法律法规视域下我国公共图书馆社会教育角色与功能设定

周 旖 付 婷

社会教育是由社会文化机构对社会全体成员进行的独立的教育活动[1],它与学校教育(正规教育)、家庭教育并列,提供主体包括政府以及其他社会力量,面向的对象是全体社会成员,其内容和形式多样,涵盖了文化知识、科学技术、政治法律、伦理道德、文学、体育卫生以及生活常识等诸多方面。图书馆的馆藏文献天然具有教育功能,知识社会化与教育平民化则进一步带动近代公共图书馆的建立及其社会教育角色的形成。资产阶级革命胜利后所建立的近代社会制度是该角色形成的主要社会原因,以美英为代表的资本主义大机器生产方式需要大批具备相应劳动素质的人员,就此产生了对可供社会成员学习的机构和场所的需要[2]。清末民初,我国社会性质发生转变,出于教育强国路径下培养人才的需求,公共图书馆运动时期“新式藏书楼”的设立以及新图书馆运动时期文华公书林的创办等一系列举措,使我国的图书馆建制从早期只为士人阶层学习服务变为面向全体社会成员服务的机构,真正具备了社会教育的内涵和功能。

2021年10月第十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了《中华人民共和国家庭教育促进法》和《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》,并均于2022年生效实施。前者规定公共文化服务机构定期开展支持家庭教育的服务活动[3],后者致力于保障阅读障碍者接受教育的权利[4],由此可见社会教育仍是当前社会发展与立法的重要议题。本文对图书馆社会教育的讨论围绕社会学“角色理论”中规定性角色的界定而来,即分析我国公共图书馆社会教育角色的权责情况是否有明确规定,以及目前的规定程度能否与公共图书馆自身存在价值以及社会期待相匹配,以期从新的视域为图书馆自身价值感强化以及图书馆文化的培养提供思路。

1 相关研究现状

国外对于图书馆社会教育功能的研究与实践案例相对较多,涉及信息技术教育[5]、自我学习与社会阶层的流动[6]以及与高校合作共建青少年教育项目[7]等诸多方面。国内较多关注民国时期的公共图书馆社会教育理论与实践[8,9],利用历史研究[10]或个案研究[11,12]的方法,对图书馆社会教育思想[13]及特定类型图书馆的社会教育功能[14]着重研究。在公共图书馆社会教育功能定位或职能发挥方面,“职能”“角色”“使命”“功能”是常用的表述。相关文献分析图书馆进行社会教育的优势和劣势[15],思考功能式微的对策[16],吸收国际发展经验[17],对与图书馆社会教育相关的资源开放[18]、创新服务[19,20]、合作模式[21]、职能拓展[22]等实践进行延伸探讨。但整体而言,前人针对图书馆社会教育角色的研究缺乏一定的调查和数据支撑,在对我国公共图书馆社会教育细分子角色及相应功能的把握上还有待提高,公共图书馆社会教育存在顶层设计不足的问题[23]。

此外,国家和地方法律法规、政策文件的内容表述可以反映社会对于公共图书馆的角色认知和对应的职能要求,也为下层的功能设计规定了方向,但目前相关视角的研究成果较少:于良芝等对国外代表性指南文件进行内容分析,并结合国内服务实践展开对比研究,分析结果表明我国县级图书馆在包括教育使命在内的很多领域的服务内容都较为单薄[24];周旖等对相关法律法规、政策文件进行文本分析之后,认为社会教育在我国颁布的法律法规及政策文件中属于规定性程度比较低的角色[25]。从上述论断已能初步看出,我国图书馆社会教育的实际发展情况与国际理念和行业期待之间存在落差,可进一步探究。鉴于目前学术界几乎没有针对图书馆社会教育角色的法律法规调查,且实践上相关法律法规仍处于发展中,需要不断完善,这也使得该视域下我国公共图书馆社会教育角色与功能的研究更具创新意义和现实意义。

2 调查设计

国家和地方的法律法规是社会制度的成文体现,对社会角色的塑造具有强制规范作用。本文通过对现行法律法规关键文本内容的量化统计分析,追溯文本背后的社会规范导向。具体来说,包括:我国公共图书馆目前扮演着什么样的社会教育角色,承担的功能类型和社会价值是什么,比照国际观念共识和我国实际的发展需求有何特色和不足,等等。笔者以“图书馆”为关键词在北大法宝数据库中开展我国有关图书馆的法律法规调查,并在各省政府网站、人大常委会网站上检索进行补充调查,调查得到现行有关图书馆的法律法规文件共19部,包括国家层面法律2部以及地方性法规文件17部(见表1)。另外,《陕西省公共图书馆条例(初拟稿)》《江苏省公共图书馆管理办法》虽已发布了征求意见稿,但目前仍未正式发布,暂不纳入分析范围。

表1 相关法律法规文件一览

本文对图书馆社会教育子角色的表述运用了内容分析法,从国际认可度较高的业内文件——国际图联《公共图书馆宣言》(2022年)(以下简称《宣言》(2022))和《公共图书馆服务指南》(2010年)(以下简称《指南》(2010))中提炼关键词,归纳出10个子角色,其中“支持正规教育与非正规教育”“阅读指导与推广”“信息/数字素养教育”“基本教育权利保障”(含扫盲、识字、阅读和写作能力)以及更高层次的“终身学习/教育”是主要的子角色(见表2)。基于图书馆社会教育的子角色,进一步对法律法规文本进行内容分析。在分析法律法规文本时主要利用关键词分析法,对涉及图书馆社会教育内涵的法规条款进行关键词提取,同义合并之后分别统计,以此探究法律法规视域下我国公共图书馆社会教育角色与功能的规定情况和认知水平。

表2 图书馆社会教育角色重要表述

3 相关法律法规内容分析

3.1 国家层面相关法律分析

国家层面相关法律内容分析(见表3)的文本来源是《中华人民共和国公共文化服务保障法》[26](以下简称《服务保障法》)以及《中华人民共和国公共图书馆法》[27](以下简称《公共图书馆法》)两部法律(以下合称“两法”)。《服务保障法》由全国人大教科文卫委员会牵头启动,将“公共文化服务和学校教育相结合”列入我国公共文化服务的基本原则[28],是文化立法的重大突破。该法将图书馆定位为公共文化设施,属于政府主导提供的公共文化服务范畴,并在第十条对公共文化服务的社会教育功能进行了具体阐述。《公共图书馆法》于2018年1月1日正式施行,多项条款涉及公共图书馆的社会教育角色,提及阅读指导、全民阅读推广、提升公民科学文化素质以及支持学校课外活动等内容。

表3 国家层面相关法律条款分析

总的来说,国家法律将公共图书馆的社会教育功能与国家教育事业、公民基本权益以及全民阅读国家战略结合,从有益于社会和人类文明发展的角度进行指引和规范,具有中国特色。但《公共图书馆法》对社会教育中“基本教育权利保障”的子角色采用了“文化”“文明”这类比较宽泛的表述,而未直指其核心内涵——受教育权。具体来说,公共图书馆作为教育事业的组成部分应当辅助学校教育,保障不同身份与年龄的公众拥有平等的学习资源和机会。不仅如此,《公共图书馆法》中只有“为学校开展有关课外活动提供支持”的表述,而具体如何支持、承担什么样的角色和责任则并未涉及。

3.2 地方性法规文件分析

整体而言,17部地方性法规文件中共有6部明确点出“社会教育”一词,表述从2013年名词定语“社会教育设施”[29]、2015年“社会教育活动”[30],到 2020 年[31]、2021 年[32]的“开展社会教育”成为短语中心词,其重要性得到突显。由于不少地方性法规文件出现了重复或相似的角色功能表述,本文在研究过程中进行了角色功能描述的提取,共提取出20个角色功能,现就提取出的每个角色功能出现的次数进行统计(同份文件出现多次按一次计算,见图1),并利用UCINET网络分析软件对不同年度颁布法规中出现的角色功能进行可视化呈现(见图2)。根据相关条款对公共图书馆社会教育角色核心内容的揭示以及表述的细化程度可将角色功能分为以下三类,每一类按出现的频次降序排列。

图1 析出角色功能的法规文件数量统计

图2 角色功能与出现年度共现图谱

(1)角色定位:保障基本文化权益;辅导中心;支持终身学习;社会教育设施;社会文化教育机构;公益性教育机构。

(2)功能内容:指导阅读;爱护书籍宣传教育;儿童阅读指导;全民阅读推广活动;社会主义、爱国主义教育;信息素养教育;服务中小学图书馆;参与扫盲;未成年人信息过滤;支持课外活动。

(3)存在价值:满足科学文化知识需求;服务社会主义文明建设;传播科学文化知识;推进学习型城区。

71%的地方法规都认同公共图书馆具有“满足人民群众对科学文化知识的需求”的价值,同时与“促进社会主义精神文明、物质文明建设”有紧密联系,《深圳福田办法》还提到了“社会主义政治文明”,这些表述与《公共图书馆法》一脉相承,具有中国特色。另外与阅读相关的指导及推广活动也是图书馆社会教育功能发挥的着力点。

然而与“社会教育”精神高度契合的例如“扫盲”“继续教育”“素质教育”等保障个人受教育权益的功能表述却很少出现在文件中,目前涉及这些功能表述的有:《广西办法》第三条“参与扫盲计划与实施”;《广州条例》第三十五条、《东莞办法》第三十六条、《四川条例》第一条和第十二条阐述公共图书馆要为公众终身学习提供环境等条件和支持;《广州条例》第三十五条、《东莞办法》第三十六条、《贵州条例》第十三条规定公共图书馆要“开展信息素养教育”。此外,地方性法规中对于公共图书馆支持正规教育的子角色表述近乎空白,广州、东莞两市的法规笼统地提及少年儿童图书馆与中小学校图书馆合作向中小学生提供服务,只有2021年颁布的《佛山办法》明确规定公共图书馆面向未成年人开展社会教育活动并为学校开展有关课外活动提供支持,与《公共图书馆法》相关内容进行了衔接。

4 我国公共图书馆社会教育角色定位与功能分析

4.1 与文化角色相依存的权益保障设施

《公共图书馆法》第一条规定,制定本法的目的是“保障公民基本文化权益,提高公民科学文化素质和社会文明程度”,该表述将公民的基本文化权益与科学文化素质联系在一起。第二条把公共图书馆定位为“开展社会教育的公共文化设施”,可见“社会教育”与“公共文化”之间表意密切。《服务保障法》第十条明确了包括图书馆在内的公共文化服务机构具有社会教育的功能,并在此基础上鼓励其结合学校教育促进青少年科学文化素质的提高。这亦是“文化”与“教育”权益的关联。

此外,超过55%的地方性法规在总则第一条对于制定目的都有类似的关联表述,即“满足人民群众对科学文化知识的需求,促进社会主义精神文明和物质文明建设”。2015年起更有4部地方性法规直接在第一条明确对公众基本文化权益的保障——《广州条例》《东莞办法》将“知识”与“文化活动”并列,《贵州条例》《佛山办法》则将公共图书馆定位为“开展社会教育的公共文化设施”。《佛山办法》第三十七条更是鼓励公共图书馆与其他类型公共文化机构联合开展社会教育活动。

然而,“社会教育”角色与文化角色的过度依存会导致图书馆社会教育含义的模糊与功能的弱化。“提高科学文化素质”和“满足对科学文化知识的需求”的表述虽然亦可体现教育的主要功能和价值,但相关法律法规中依然缺乏与公民“接受教育权利(益)”直接相关的表述。公共图书馆作为公共文化设施,通过各种文化活动和服务来保障民众的文化权益与受教育权益,其社会教育角色与文化角色是互相支撑的关系。目前图书馆法规对于社会教育角色的肯定力度还有所欠缺,社会教育更像是文化角色衍生或者附属的功能,这会造成公共图书馆社会教育功能空间的局限。

4.2 以阅读指导功能为中心的学习空间

《四川条例》有关公共图书馆的基本职能表述有“提供公民终身学习环境”,《广州条例》和《东莞办法》指出“提供学习、交流和相关公共文化活动的空间、平台”是公共图书馆应当具备的基本服务,其他地方性法规也都有类似表述。因此,可以将发挥社会教育功能的公共图书馆理解为满足公众学习需求的空间或平台。

“阅读指导”是图书馆在《服务保障法》中显著区别于其他类型公共文化机构的服务供给内容,同时也是在图书馆这个学习空间中最受重视的角色功能。《公共图书馆法》第三十六条重点提及“阅读指导”以及“全民阅读推广”,71%的地方性法规文件提到公共图书馆的“阅读指导”(指导阅读、阅读辅导)功能。相关表述中“阅读指导”常和图书展览、辅导讲座、群众读书等荐书宣传活动联系在一起,《广州条例》《东莞办法》更是明确指出要制定全民阅读计划开展阅读推广活动。

以阅读指导功能为中心的系列活动和服务都是公共图书馆社会教育相关工作的重点内容,其中未成年人作为主要的受教育群体受到重点关注,即儿童阅读指导是法律法规中阅读指导的工作重点。《公共图书馆法》第三十四条规定要开展面向“儿童”的阅读指导与社会教育活动,对服务对象进行了聚焦,另有25%的地方法规将阅读指导功能的对象人群细化到了“儿童”(少年儿童、未成年人)。其中,《东莞办法》第四十条专门把对未成年人阅读习惯和阅读兴趣的培养作为未成年人阅读辅导服务的结果或目的;而《佛山办法》第四十三条则进一步提及对服务未成年人的专业馆员的配备。

4.3 支持正规教育功能相对弱化

早期制定的地方性法规会把公共图书馆表述为社会主义科学、教育、文化事业的重要组成部分,后期的法规文件更倾向于采用“社会主义精神文明”这类更具中国发展特色的表述,不过这都不影响对其作为发挥社会教育功能的机构主体在我国教育事业中占有一定位置的认可。事实上在漫长的社会发展历史过程中,图书馆与学术研究和教育是一种互为因果的关系,正是图书馆所藏有的大量文献才促进了学术研究和正规教育的出现。但随着造纸术、印刷术的推广乃至技术进步使得图书的生产和获取变得容易,学校教育对图书馆或藏书机构的依附性减弱,此时图书馆被视为正规教育的辅助机构,而这种弱化的关系在法律法规中也有体现。

《公共图书馆法》第三十四条与《佛山办法》第四十三条有公共图书馆“为学校开展有关课外活动提供支持”的论述,这也是19部法律法规中少有的清晰表述,其余法规多以公共图书馆与学校图书馆实现馆际合作交流来发挥辅助功能。《公共图书馆法》第四十八条“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作”表明国家对于公共图书馆支持正规教育和科研活动的认可与鼓励,但之所以不用公共图书馆作为主语进行祈使句表述也暗示了其在实际情况下有限的能动空间。

公共图书馆对于教育事业支持力度的有限性除了功能表述外,还体现在重点服务对象的集中化上。广州、东莞两市就儿童馆推进与中小学学校图书馆的合作做出了明确规定,即通过“流动站、流动车”等方式服务中小学生,而这种方式能够为中小学校提供的支持主要表现为补充和丰富学生可借阅文献的数量、主题;《佛山办法》除了在第四十三条提出支持学校开展课外活动,还在第四十九条、第五十五条特别强调面向未成年人的信息过滤,即“不得向未成年人提供不适宜的文献信息”,通过规范图书馆信息资源的合理使用从而实现对于儿童遭受信息污染的规避[33]。以上都是能体现图书馆在学龄儿童基础教育领域展开相关服务、积极发挥辅助作用的条款。然而,相关条款对于社会各界不同年龄层次、文化水平的读者进行扫盲、成人教育、继续教育、终身学习的支持却缺乏关注,因而对于表2社会教育重要子角色内容“各类正规、非正规教育”的支持层面较为单一,支持力度也较为薄弱。

5 结论与反思

我国现行法律法规对公共图书馆社会教育角色已形成基本规范,但功能内容与公共图书馆自身存在价值以及当前社会期待仍有一定落差,且存在明显的地区差异。从属地范围来说,12部省级地方法规涉及12个省级、直辖市行政单位,在全国34个省级、直辖市行政区中占比不超过35%,而市、区两级的5部地方法规均为珠三角地区发达地市颁布;从颁布时间来说,17部地方法规中仅有2部在“两法”之后,因而大部分早期法规订立时缺乏上位法指导。由此可见,我国公共图书馆社会教育角色的深化仍需以图书馆立法发展为助推力,在平衡地区认知水平差异以及满足公众文化教育发展的现实需求方面规划发展路径。

5.1 地方法规修订亟待重视

首先,加快推进地方立法进程。借助地方法规可以明确地方公共图书馆社会教育角色的重要性,促使图书馆更好地履行社会教育职能。

其次,针对早期地方法规与“两法”表述的社会教育精神存在差异的问题,应重点考虑法规的修订与更新。地方法规在启动内容修订时应重点把握社会教育的基本子角色及其核心功能,相关表述需遵循上位法并删除明显过时的内容。如深圳市人大常委于1997年颁布的《深圳条例》[34]已率先进入修订稿征求意见环节,新的修订稿对社会教育功能的规定更为清晰。此外,继1985年贵州省政府颁布县级图书馆工作条例后,贵州省人大常委又于2020年颁布《贵州条例》,实现当地图书馆法规内容的补充更新。

5.2 角色定位紧跟国际趋势

法律法规重点塑造了我国公共图书馆以阅读指导功能为核心的社会教育角色,但在角色的功能类型和服务要求的规范程度上,与国际理念仍存在差异。《宣言》(2022)[35]以及《指南》(2010)[36]都强调了公共图书馆可以通过“识字”“扫盲”等活动,支持“个人教育”“自学教育”以及各级“正规教育”,为公民创造平等的个人发展机会。《国际图联趋势报告(2019)》[37]甚至提出对相关服务人员进行培训,使其能为读者提供多样化的学习方式,并要求图书馆提供的职业教育水平能够切实帮助人们获取知识和技能,达到可以取代机构内部培训的水平。《国际图联趋势报告(2021)》[38]将“终身学习者”(lifelong learners)列为2021年度全球图书馆发展最为重要的趋势之一,并着重强调图书馆员在一个需要终身学习的现代社会中应更多地被视为“教育者”,图书馆应作为社群及组织的“学习中心”赋予现代人终身学习、持续发展的素质。

然而以上关键词在国内图书馆法条文本中涵盖率较低,国际上近年最为强调的“终身教育”也只有3份地方法规文件提及,词频依然相对较低,故而国际前沿发展趋势与理念在国内法律规范中的体现还不明显。国内政策法规对于公共图书馆社会教育角色的内容设计应紧跟国际重点发展趋势统一角色定位,深化角色形象。

5.3 结合国情完善功能实现

图书馆社会教育角色的塑造在吸收国际先进理念的同时也要考虑到我国实际的情况和需求。我国公共图书馆隶属文化和旅游部而非教育部,这在客观上使图书馆社会教育价值受到了忽略,国家推行素质教育和构建社区教育体系的时候都未能充分利用公共图书馆的社会教育功能。针对这个问题首先可以通过法条协调,以促进公共图书馆社会教育职能的发挥。例如《北京条例》《佛山办法》有多处规定教育等部门协助公共图书馆事业发展,这是值得借鉴的。其次亦可鼓励社会教育功能相对完善的公共图书馆积极参与全国科普教育基地的申请,同时倡导教育部门将公共图书馆列入科普教育基地推荐名单,以此促进图书馆与教育部门的支持互动,以便开展常态化的社会教育活动。

此外,也可结合公共图书馆自身资源条件以及服务人群的差异特点,实行分众化的社会教育服务,对包括外来务工人员、未成年人等典型人群进行区分,更好地满足个人发展需求和社会价值期待。针对我国文化教育发展水平不均衡的问题,社会教育活动的开展应因馆而异。对于公共图书馆总分馆体系末梢的基层农家书屋,可重点设计以扫盲为基础的服务活动,而发达地区的城市图书馆则可重点倾向提供与中青年群体职业发展、继续教育相关的服务,以此实现公共图书馆社会教育效果的最大化。

《东莞办法》是目前国内对社会教育角色与功能有相对全面规定的地方法规,结合疫情期间农民工给东莞图书馆的留言,也可看出完善的法规制度可保障服务实践的水平。当公共图书馆的社会教育角色更充分发挥的时候,它也能够更大程度保障社会公平,满足个人创造性发展与精神充实的需求,真正促进社会文明和中国特色的学习型社会的建立。故而,未来我国公共图书馆相关法律法规的制定和修订还需在基础素质教育提升、各种正规或非正规教育的支持、个人终身学习和全面发展方面进行更为明确和清晰的表述,为中国方案下实践路径的完善提供坚实的依据。