糊的治理图景。(45)李春生：《数据驱动城市治理变革的多重逻辑》，《天津行政学院学报》2021年第6期。数字化转型应致力于“解放”而非“奴役”基层行政人员，帮助他们减轻工作负担和提高治理效率，而不是使他们疲于应付或畏首畏尾。虽然数字化及其清晰化令人期待，但适度模糊也可避免数字化转型的冒进或泛滥，激活和发挥基层行政人员的自主性和积极性，在技术进步和人工作业之间找到均衡点。

四、结论和进一步思考

信息技术的广泛应用推动了城市数字化转型，城市治理正在逐步实现从粗线条的框架清晰到细密度的细节清晰，从局部的清晰到整体的清晰，从静态的“看得见”到动态的“看得清”，从较低的清晰度到更高的清晰度的持续进阶。但同时也要看到，城市社会中大量弱势群体的画像依然是模糊的，不同治理环节之间仍有大量的缝隙，治理需要的数据也有很多缺损性，治理算法还有诸多不清楚之处等，这些模糊性的问题不容忽视，值得重视。对于日益庞大而复杂的城市治理而言，模糊性是内生的，是不可回避的。模糊性问题制约了城市治理的空间、能力及效能，但也构成国家权力扩张的天然屏障，有利于维系社会必要而适度的自治性，让社会自己去解决自己的问题。

信息是有成本的，模糊性通常是自然的状态，只要任其自然、不做干预、无为而治就可以了。但清晰化则是努力的结果，是积极有为干预的结果，必须要大量地采集、加工、处理和利用社会事实的信息。数字化转型能够提升城市治理的清晰度，使政府可以更加全面而精准地获取城市运行、社会变化和居民诉求等方面的信息，做到快速识别、精确研判、高效决策和及时回应，最终提高城市治理的水平。事实上，数字化转型正在发挥数字技术的治理潜能，打造更加轻便、敏捷和智慧的治理体系，推动城市治理的变革和创新。虽然城市数字化转型面临诸多内在的压力和外在的挑战，获得高度清晰的城市治理图景也任重道远，但数字技术仍是破解城市治理难题、推动治理体系升级和提升城市治理效能的重要工具，具有巨大的潜力和广阔的前景。

以数字化转型为代表的治理技术变革，是简化复杂世界的手段，具有价值中立的“硬科学”色彩。通过给城市及其各个领域绘制更加清晰的数字画像，精准而细致地实施治理，精细而全面地提供服务，技术加持的城市治理给人们带来了优化治理的憧憬，产生了某种“一切尽在掌握”的确定性错觉。但正如斯科特所指出的，“促使社会清晰地呈现在统治者面前的技术越来越复杂，然而其政治动机却基本相同。征收赋税、控制和操纵(在正面的意义上说)仍然是最重要的。”(46)詹姆斯·C.斯科特：《国家的视角——哪些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，第101页。不管技术及其形式如何变化，权力在简化治理技术和过滤城市社会时，以数量化的逻辑描述和掌控社会事实，也将强制性和支配性的基因植入其中，将社会力量挤压到更加逼仄的角落中去。在数字技术的驱动和权力要素的支配下，城市治理终需防范的是，城市还在，社会却没有了，治理也逐渐没有了。(47)韩志明：《治理技术及其运作逻辑——理解国家治理的技术维度》，《社会科学》2020年第10期。

自始至终，“人”都是技术变革和城市治理的第一要义，也是评判数字化转型的根本尺度。(48)文军、高艺多：《技术变革与我国城市治理逻辑的转变及其反思》，《江苏行政学院学报》2017年第6期。数字技术表现出来的“无所不能”和“无往不胜”的幻觉，容易让治理者陷入对数字的迷恋，对技术的依赖，却忘记数字化转型的初心，忽略城市治理中最重要的人及其需求。数字技术掌控于人，也服务于人；城市治理依靠人，也为了人。现代城市性表现为城市的“人民性”，即城市属于人民。(49)姚尚建：《“人民”的城市及其指向——城市性概念的初步检讨》，《浙江学刊》2021年第1期。城市是人的生产和生活空间，技术的介入应该服从于人的指令，服务于人的需求。未来，美好的城市应该既能安顿好肉身，又可抚慰好灵魂，才会在让城市更美好的同时，让我们自身也更加美好。(50)黄建洪：《后疫情时代的城市韧性构建》，《江苏大学学报》(社会科学版)2020年第4期。因此，从长远来看，数字化转型及其技术赋能必须要切实保障与实现居民个性化与细致化的需求，不断提升城市居民的满意度、获得感和幸福感，让人与城市、人与人都更加和谐。