数字赋权的层级效用*

管 兵 梁江禄

提要：数字治理对政府具有赋能作用。在中国单一制的多层级科层体制下，各级政府被数字赋权的效用不同。本研究以精准扶贫中的数字治理为例，分析数字治理和信息化技术对于不同层级政府作用的具体表现。数字化信息平台对于中央政府决策具有重要的作用，这是精准扶贫的技术前提；数字化信息平台对于基层政府执行政策具有重要的辅助作用；而中间层政府在这一过程中的影响力有所减弱。

一、问题提出

当前，大数据、云计算、人工智能等新兴技术迅猛发展，带动了政府治理的数字化转型，其核心是数字对治理主体的赋权。有学者就此直呼人类已经进入了“第四次工业革命”。(1)孟天广：《政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动》，《治理研究》2021年第1期。这些新兴信息技术大规模介入政府治理过程，使政府传统治理模式被移动智能新兴技术逐步解构，改变政府与社会的交互机制。(2)胡卫卫、辛璄怡、于水：《技术赋权下的乡村公共能量场：情景、风险与建构》，《电子政务》2019年第10期。在人类政治文明的每次重大转型进程中，科技革命均在其中发挥着举足轻重的推动作用，科技革命驱动着生产力质的飞跃，由此驱动着上层建筑——即社会经济制度的变革和国家治理体系的转型。

“第四次工业革命”带来的国家治理体系转型则以数字治理为变革的根基。数字政府治理是将数字技术与国家治理的深度融合，通过数字技术变革把智慧政务服务需求同现代政府体制创新有机衔接起来，以达成国家治理体系和治理能力现代化之终极目标。(3)沈费伟、诸靖文：《数据赋能:数字政府治理的运作机理与创新路径》，《政治学研究》2021年第1期。数字技术赋权重塑政府治理的权力结构，原来单一中心的权力形态逐渐向多中心、扁平化和开放性转变。其中，数字赋权正重构纵横交错的条块分割的权力结构，国家治理的碎片化权威主义向整体性治理转变拥有了一条可能的技术路径。这一数字赋权让上层权力跨越传统官僚体制成为可能，实现复杂多边的公共问题的跨部门、跨层级治理。(4)张程：《数字治理下的“风险压力-组织协同”逻辑与领导注意力分配——以A市“市长信箱”为例》，《公共行政评论》2020年第1期。

我国的精准扶贫是数字赋权引领的跨部门、跨层级治理的典型。根据中央统一要求，政府多部门、社会多元主体参与了这项巨大工程，其中，政府跨层级交互所形成的政府现象与治理效果令世人叹为观止，获得了联合国的肯定和称赞。2021年第十三届全国人大四次会议的政府工作报告指出，仅2020年中国扶贫事业就实现了“年初剩余的551万农村贫困人口全部脱贫、52个贫困县全部摘帽”的历史性目标，消除了绝对贫困和区域性整体贫困。精准扶贫的这种举世瞩目的成就得益于以大数据、云计算、人工智能等新兴数字技术的赋权效用，以这些新兴技术为依托，国务院开发出了全国扶贫信息系统，用于收集各省贫困县、贫困村、贫困户的信息，破除了中央政府与下级政府信息不对称的障碍，使更多出自乡村社会的乡土信息以“原汁原味”的方式高位传递至中央政府，让中央政府的精准扶贫决策有了信息依据，也使得过去依赖地方的扶贫治理出现了倒转。

这一治理结构的变化是数字赋权下精准扶贫跨层级交互作用的结果。按中国政府组织的五级结构，治理任务通常层层下达、层层分解，直至科层制末端。政府行政权力、治理资源与作用发挥也按层级结构分配。在多层次的科层制下，由于信息不对称问题，中央政府的决定和地方政府的执行都会受到这一问题的影响。但观察精准扶贫过程发现，精准扶贫实施过程中中央政府有着极强的决策能力，基层政府政策执行能力突出，而中间层政府(省市政府)作用不太彰显。

数字赋权有着明显的层级效应。通常认为信息系统有助于实现决策权与信息资源的向上集中，(5)张程：《数字治理下的“风险压力-组织协同”逻辑与领导注意力分配——以A市“市长信箱”为例》，《公共行政评论》2020年第1期。可以认为全国扶贫信息系统正是发挥着这样的作用。但是数字治理并不必然带来政府组织的扁平化与组织效能的提升。(6)R.Heeks，Reinventing Government in the Information Age: International Practice in IT Enabled Public Sector Reform, New York:Routledge，2001.这种不同层级政府的作用差异又因何所致？既有研究曾就相关的问题提出过“数字下乡”的观点，(7)王雨磊:《数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理》，《社会学研究》2016年第6期。但此一观点更强调因信息传递链条过长导致信息失真引致中央政府决策能力变弱，同时该观点认为作为中间层的省级政府在精准扶贫中拥有较高的决策地位，对数字赋权的层级差异未给予关注，也不能解释为什么出现政府层级差异的现象。为解决这个疑惑，笔者引入了数字赋权的层级效用视角，结合精准扶贫实践过程，试图解释其层级差异背后的逻辑，重点剖析其中的组织学问题及其治理意义。

二、文献回顾

数字赋权是政府治理理论与现代数字技术融合而成的研究议题。它伴随着信息技术的发展而诞生，早期的研究认为信息技术推动了社会的变革，塑造了新社会形态下的组织模式和结构特征。基于这些理论阐释，知识、信息、数据逐渐被视为重要的生产要素，分散化、扁平化、网络化的社会结构也逐渐成为组织与社会成员之间关系连接的共识性结构。(8)鲍静、贾开：《数字治理体系和治理能力现代化研究:原则、框架与要素》，《政治学研究》2019年第3期。就其含义而言，有人认为数字化生存天然具备赋权的特质。而数字化时代的数字赋权，被理解为不同主体在各自存在领域获得了同等权利。有学者进而认为数字化有助于弥合不同群体之间的鸿沟，同时将对公共部门采纳新治理模式发挥着重要的推动作用。(9)刘天元、王志章：《稀缺、数字赋权与农村文化生活新秩序——基于农民热衷观看短视频的田野调查》，《中国农村观察》2021年第3期。

在政治学与公共行政学领域，数字赋权逐渐成为学者理解政府行为的一个重要视角，那么如何理解在精准扶贫实践中引入数字技术后的政府权力的层级差异呢？在既有文献中关于此的研究主要有三种解释路径：一是宏观视域下数字治理路径，此即为政府治理理论与现代数字技术融合而成的受到极大关注的研究面向；二是数字赋能路径；三是技术赋权路径。

首先，大量学者发现数字治理带来政府权力结构形态的变化。政府、市场和公民等多元主体的互动构成了观察政府权力结构变动的多维视角。政府作为独一观察主体时，“互联网+”“智能+”的大规模引入，(10)黄璜:《互联网 +、国家治理与公共政策》，《电子政务》2015 年第 7 期。带来政府治理工具的创新，引领了政府治理结构变革，改善政府治理绩效。有学者认为，数字政府治理与政府治理结构是一种相辅相成的关系。(11)Patrick Dunleavy, Digital Era Governance:IT Corporations，the State，and E-Government，Oxford: Oxford University Press，2006，p.69.政府作为最重要的治理主体，据此有观点认为在数字化时代其需要重构内部职责体系的运行机制，(12)叶战备、王璐、田昊:《政府职责体系建设视角中的数字政府和数据治理》，《中国行政管理》2018年第7期。并有学者为其规划了从宏观架构与技术路径等多方面来重新搭建数字政府治理体系。(13)何哲:《国家数字治理的宏观架构》，《电子政务》2019年第1期；孟天广:《政治科学视角下的大数据方法与因果推论》，《政治学研究》2018年第3期。这些变革带来了组织权力和组织形态的变化，如大数据发展局，这一新的机构出现在政府职能部门序列。(14)贾开、蒋余浩:《人工智能治理的三个基本问题:技术逻辑、风险挑战与公共政策选择》，《中国行政管理》2017年第10期。以上下级政府互动作为考察视角时，有研究结合精准扶贫提出了数字下乡的观点，认为数字下乡是技术治理在国家精准扶贫中的典型应用，并归纳了数字信息在地化、系统化和逻辑化等数字下乡的三种维度。以政府与市场互动作为观察起点时，政府的权力架构正被数字技术发展所带来的新兴产业及其治理所重构，如共享经济治理、数字平台治理、跨境数据流动治理等，正从多方面重新诠释公共行政价值与治理理念。以政府与公民关系作为切入点时，一些学者认为新型的公民参与模式在政府信息技术创新时产生，(15)Michael E.Milakovich, Digital Governance: New Technologies for Improving Public Service and Participation, London: Routledge, 2012, p.32.这将使传统科层制权力进入民间的形式被解构，并在这个过程中重构其反馈回流的样态。

第二，就数字赋能而言，数字治理在三个维度上赋能政府改革以提升效能。一是重构政府治理能力的构成，赋能政府内部治理，为科学决策、优化决策提供技术基础与信息基础，赋能政府的经济与社会治理，为精准扶贫等各项治理铺好数据基础与技术路径。(16)孟天广:《政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动》，《治理研究》2021年第1期。二是数字赋能是在数字时代对整体性治理理论进行继承和发展。现代数字技术与政府整体性治理结构相互吸纳与融合，催化现代政府治理体系产生革命性发展，智能化时代政府的理念建构、服务供给等通过数据赋能，获得科学、高效的公共治理绩效。(17)沈费伟、诸靖文：《数据赋能:数字政府治理的运作机理与创新路径》，《政治学研究》2021年第1期。当代政府治理所追求的平等互动理念通过数字化变革推动政府整体性理念革新与职能转变，并在这一过程中重塑政府治理体制，实现政府体制的系统优化与流程再造之目标。(18)刘淑春:《数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计———基于浙江改革的实践与探索》，《中国行政管理》2018年第9期。三是数字技术还能够打破部门之间的隔阂，加强业务单元的联系。有研究以“连接”对此进行概括，认为数字化对组织的影响主要聚焦于连接，即组织中相互割离的业务模块和管理单元通常可经由数字技术进行连接，其间通过调整跨层级与跨部门的交互规则，能更好地激活组织赋能。(19)单宇、许晖、周连喜、周琪：《数智赋能：危机情境下组织韧性如何形成？——基于林清轩转危为机的探索性案例研究》，《管理世界》2021年第3期。

第三，就技术赋权而言，既往研究形成了两种观点。一是技术赋权解构了行政权力的专断性与信息传播的单向性。技术嵌入重塑了基层权力的运行模式，行政权力遵循技术方案重新分配，在技术赋权下解构传统专断性行政权力。同时，技术赋权积极形塑出新的政府治理的权力结构，一个多中心、扁平化和开放性的权力形态正逐步在技术加持下显露出来，整个社会空间结构也日渐脱离旧的实践样态。(20)胡卫卫、辛璄怡、于水：《技术赋权下的乡村公共能量场：情景、风险与建构》，《电子政务》2019年第10期。数字治理扩大科层组织汲取公民信息的渠道，(21)J.M.Coicaud,“Administering and Governing with Technology: The Question of Information Communication Technology and E-Governance”, Global Policy, 2016, Vol.7, No.2.主要通过技术系统收集更多的信息，减少信息偏差性，依凭智能化系统将碎片化、异质性信息整合到统一的端口，最重要的是在信息收集与整合过程中，政府组织习得了识别、整合信息属性的能力。同时，技术赋权打破了传播权力传统模式，权力传播社会化成为可能，这有效抑制了科层化结构中信息传播自上而下逐级传达的弊病，因而特定层级政府的话语权被弱化。(22)张程：《数字治理下的“风险压力-组织协同”逻辑与领导注意力分配——以A市“市长信箱”为例》，《公共行政评论》2020年第1期。二是技术赋权公民、社会组织，使普通公民具备汲取、传播信息的自由，让个人拥有影响公共议题的能力，同时数字技术提升社会组织参与社会治理的能力，从而有利于建构新型政社关系。

可以说，以上三种路径为数字赋权的研究提供了丰富依据，让我们对数字赋权关注什么方面、为何关注以及以什么为研究切入视角有了较为全面的认知。纵观全貌，我们发现上述三种路径均关注到数字赋权促使政府变革，传统科层制的权力结构随着数字化、智能化技术的介入逐渐发生变化，政府组织汲取信息的途径也有了变动，以数字下乡为代表的观点亦指出精准扶贫与技术治理的结合整合了政府组织结构、联结部门碎片化。但关注组织架构、权力形态及多元主体互动的诸多研究，仍较少关注到以互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能为代表的数字化、智能化技术引入政府数字治理后，带来数字赋权的层级差异。数字技术固然难以从根本上改变科层制的组织结构，但其技术权力却可以在现实治理中增能特定层级的政府，在某一项目的治理中削弱某些层级政府的作用与影响，一定程度上改变权力与利益格局。对于这种层级差异，我们认为是数字赋权的层级效用不同所致，在特定领域中某一层级政府可以获得更多的数字增能，而某些层级政府则不然，这就形成了层级效用非结构性差异。本文以精准扶贫的数字下乡为切入点，观察富集数字技术的全国扶贫信息系统赋权的层级效用，以诠释其背后的逻辑。

三、精准扶贫的信息化建设

精准扶贫是一项数据繁杂、工作量大的工作，如何精准识别、核实贫困户真实状况、如何开展有效的帮扶工作等，是一个艰巨的难题。针对这个难题，2011年中共中央、国务院在《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(以下简称《纲要》)中提出“建立扶贫开发信息系统，开展对连片特困地区的贫困监测。进一步完善扶贫开发统计与贫困监测制度，不断规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作”(23)中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm。。以《纲要》为依据，中央政府积极“推动建立精准扶贫工作机制，建立全国扶贫信息系统，在摸清底数的基础上，逐村逐户地制定帮扶措施，切实做到扶真贫、真扶贫”(24)国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告——2013年12月25日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，国家乡村振兴局网站，http://www.cpad.gov.cn/art/2013/12/27/art_624_13755.html。。全国扶贫开发信息系统这一信息化手段使精准扶贫的识别认定、核查验收等工作告别了传统的层层表格汇总，以可查、可看、可佐证的方式检验精准扶贫工作的成色。

全国扶贫开发信息系统2015年上线，该系统主要包括扶贫对象、扶贫主体、扶贫项目管理、查询、统计、系统管理、后台数据管理等板块。其中，扶贫对象中包含扶持对象的基础信息，具体包括贫困户信息、贫困人口信息、贫困村信息、贫困县信息、自然村信息、贫困户销户信息等。查询板块也能查到基础信息，这些内容成为国家了解贫困对象的重要来源。各级地方政府围绕系统规定的板块指标收集、审核、上报数据，主要工作由县级政府执行落实。

在收集信息之前，需要将扶贫对象的信息数字化，以便录入全国扶贫信息系统。主要是将帮扶对象的就业、收入、医疗等信息按标准转换成系统可以识别的数字。数字化的实现途径则是建档立卡。建档即建立档案，将贫困户收入、医疗等信息收入档案之中。立卡则是向贫困户发放帮扶手册，贫困户一户一卡。建档立卡的信息按照统一要求录入全国扶贫开发信息系统，经过乡镇、县、市、省等各层级政府审核后，最终呈现到系统的国务院一端。

在收集环节上，各地具体做法不一，但基本思路是一致的，主要做法是向贫困村派出信息员(有些地方是帮扶干部或帮扶责任人)，基本上每个村配一名信息员，入户收集贫困家庭致贫原因、家庭人口、人均纯收入、教育、医疗、就业以及帮扶情况等数据信息。在录入环节上，有些地方由信息员录入，有些地方由帮扶干部录入。但因为录入信息是一项庞大工程，有些地方也采取抽调人员集中录入的做法，主要由扶贫办抽调专门人员组成信息录入小组，按照要求把贫困户相关信息录入到系统中。(25)青云镇扎实做好精准扶贫信息采集和录入工作，大众网·临沂，http://linyi.dzwww.com/linshu/xz/qyz/201912/t20191220_17216967.htm。在信息审核环节，对录入扶贫信息系统的贫困村、贫困户数据信息，按规定由贫困村所在乡镇负责审核，乡镇审核后由贫困村所在县、市扶贫部门共同复核后上传到省。但在实际工作中市、省级政府虽有复核的权限，但因他们不了解关于贫困户各项数据信息的实际情况，为此事实上的复核工作仍由县级政府完成，如果县级政府认为数据不合格，可以要求乡镇修改，符合要求后才往上呈报。在上报环节，扶贫信息按照科层制逐级上报，但因市、省级政府缺少复核、修改数据信息权限，中央政府看到的是由县级政府复核后的信息。全国扶贫开发信息系统利用信息技术对扶贫数据进行汇总、分析，实现扶贫数据监测、数据核查比对、数据结果反馈、数据信息共享，进一步优化扶贫资源配置，精准施策。

整体来说，全国扶贫开发信息系统涵盖了领导责任制、贫困户详细状况、扶贫长效机制等多项指标信息，实现了扶贫的信息采集、动态监测、科学考评等多项功能的联动，让中央政府能够动态监测各地扶贫措施、动态评估政策效果，了解各地扶贫对象，跟进扶贫项目信息，很大程度上实现了精准扶贫数据精准化，并在该业务领域形成常态化管理，因而更有利于制定针对性的政策，开展针对性的扶贫指导工作。

全国扶贫开发信息平台的建立，以精准的信息传递和量化手段，有效解决了精准扶贫“扶持谁”“扶持什么”“怎么扶持”“扶持得怎么样”等关键性问题，这为国家加大扶贫实施力度提供了精准指引，也为中央政府制定实施扶贫政策提供了科学的参照体系。中央政府可以通过该平台透视农村精准扶贫的实施全过程与结果，而不受到科层组织的层级限制，这个系统就像一个“望远镜”，借助先进的数字技术，中央政府可直接观察地方扶贫治理效果，识别国家政策在村庄社会的执行程度，这是该平台的重要作用。

四、数字赋权中央政府多元能力

“数字下乡”的政策初衷是力图收集到真实有效的信息，以帮助中央政府在农村精准扶贫中做出更高效、更科学的决策，精准扶贫的实践过程则在一定程度上实现了这一政策目标。整体上，精准扶贫的数字信息由贫困户帮扶干部或帮扶负责人填入全国扶贫信息系统，经乡镇、县两级基层政府审核、复核后直达中央层级的全国扶贫信息平台，为中央政府实现扶贫信息控制以及扶贫政策决策制定、实施提供基础。

现代信息技术的进步和互联网的普及为中央政府贫困治理带来了数字赋权，即中央政府获得了与基层政府、乃至农村乡土社会近似的贫困知情权利，这在一定程度上促进了中央政府与基层政府间数字鸿沟的弥合，对农村精准扶贫新秩序的形塑发挥了重要的推动作用。

一方面，技术加持下的数字赋权一定程度上消解了传统意义上基层政府控制信息资源、影响政策效果与趋向的独一性。传统上，基层政府掌握在地化信息，了解政策在地化执行效果与问题，而上级政府则难以获取政策过程、政策效果的准确信息。科层组织的有效治理仰赖于信息控制，但在科层组织实践中通常存在信息控制的两大难题：信息不对称和信息模糊。

“数字下乡”的制度安排一定程度上解决了这两大问题。对于信息不对称，中央政府通过引入当代互联网络信息技术，并结合大数据、人工智能、算法等技术，将技术治理灌进扶贫开发全过程，缩短了信息流程的中间环节，有效促进了信息流通，同时加强信息的监控。在这一方面，国家构建了全国统一的扶贫信息平台，即全国扶贫信息系统。此一数字化信息平台对于中央政府决策具有重要的作用，这是精准扶贫的技术前提。在扶贫开发过程中，中央政府通过政策规定方式，要求基层政府对贫困户建档立卡，将贫困户的信息、帮扶信息同步填入扶贫信息系统，这使得贫困村、扶贫对象的情况、扶贫行动的过程以及扶贫考核的过程都呈现在该系统中。从该系统，中央政府获得了扶贫政策基层执行者直接传递的乡土信息，大大减少了信息流通的中间环节，减少信息失真的概率。对于信息的模糊性问题，中央政府通过“数字化”管理，将精准扶贫考核指标化、数量化、标准化，使测量评估变得客观准确，来解决信息的模糊性问题。(26)艾云：《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析——以A县“计划生育”年终考核为例》，《社会》2011年第3期。比如，拆解、细化出建档立卡率、贫困户子女入学率、贫困人口医疗保险参保率等指标。这些分解出来的指标，将以具体的数字填报进入全国扶贫信息系统，以数量直观的方式呈现给中央政府。

这一过程中，精准扶贫的数字治理在中国现行的科层体制中搭建起了三种机制：信息动员机制、信息激励机制和信息平台机制。

信息动员机制。自上而下收集信息的过程就是工作动员的过程，动员命令从中央直达村庄。具体来说，中央政府扶贫的数字指令发出后，以全国扶贫信息系统为中轴，中央权威将省、市、县、镇(乡)、村各级扶贫政策执行者以及村庄贫困户动员进入精准扶贫系统，被动员者各司其职，依层级自上而下收集信息，完成数字系统规定指令。总体而言，这种信息动员机制呈现出三种特点：远距离动员、数字动员、弱情感动员。在这场动员中，中央权威代表鲜有直接出现在动员现场，而是通过一套信息系统串联起各级政府，从乡村现场汲取贫困治理信息，中央政府作为政策的制定者，从其政策初衷而言，这是一种远距离的动员，这就使得这场动员呈现出其第一个独异性。这场自上而下吸纳科层组织及村庄贫困户参与的动员，共同指针的对象有别于以往，以往的动员指涉的对象，如战争、上山下乡等，都更有具象性。而这场动员共同用力的对象是呈现在信息系统上的一串串数字，以及前置环节中数字化而成的贫困户的属性，如收入、年龄、参保率等，都具有虚拟的数字化特征，此即该型动员的第二个独特性。这场动员收集的信息，最初收集的照片、文字、数据，最终在全国扶贫信息系统上最终都变成了一串串数字，这就让精准扶贫信息收集这场网络集体行动难以呈现其文化、话语、符号，数字显然难以表达这些情感元素，简而言之，贫困数字治理因其缺乏有效载体，使其难以表达情感，这显著区别于传统的动员。

信息激励机制。信息富含地方治理绩效，信息收集过程就是绩效评估过程。党的十八大报告提出“两个一百年”奋斗目标，第一个一百年，是到中国共产党成立100年时(2021年)全面建成小康社会。此后，精准扶贫工作在各级政府官员的政绩考核中受到格外关注，各个时间节点需完成对应的工作，精准扶贫工作的进度与成效成为考核各级政府绩效的重要指标。如果规定时间内完成不了，意味着全年工作被否定，各级官员和政府整体有可能丧失晋升提拔和“争优评先”等各类机会。(27)练宏：《激励设计、上下级互动和政企关系》，《公共行政评论》2013年第1期。这就使得精准扶贫成为绩效考评的强激励指标。在这个强激励的制度设计中，上下级政府的绩效考评互动，需要以一个清晰指标作为评估依据，贫困治理的数字化信息恰恰符合了绩效指标评估的要求。村庄贫困户扶贫进展与扶贫成效实际上富含地方政府治理绩效，各地制定的“八有一超”“五有四保障”等扶贫治理标准，最终都通过数字化录入全国扶贫信息系统，贫困户脱贫摘帽、贫困村脱贫摘帽和贫困县脱帽等信息收集过程，在这套监管系统就自然而然成为地方各级政府政绩的实时监测系统，集合而成上级评估下级绩效的重要依据。同时，这个信息收集的负向激励明显，不能按时按量完成将受到上级政府通报批评等惩罚。因而，依托于全国扶贫信息系统的信息收集，激励地方政府努力完成各时间节点的信息采集工作，并自发形成同僚竞争，以在激烈的政治竞争中获取上级政府的肯定性评价或职位晋升。

信息平台机制。信息富聚的全国扶贫信息系统是各级政府部门共享的平台，各方均可查阅、利用，该系统事实上发挥了平台协调功能。数字化时代，技术治理是驱动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，而科层逻辑在技术治理的过程中表露无遗，总体的表现是治理的技术特征自上而下呈现逐级减弱的趋势，基层政府在其中扮演着大量底数信息的生产者角色。(28)陈那波、张程、李昊霖：《把层级带回技术治理——基于“精密智控”实践的数字治理与行政层级差异研究》，《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学)2021年第5期。在传统的治理体系中，信息富集于基层政府，信息流沿着科层体系往上运动时，将逐级出现迭代、失真等问题，形成信息的层级区隔现象。而大数据时代的精准扶贫通过构建信息共享平台，扶贫信息通过统一端口进入系统，各级各部门拥有各自的权限读取、查阅和利用系统中的信息，实现信息的同步共享，消除精准扶贫的层级认知落差。同时，这又为各级政府精准扶贫工作协调构建起了另一个平台，即精准扶贫协调平台。基于享有平等的信息，上下级政府及同级政府及其部门处于相对透明的状态，依据一定规则，多层级、多部门可以此平台为基础相互协调，以完成精准扶贫等共同治理任务。信息共享与协调平台的存在，又为国家精准扶贫的全局治理构建更广阔的协调平台，经由信息共享与协调平台，国家可综合调动全国力量实施定点定对象的精准扶贫，使精准扶贫不再局限于一省一地，让跨区域、跨层级、跨功能精准扶贫成为可能。

该系统的多重技术措施与数字整合，为中央政府了解扶贫开发全过程提供了帮助，可以让其随时掌握精准扶贫进展情况，如各贫困县的政策落实情况、已脱贫及未脱贫的人口数量，乃至各地所采取的扶贫长效机制都可以通过该系统洞窥一二。2020年5月，中央政府宣布毛南族实现整族脱贫，就是通过该系统对全国毛南族脱贫信息进行综合研判后做出的决定。基于掌握全国扶贫治理效果的足量信息，中央政府能对精准扶贫进行过程管理，治理决策的依据更可靠，决策的动力、决策的信心也变得更强。

由于信息不对称和信息的模糊性，导致中央政府处于“片面知晓”的地位，缺乏全局知情权，自上而下的“考核检查”又时常遭遇地方政府自下而上的“应对检查”，只能被动接受被基层政府整备过的政策执行效果，使得中央政府在精准扶贫叙事中成为“知情有限的他者”。这在多个治理领域中出现了一种倒挂现象。数字赋权消除了这种倒挂现象。随着互联网、物联网、大数据、人工智能等数字技术进入政府扶贫开发治理实践，数字治理通过技术理性的量化模型去除精准扶贫中非理性、人格化等不可控变量，提高行动效率。同时，数字技术赋权中央政府跳出单纯依靠下级政府层层传递上来的信息，其凭借全国扶贫数字网络跨越时间和空间的约束，通过大数据获取大到省域扶贫信息与小到户域扶贫信息，拓宽了自身的信息渠道，从而消解了基层政府控制信息资源的独一性，重构了农村精准扶贫秩序。

另一方面，在数字赋权的支持下，中央政府的信息汲取不再由基层政府统一安排，不再处于被动接受的消极样态，(29)刘天元、王志章：《稀缺、数字赋权与农村文化生活新秩序——基于农民热衷观看短视频的田野调查》，《中国农村观察》2021年第3期。“数字下乡”的制度安排使中央政府能够直接触及政策执行的末端，从第一现场获取真实信息。通过全国扶贫信息系统与派出帮扶干部的制度安排，中央政府在数字技术的助力下，形成中央政府自身的政策偏好。同时，通过与扶贫系统内部信息、外界的视频与新闻报道等当代互联网信息技术数字产品的互动，中央政府可以定制精准扶贫的治理政策，以定点治理某一个领域或问题，如《交通运输部关于巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的实施意见》《国家乡村振兴局、中央农办、财政部关于加强扶贫项目资产后续管理指导意见的通知》等，以此影响精准扶贫过程与政策效果。

五、数字赋权基层政府双重能力

县乡政府作为负责执行的基层，在数字技术治理的过程中，一方面承担了大量的数字收集工作，另一方面也被数字赋权，提升了基层政府执行上级政策的能力和在区域内的决策能力。具体表现为三个方面：数字便车，数字队伍，数字预警。

1.数字便车。县乡政府作为基层政府，其能力与资源极为受限，不具备独立进行有效的数字治理能力。在精准扶贫过程中，通过中央政府建立扶贫开发信息系统，搭建自上而下的信息收集系统，地方基层政府介入履行自下而上的信息收集和录入职能。数字下乡与数字上行一体两面。在政府层级内部，信息平台是一项公共产品，基层政府在上传数据的同时，也同时可以使用平台数据，从而拥有基层政府自身无法实现的信息平台资源。广西B市就依托省级智慧治理中心建成融合党的建设、安全生产、综治维稳、网格治理、商圈服务为一体的社情信息搜集平台和智慧服务平台。探索推行“互联网+社会治理”，以数据管理推动治理变革，通过一库(全员数据库)、一册(巡查标准手册)、一图(贫困村全真三维图)、一码(信息搜集二维码)，破解信息共享难、执法协同难、力量整合难、精细管理难、群众参与难等治理顽疾。

同时，在掌握扶贫的具体情况和获得反馈时，信息化平台也是基层政府依托的重要工具。通过对辖区内的贫困户进行分析，可以确保B市使用国务院扶贫办提供的系统顺利录入调查数据。并对录入数据进行分析和汇总，找出影响B市退出的风险点和关键要素，供B市整改完善。同时，各级政府亦根据大数据平台进行抽样调查，获得及时反馈和重点信息。

2.数字队伍。B市首先成立了脱贫攻坚大数据中心。根据政府网站信息，在2019年年中，该中心一次性招聘临时编外工作人员72名，规模很大。(30)B市人民政府网站：《B市脱贫大数据中心政府临时编外人员体检、考察公示》。同时，脱贫攻坚大数据中心也包容性办公，脱贫攻坚中各个政府职能部门和镇街政府选派和抽调人员常驻大数据中心，随时上传、汇总、核实数据，从而为基层政府培养了一批数字化治理队伍和人才。

同时，在乡镇和村的层面上，B市组建了主要由贫困户组成的乡村两级数百名信息员队伍，每天走楼入户，第一时间上传上报各类相关信息。

3.数字预警。在2020年7月，B市率先在全广西成立县一级防贫预警监测中心，落实人员编制和机构级别，在乡镇农业服务中心(扶贫工作站)加挂防贫预警监测站牌子，在村一级将村“两委”干部、各村民小组小组长、村扶贫信息员、乡村振兴驻村工作队进行整合，负责对辖区内两类对象开展实时监测，形成了“县有中心、乡镇有工作站、村有监测员”的立体式全覆盖防贫监测网络格局。在动态监测过程中，实行“两网报贫、分类干预、解除预警”的“三步工作法”。“线下”以屯为单位，每20户左右村民共同组成村民网格化互助小组，小组成员之间相互排查筛选，将存在因病、因灾、因残、因意外事故等原因导致可能出现致贫返贫风险户，由村民网格化互助小组组长向村“两委”提出名单。“线上”由市防贫预警监测中心组织相关行业部门开展线上数据比对，排查筛查疑似问题名单下发各乡镇及驻村工作队。经村级评议、乡镇报审、市级审定等程序确定监测预警两类对象名单，并在系统中相应标注进行“亮灯”预警。(31)广西百色人民政府网站：《B市织密“三张网”巩固拓展脱贫攻坚成果》，http://www.baise.gov.cn/xwdt/xqdt/t9258061.shtml。

在数字下乡和行政发包制耦合的体制下，县乡政府承担精准扶贫大量的数字收集工作，同时作为基层政府也被数字赋权，提升了基层政府执行上级政策的能力和在区域内的决策能力。以全国扶贫信息系统为代表的数字化信息平台对于基层政府执行政策就具有重要的辅助作用。在数字时代，基层政府数据信息的收集和加工能力得到提升，这可以促进基层治理方式转变，进而推动国家治理向精准治理发展。(32)尹振涛、徐秀军：《数字时代的国家治理现代化：理论逻辑、现实向度与中国方案》，《政治学研究》2021年第4期。以属地管理为特征的行政发包制赋予了地方政府自由裁量权和实际控制权，其间包含的正式和非正式的权力形塑了对中央政策的实行性变通。(33)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。精准扶贫的任务由中央政府统一下达，广西B市根据省级智慧治理中心与国家扶贫开发信息系统，搭乘了数字便车，在数字下乡与数字上行过程中，共享信息化平台在精准扶贫的治理便捷。而在精准扶贫的具体实施上，B市自由裁量的个性化作法充分体现了数字赋权基层政府能力。B市的数字便车、数字队伍、数字预警为基层政府落实国家扶贫政策提供了工具、人才、信息、知识与路径，使基层政府治理方式实现经验式决策向数据化决策转变，数字技术的便利性则提升了基层政府的执行能力，从而更有利于实现政府资源在村庄的高效率和公平配置。(34)刘泽、陈升：《大数据驱动下的政府治理机制研究——基于2020年后精准扶贫领域的返贫阻断分析》，《重庆大学学报》(社会科学版)2020年第5期。

数字赋权基层政府双重能力带来了政府组织结构变革。随着数字技术的蓬勃发展，科层制组织主动或被动地发展出与数字技术相匹配的治理结构，非集中、扁平网络结构逐步取代科层制原来等级分明的层级结构。(35)赵娟、孟天广：《数字政府的纵向治理逻辑:分层体系与协同治理》，《学海》2021年第2期。中央政府通过全国性平台建设，掌握精准扶贫的数据开放共享、绩效考核等的“指挥棒”，建立多级政府主体参与扶贫治理的激励机制。基层政府依托中央政府的平台和资源，打通连接贫困户、贫困村的“最后一公里”，利用在地的信息优势，发挥积极的回应作用。在这个过程中，基层政府运用数字技术与村庄社会互动，生发出了诸多灵活性、典型性的创新实践，如广西B市的数字队伍、数字预警。而中间层政府的作用却在这个过程中被不同程度弱化。

中间层政府的作用弱化或由多级发包的数字生产体制引起的。在深化改革年代，行政发包制的行政权分配、内部控制在“数字下乡”的过程中形塑出了多级发包的数字生产体制。在精准扶贫的数字生产体制中，主要涉及科层制中的四方行动者：中央政府、省域政府、市域政府、县乡基层政府。中央政府制定精准扶贫实施总任务与脱贫攻坚战时间节点，形成全国性指标，派发给各省，并允许各省根据自身条件进行任务与指标的分解，生发出第一级数字生产。省域政府根据中央的任务与指标，制定本省精准扶贫实施与考核量化规则，完成了第二级数字生产。市域政府向各县区下分发省域政府的量化规则，并对部分标准作规定，形成了第三级数字生产。县乡政府负责精准扶贫的具体实施，按国务院的要求按时间节点将相关信息录入全国扶贫信息系统，因精准扶贫面临国务院的督查考核，同时出于政绩考虑，县乡基层政府必须着重完成国务院规定的指标，为在同侪竞争中胜出，又根据县域情况创新性完成任务指标，如广西的村屯信息员。而在这一层级，县乡政府要完成精准扶贫的数字在地化、数字系统化、数字逻辑化，这就是第四级数字生产。

精准扶贫是一项从中央到村庄“一竿到底”的系统工程，治理目标逐级行政发包，省域政府转包了国家扶贫任务，并将这个治理任务分包给市域政府，市级政府再将扶贫任务分包给县级政府，最终建立了一个由中央政府、省政府、市政府、县乡政府组成的贫困治理团队。从中央发包而来的治理任务经过层层转包，最后落实到基层政府，是国家权威在基层的落地实行，也使得基层政府成为扶贫治理的主体。同时，精准扶贫经由行政逐级发包获得具体效果，但人事权、干预权、审批权和指导权都归上级政府并最终归于中央政府，而将剩余的权力赋予到精准扶贫项目中，并连同精准扶贫一起交给地方政府，以保证基层政府有效地完成发包任务。

六、结论与讨论

在中国的国家治理中，中央政府(决策者)总是期望基层政府(执行者)严格按照政策要求，执行其颁布的政策。但在压力型体制下，政策通常会层层加码，最终到达基层政府时，变成了几乎不可能完成的任务。而基层政府通常面临政绩考核、经济发展考核、社会需求等三种压力聚合，(36)杨雪冬：《压力型体制:一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。还要同时处理条块下达的各类无法真正完成的任务，于是出现了各种形式的政策变通与共谋，影响了政策目标的实现。为了治理此等目标偏离现象，中央政府的通常做法是针对政策执行过程安排多种形式的考核与检查，但因为缺乏基层治理信息，又通常被下级政府的各种“应对检查”所化解。

“数字下乡”就是一项针对下级“应付检查”的制度设计。出于缺乏基层治理信息考虑，中央政府试图通过让干部与数字同时下乡，在数字在地化、系统化、逻辑化的过程中，让数字进入全国扶贫信息系统，为中央扶贫精准治理提供有效的信息，以解决上下级信息不对称问题。事实上，这一制度安排也确实起到一定的作用。但“数字下乡”在中国行政发包体制下，却产出了一个意外效果，即削弱了中间层政府的影响效用。

行政发包制区分出了发包者(中央政府)和承包者(基层政府)，在行政权分配上，发包者拥有正式权威和剩余控制权，承包者拥有执行权、决策权和实际控制权；在经济激励方面，承包人拥有剩余索取权和面临强激励。(37)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。在精准扶贫治理领域，中国五级政府组织架构中还出现了转包者，即中间层政府(省、市政府)。

在行政发包权力结构中，清晰呈现了精准扶贫中多级数字发包生产体制的互动过程。如前所述，中央政府是发包者，省市中间层级政府是转包者，县乡基层政府是承包者。作为精准扶贫的顶层设计者与数字的使用者，中央政府对扶贫数字有着求真的强激励，但中央政府无法亲自从贫困村庄汲取扶贫的数字信息，因而将精准扶贫的数字治理任务发包给各省级政府，省级政府又转包给市级政府，市级政府再转包给县级政府，层层转包后，县乡级政府最终接受上级的转包任务，成为唯一的承包者。作为直接面对农村及其村民的基层政府，县乡是精准扶贫数字治理的在场者，处于数字生产链条的最末端，扮演着精准扶贫最原始数据的生产者角色，日常的数据生产是由其派出的帮扶责任人或由其指导的非本县帮扶干部完成。

多级发包的数字生产体制造成了中间层政府治理真空，即上文所述的意外效果，削弱了省市政府在精准扶贫工作中的影响效应。中央政府作为发包者对数字求真有着迫切需求，但囿于能力，只得通过制度设计不断加大对数字的收集力度，要求生产者按规定报送贫困治理数字信息，并开展检查、评比等工作，如不同省份互检，以此满足自身需求。多层行政发包看似给扶贫治理的信息传递带来了困难，但借助当今发达的数字技术，层层发包后，形成了数字使用者与数字生产者直接面对面沟通的局面，以全国扶贫信息系统为平台，发包者与承包者可以进行实时的远距离对话。丰富而全面的农村扶贫信息，经由平台渠道直接传递至发包者，基层实践者的态度、看法、情绪等辅助信息也被数字化后传送，以有利发包者理解精准扶贫实际进展。行政发包制经由数字技术赋权，层层发包运作勾连了发包者和承包者，让二者在全国扶贫信息系统上以网络虚拟方式面对面互动，减少了信息流通的中间环节，使转包者的作用减弱。全国扶贫系统是个数字技术富集的产物，它在精准扶贫中的技术取向，导致中间层政府在扶贫的权力以及资源分配中被中央政府和作为执行者的基层政府联合分解，在科层制为主导的精准扶贫政治过程中的话语权被削弱。