公共文化服务的内卷化困境及其破解之道

陈 庚， 豆慧峰

(武汉大学 国家文化发展研究院， 武汉 430072)

在历经多年的高速发展后，我国覆盖城乡的公共文化设施网络体系已经逐步建立，公共文化阵地业已基本夯实，公共文化服务体系建设渐续步入以“提质增效”为核心的高质量发展阶段。2021年，文化和旅游部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》，品质、均衡、开放、融合成为高质量发展的基本原则指引，以“顺应公共文化服务从外延扩张到内涵提升的重大环境变化”(1)傅才武：《推进公共文化服务高质量发展》，《中国文化报》，2021年3月25日。。

尽管我国公共文化服务体系建设取得不俗成效，但仍然显现出供需错位、居民获得感不高、管理服务效能不优等发展困境。诸多学者对此进行了理论分析。傅才武等人指出，公共文化服务的增量投入未能带动绩效提升，反而使其陷入绩效困境，需要调整财政保障政策思路。(2)傅才武、李延婷：《公共文化建设为什么不能强化供给侧财政投入方式：一个解释框架》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》，2020年第2期，第50-64页。巫志南认为，当前我国公共文化产品和服务尚存在主线不明确、供给不精准、效能待提升、创新待加强等短板，需以多手段加强精准化供给。(3)巫志南：《公共文化产品和服务精准供给研究》，《图书与情报》，2019年第1期，第31-40页。陈波等基于“互联网+”视角，针对我国公共文化服务供给侧存在的供需错位、供给主体单一等问题提出了改革思路。(4)陈波、丁程：《公共文化服务领域供给侧改革动力机制和路径选择——基于“互联网+”视角的分析》，《江汉论坛》，2017年第10期，第28-33页。李少惠等从政策扩散视角发现，实践、理念和制度三者间的内在张力可能弱化我国公共文化服务政策扩散的持续性和绩效。(5)李少惠、崔吉磊：《中国现代公共文化服务政策扩散的内在张力与优化策略》，《思想战线》，2017年第6期，第108-116页。赵迎芳则研究了我国公共文化服务在均等化发展中所面临的城乡、地区和阶层之间非均现象突出、投入方式不合理、供给效率低下等问题。(6)赵迎芳：《当代中国公共文化服务均等化的路径选择》，《云南社会科学》，2016年第5期，第181-185页。吴理财等基于不同类型社区的调研，发现我国公共文化服务体系建设中仍旧存在公共文化产品参与偏差、公共文化服务的民主参与式微、公共服务供给中政府信任危机等问题。(7)吴理财、邓佳斌：《公共文化参与的偏好与思考——对城乡四类社区的考察》，《中华文化论坛》，2014年第8期，第27-33页，第191页。这些研究从不同理论视角和不同分析维度阐释了公共文化服务体系建设的诸多困境、原因及其对策，但理论解释力仍待强化。因此，本文引入近年来社会科学领域具有较强解释力的“内卷化”(involution)概念来阐释公共文化服务体系建设所面临的困境及其原因，以期为当前公共文化服务体系建设的困境提供一个新的解析框架。

一、 公共文化服务的内卷化表征

“内卷化”这一概念最先由美国人类学者戈登威泽提出。此后，格尔兹将其用于研究印尼爪哇岛的农业经济并提出“农业内卷化”的概念。黄宗智教授在研究中国小农经济时，又将边际效益递减问题纳入其中，将“在有限的土地上投入大量劳动力、以单位劳动的边际效益递减为代价而实现的总产量增长称为‘没有发展的增长’”(8)贾薇：《基于“内卷化”理论的中国公共组织变革的系统研究》，天津大学，2014年，第14页。。美国学者杜赞奇则将其拓展至政治领域，进一步提出“国家政权的内卷化”。随后“内卷化”便被广泛应用至经济、政治、社会生活等众多研究领域中，涉及“乡村治理内卷化”(9)贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例》，《开放时代》，2011年第2期，第86-101页。“基层组织内卷化”(10)何艳玲、蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》，《中山大学学报(社会科学版)》，2005年第5期，第104-109页，第128页。“农村教育内卷化”(11)陈坚：《内卷化:农村教育研究的新视角》，《教育发展研究》，2008年第17期，第31-34页，第44页。等。从“内卷化”理论内涵看，当前我国公共文化服务建设在某些层面和某种程度上业已呈现出“内卷化”趋向，主要表现为供给侧供给的低水平重复、消费侧公众的低度参与和公共文化服务效能的低绩效徘徊。

(一)公共文化供给的低水平重复

在供给侧，公共文化服务领域所提供的产品和服务均属于公共产品，因此主要依靠政府和公共文化机构供给，市场和社会主体作为补充。为弥补我国公共文化服务底子薄、基础弱的问题，党和政府于21世纪初开始全面启动公共文化服务体系建设，并在短短十余年的时间内完成了覆盖城乡的阵地建设和网络布局。由于这个建设过程主要依赖行政体系，以标准化方式快速推进，在快速取得成效的同时也导致了当前公共文化供给的低水平重复，体现为内容低质、重复供给及创新惰性。

当前，“重量轻质”，有“高原”缺“高峰”已是文化供给的常态。多年持续不断的财政投入使公共文化基础设施建设基本完成，但硬件设施的完善只是公共文化服务的基础，服务内容才是公共文化服务的核心。受多种因素的影响，当前我国公共文化服务的内容质量水平有限。以文化馆(站)为例，大部分文化馆(站)的服务供给流于形式，缺乏高质量、精品化的文化服务。2019年，全国2936个县市级文化馆提供文化服务达591592次，但组织品牌节庆活动仅4756个，每个文化馆年均提供文化服务201.50次，但品牌节庆活动仅为1.62个(12)以上数据根据《中国文化文物和旅游统计年鉴2020》数据计算得出。，优质精品活动缺乏。同时，当前乡镇文化站传统的“老三样”(书报室、计算机室、培训室)供给内容也无法有效对位居民更高的文化需求，居民有较高认同的只有少数乡镇文艺活动(如广场舞比赛等)。(13)傅才武、许启彤：《基层文化单位的效率困境：供给侧结构问题还是管理技术问题——以5省10个文化站为中心的观察》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》，2017年第1期，第50-59页。再如，“送戏下乡”及农村电影放映工程时常因剧目、影片内容陈旧，出现演出或放映人数远多于观看人数的尴尬场景。

在服务品质不高的情况下，多部门、多机构的重复供给加剧了公共文化供给的内卷化。以文化馆(站)为例，其业务范围主要为举办展览、讲座和培训，组织群众性活动，进行非遗传承和展演等，在职能范围上与图书馆、博物馆、美术馆、院团、非遗机构等公共文化机构既有一定补充，但又多有重合，导致诸多产品和服务的重复供给。再如，公共阅读服务设施中数字农家书屋建设与公共电子阅览室、数字图书馆推广工程、文化信息资源共享工程等也存在功能重合(14)徐同亮、罗娟：《公共阅读服务设施网络建设探究——以拓展公共图书馆总分馆体系为路径》，《新世纪图书馆》,2015年第8期，第58-61页。，多个机构同时供应多有重复的图书资源、电子资源。这种多部门对同一类型公共文化产品和服务的分散式投入、重复式供给形成挤兑效应，加剧了公共文化资源的闲置浪费，引发“机构空转”和“孤岛运行”。

此外，社会环境变迁所引致的公众文化需求变化对公共文化机构的创新能力提出新的挑战，但现实的境况是，因“压力型体制及数字化政绩考核的现实制度”(15)李少惠、王婷：《多元主体参与公共文化服务的行动逻辑和行为策略——基于创建国家公共文化服务体系示范区的政策执行考察》，《上海行政学院学报》，2018年第5期，第61-69页。以及激励不足等因素影响，公共文化机构难有余力和动力对服务内容进行创新，往往表现出创新惰性。以国有文艺院团为例，2007—2019年，全国文化部门2000余个艺术表演团体新创并首演剧目数由1250增长至1654，但团均每年新创并首演剧目数仍不足1个。同时，由于奖项“政绩化”和评奖功利化，不少新创剧目沦为了一种“创新表演”的产物，投入不菲但脱离群众，很少进行持续性演出。公共文化机构的创新惰性与当代群众的多样化、异质性需求相脱嵌，引致公共文化服务的内卷。

(二)公共文化服务的低度参与

在消费侧，公共文化服务作为公共产品，在其价值实现的链条上，政府于供给端提供足量优质的产品固然重要，但在终端的公众是否真正参与并实现有效获得则更为重要。当前，公众的低度参与已然成为困扰着公共文化服务体系建设的一个重要问题，也是其内卷化的重要表征。公众的低度参与体现为参与群体异化、参与率较低、参与(程)度不高等方面。

首先，从参与群体来看，公众参与呈现“两头大、中间小”的哑铃形特征。由于大部分公共文化服务具有“在场性”要求，这便导致老人和学生群体成为公共文化服务参与的主力军，而中青年群体则由于缺乏休闲时间、休闲时间与服务供给时间错位或拥有更便捷的参与选项等原因，致使参与度不高。针对农村的调研发现，55岁以上的老年群体、离退休人员的参与次数最多，他们在看戏、看电影、下棋、广场舞等活动中较为活跃；在城市的公共文化场馆中，则是儿童、青少年等学生群体参与更多。(16)数据来源：武汉大学2017年“文化第一线”调查。

其次，从参与率来看，公共文化服务呈现出低参与率特征。在城市，居民的文化活动参与率偏低，以图书馆为例，2019年全国公共图书馆参与活动的读者人次只占总流通人次的2.40%，这一数据在2018年为1.81%，2017年为1.68%(17)以上数据根据《中国文化文物统计年鉴2018》《中国文化和旅游统计年鉴2019》《中国文化文物和旅游统计年鉴2020》计算所得。，虽然纵向上有所增长，但仍然较低。在农村，武汉大学“文化第一线”2018年对全国21省282个行政村农村文化惠民工程建设状况的调查结果显示，各项工程参与率依次为：体育健身工程(64.50%)、农村电影放映工程(59.97%)、农家书屋工程(52.78%)、送戏下乡工程(27.00%)、全国文化信息资源共享工程(15.41%)(18)数据来源：武汉大学2018年“文化第一线”调研。，整体参与率较低。

最后，从参与度来看，公众对公共文化服务难以实现深度参与，多为浅表性参与。蔡武进对城市居民文化参与的调研发现，就参与频次而言，居民公共文化参与均以“偶尔参与”(每月3次以下)为主；就参与时间而言，居民公共文化参与以短时段参与为主——平均每次公共文化参与时间为1小时以下的受访者占34%，参与时间为1～3小时的受访者占49.1%，仅16.7%的受访者参与时间为3小时以上。(19)蔡武进：《我国城镇公共文化参与的状况、特征及政策建议——基于我国17个省市51个社区居民调查之分析》，《文化软实力研究》，2017年第2期，第64-74页。笔者在2019年针对农村公共阅读的调研中发现，农家书屋的参与者大多表现为低频次参与、借阅数少和短时停留的低度参与特征，近一半的人一个季度、半年甚至一年才去一次，2/3的人全年借阅量在5册以下，大部分人每次在农家书屋的停留时间都在半小时以内(20)陈庚、胡雅纯：《农村公共阅读低度参与的归因分析》，《中国图书馆学报》，2020年第5期，第36-53页。。低度参与现象已成为影响公共文化服务落地起效的主要障碍，在日益打通“最后一公里”的情况下，如何激发公众参与热情，推动公众的实际参与和有效获得，是突破公共文化服务内卷发展亟待解决的议题。

(三)公共文化服务的低绩效徘徊

链接供给侧和消费侧进行综合服务绩效评价，是衡量公共文化服务发展是否内卷的重要标尺。公共文化服务作为公众精神需求实现的最基本路径，除大众娱乐功能外，还兼具社会教育、政治动员、凝聚价值认同等社会治理功能(21)巩村磊：《农村公共文化服务缺失的社会影响与改进对策》，《理论导刊》，2010年第7期，第56-57页，第60页。。因而公共文化服务建设的绩效评价不同于一般经济领域，除了对效率的追求之外，更看重效益的增长。但无论从经济效率还是社会效益来看，当前的公共文化服务正陷入低绩效困境，发展“停滞不前或无法转化为另一种高级模式”(22)杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社，2008年，第54页。，表现出明显的内卷化特征。

效率逻辑虽然产生于私营部门，但也日渐成为当前政府绩效评估的重要内容。公共文化服务领域的诸多效率研究发现，公共资金的持续稳定投入并未换来较高的服务供给效率。申亮、王玉燕根据2001—2013年的面板数据，运用DEA中的CRS模型对我国(除港澳台地区，下同)公共文化服务的政府供给效率进行了测算，结果表明：31个省级政府平均效率值约为0.77，即平均存在23%的效率损失，而且有14个省份的年均有效值低于平均数，占总数的45%，甚至有10个省份没有一年供给是有效的，占总数的32%(23)申亮、王玉燕：《我国公共文化服务政府供给效率的测度与检验》，《上海财经大学学报》，2017年第2期，第26-37页，第49页。。余冬林运用DEA方法对2014年31个省份群众文化机构投入绩效进行静态分析发现，有25省份综合效率处于非DEA有效，且有18省份处于规模收益递减阶段(24)余冬林：《基于DEA的我国东中西部地区群众文化机构投入及其绩效评价》，《文化软实力研究》，2017年第2期，第84-93页。。姚林香等人用 DEA方法测算了2011—2015年我国各省区市农村公共文化服务财政投入产出绩效，得出平均值约为0.9，处于非有效状态，且部分省份绩效逐年下降，甚至由有效变为无效(25)姚林香、欧阳建勇：《我国农村公共文化服务财政政策绩效的实证分析——基于DEA-Tobit理论模型》，《财政研究》，2018年第4期，第86-97页。。姚维保等人在对我国28个省份2014—2020年的乡村公共文化服务财政支出效率进行测算发现，整体上效率均值0.75，仅8个省份达到有效状态，而有12个省份效率值在0.6以下(26)姚维保、李志聪、林琳：《乡村振兴视角下公共文化服务财政支出效率测度及影响因素——来自省级面板数据的实证分析》，《图书与情报》,2021年第3期，第135-144页。。以上多种研究表明，我国公共文化服务效率陷入低效困境。

效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义，政府绩效评估中更重要的是是否满足公众需要和实现公共利益(27)蔡立辉：《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》，2003年第1期，第76-84页。，故而公共文化服务绩效评估不能单纯以投入产出的经济效率进行测算，而是要将社会效益作为更为重要的考量标准。从公共文化服务惠及群众情况看，2014—2019年，全国群众文化机构提供文化服务次数从1472004次增长到2451086次，增长66.5%，惠及人次从5.07亿人次增长到7.87亿人次，增长55.2%，慢于供给的增长速度；国有文艺院团演出场次从367750场增长到393500场，增长7%，但观众人次却从3.3亿人次减少为3.15亿人次，降幅5.7%(28)以上数据根据《中国文化文物统计年鉴(2015—2018)》《中国文化和旅游统计年鉴2019》《中国文化文物和旅游统计年鉴2020》计算所得。，惠及人次不升反降。再从群众参与的满意度看，公众对公共文化服务的满意度并不高，社会效益有待提升。以文化站为例，作为公共文化服务重要供给阵地，其高覆盖度和基层特征使其成为与农村公众生活最贴近的文化机构，但根据2017年武汉大学“文化第一线”对31个省区市文化站的调研结果，被调查对象的满意度为3.31分(总分5分)，这一结果比2015年的4.02分又有所降低(29)陈庚、李婷婷：《公共文化服务体系建设的效能评估及其优化策略——以文化站为例》，《文化软实力研究》，2019年第3期，第46-55页。。此外，2018年武汉大学“文化第一线”的调研结果显示，公众对“四馆一站”的满意度均值都下降至4.0分以下。其中，公共图书馆和博物馆的满意度均值虽依旧领先，但却已分别下降至3.81、3.77，美术馆、文化馆和文化站的满意度均值分别为3.68、3.57、3.52，与前一次调研相比有明显的下降趋势(见图1)(30)数据来源：武汉大学“文化第一线”2015年及2018年调研数据。。

图1 2015年、2018年“四馆一站”公共文化服务满意度对比

二、 公共文化服务内卷化的成因

内卷化作为一种外显特征，体现的是有限资源或范围条件下内在发展模式的固化以及创新停滞不前，其形成原因既有外在限制也有内在制约。在传统行业体制限定下，公共文化行业的封闭运行和公共文化资源在体制内循环，高技术环境下的渠道、内容和形式创新不足，以及供给主导型机制难以适应社会文化环境快速变迁过程中公众的现实文化需求等因素的叠加，引发了公共文化服务建设的内卷化。

(一)事业发展模式路径依赖下体制壁垒约束

制度创新不足是公共文化服务内卷化的根本原因。当前我国公共文化服务的制度设计源于计划体制下的事业发展模式，具有典型的行政指令、统筹安排、格式化供给等特征，虽然文化体制改革不断促进政企、政事分开，但受路径依赖的影响，公共文化服务行业体制壁垒仍然坚固，行业封闭运行特征明显。

传统文化事业体制设计存在天然的体制壁垒，形成行业封闭运行。在现行体制下，公共文化服务仍划归为文化事业范畴，政府行政力量占据主导，这种文化行政体制的价值取向除满足公众基本文化需求、保障文化福利之外，还蕴含维护既定行业秩序之意，即传统文化行业在原有“单位”制度被打破，职工“单位人”身份被剥夺后，为保障该庞大群体的稳定，防范产生重大社会风险，仍通过封闭性或半封闭性体制赋予这些机构特殊地位。这种体制的封闭性特征构筑了多重“壁垒”，导致公共文化服务领域缺乏竞争性和开放性，也就难以与社会、市场进行资源交换，这是形成内卷化发展的根本原因。体制壁垒表现为外在的“行业属性型”体制壁垒和内在的“条块分割型”体制壁垒。

对外，行政体制和经济理性造就“行业属性型”体制壁垒。一方面，文化的意识形态性决定了其具有一定的政治属性(31)司晴川：《文化产业管理体制比较研究》，武汉大学，2014年，第12页。。当前体制下，公共文化建设作为国家意识形态建设的一部分，具有秩序建构、价值认同的深远意义。(32)李毅、荆林波：《新时代乡村公共文化建设的功能目标及其实践路向》，《甘肃社会科学》，2020年第5期，第193-199页。公共文化服务在满足群众基本文化需求的同时，承担着以社会主义核心价值观整合社会多样化思潮的重任，是推动社会沟通、增强全社会的文化凝聚力、实现公共资源整合的强有力杠杆(33)齐勇锋、李平凡：《完善公共文化服务体系 提高国家文化软实力》，《中国特色社会主义研究》，2012年第1期，第64-72页。。因而，政府必然会赋予公共文化机构意识形态职能，在这些机构所提供的公共文化产品和服务中传递出意识形态色彩。这成为公共文化服务行业壁垒的合法性基础。另一方面，公共文化的公益性和资本的商业性存在天然冲突。社会资本逐利性与公共服务公益性的相斥特征是社会力量参与积极性缺乏的重要原因。(34)陈庚、崔宛：《社会力量参与公共文化服务的实践、困境及因应策略》，《学习与实践》，2017年第11期，第133-140页。社会资本在经济理性引导下，对高投入、长周期、低收益的公共文化服务领域往往“避而远之”。加之，若社会资本过度参与公共文化建设，其逐利性本质会扰乱公共文化服务供给体系，严重损害公共文化服务的公益性和公平性。以上两方面原因共同导致“行业属性型”体制壁垒形成。这种壁垒进一步诱发部门利益和利益固化，致使一些政策功能重合的公共文化服务机构无法有效整合，造成公共文化服务重复供给。

对内，科层制结构形成“条块分割型”体制壁垒。在中央与地方政府的“条条管理”模式下，公共文化资源实际分散在文广新、工青妇、科体等不同部门中，缺乏有效统筹，难以形成合力(35)张永新：《构建现代公共文化服务体系的重点任务》，《行政管理改革》，2014年第4期，第38-43页。。同时，文化资源要素只有在有效流动整合过程中才能创造出优质公共文化产品和服务，而基于行政区划所形成的“块块管理”模式又使文化资源要素在跨区域间流动时受限。无论是“条条”还是“块块”，都分别构建了较为封闭的系统，加之不同区域、层级、部门之间存在“信息不对称”和部门利益，共同导致文化资源要素局限在各种相对封闭性的系统中，缺乏有效流通和整合，其利用效率无法实现最大化。

图2 公共文化领域体制壁垒图

(二)体制壁垒下公共文化资源体制内循环

资源配置不优是导致公共文化服务内卷化的重要原因。改革开放以来，以市场化方式对公共资源进行优化配置已成党和政府的共识。但由于文化具有特殊的意识形态属性，文化建设的制度设计“形成了国家意识形态的合理性和制度意识形态的正当性”(36)傅才武、李延婷：《公共文化建设为什么不能强化供给侧财政投入方式：一个解释框架》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》，2020年第2期，第50-64页。，进而要求公共文化服务体系建设要通过国家公共资源的投入实现国家意志和保障人民基本文化权益。因此，尽管以往大包大揽的传统“文化事业”模式作为计划经济体制时代的产物被摈弃，但受事业体制路径依赖的影响，当前公共文化领域资源配置的市场化程度仍然有限，公共文化资源仍囿于体制内封闭循环和流转。

公共文化机构以其组织功能定位和职能职责的限定，获得了公共财政常态性投入的合法性。这种常态性的公共财政投入以机构年度预算的方式纳入支持体系，并随国家财政收入呈现稳步增长趋势，这为公共文化服务机构的健康有序运转提供了保障。但历史经验和西方经验表明，公共文化服务作为典型的公共领域，尽管理应由政府作为主导提供财政保障，但市场和社会力量的参与也不可或缺。因而，近年来我国也在尝试鼓励市场和社会力量参与公共文化服务体系建设，并将其纳入《公共文化服务保障法》予以立法支持。但现实情况是，在公共资源的分配中，市场和社会力量处于天然的弱势地位，难以进入公共文化服务建设领域。以国家艺术基金资助为例，2019年的《国家艺术基金绩效评价报告》指出，在2013—2017年艺术基金的立项项目中，“国有艺术单位、事业单位获得立项资助多，而民营艺术单位、机构获得较少”(37)中华人民共和国文化和旅游部：《国家艺术基金绩效评价报告》，https://www.mct.gov.cn/whzx/bnsj/cws/201904/t20190412_842734.htm，2019年4月12日。。该基金2019年度以艺术单位、机构为项目主体的资助项目共计704项，资助金额约7.02亿元，其中，国有企事业单位获资助626项，占88.9%，资助金额6.21亿元，占88.5%(38)国家艺术基金：《国家艺术基金资助项目经费管理情况报告(2019年度)》，http://www.cnaf.cn/gjysjjw/tztg/202012/01de3e0217da438a92e0564093468c99.shtml，2020年12月28日。。

作为政府职能转变和公共文化领域市场化改革的重要制度创新——政府向社会力量购买公共文化服务，也表现出资源体制内循环的公有制偏好。在政策执行中，虽存在部分市场或社会力量供给能力不足等客观原因，但由于政事、政企分离不充分，部分政府主体对体制外力量的不信任以及部门利益固化，促使政府往往会通过高准入门槛或烦琐流程设法将社会力量排斥在竞争性购买之外(39)胡守勇：《政府购买公共文化服务的风险识别、致险成因与防范路径》，《图书馆》，2019年第5期，第41-46页。，政府用于购买公共文化服务的资源仍大多被体制内或带有体制印记的组织所获取。这在艺术表演领域表现十分明显，如2018年政府购买文艺演出服务中，公有制院团(包括国有制与集体制)获得的资金数量就占到购买资金总量的86.83%，承接场次高达90.55%。引入竞争、实现多元化供给是政府购买公共文化服务这一制度的设计初衷，但政府以搭建内部“虚拟市场”的形式，采取“体制内非竞争性购买”手段，不仅导致制度目标消解，还进一步加剧了文化领域社会力量的“侏儒化”(40)李山：《政府购买公共文化服务的现实困境与改革路径》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》，2014年第5期，第25-29页。。

(三)高技术环境下公共文化行业技术迭新滞后

技术迭新滞后是公共文化服务内卷化的内在原因。文化行业产生于不同的类型技术，如传统艺术基于人的身体技能、出版行业基于印刷技术、广播电视电影基于声光电技术。而当前的信息技术、移动互联技术、云计算等则是一种平台技术，具有对既往技术的包容和迭新功能。由于我国公共文化服务的主要供给主体在技术阶梯结构中多为低技术形态，且又在当下的新平台技术上迭新不足，导致技术创新不足，形成行业内卷。

一方面，传统公共文化行业具有先天技术劣势，与新技术行业竞争乏力。技术作为内在生产力，其不断更新换代会产生新的艺术表现形式，同时引发生产和传播效率的差异，进而形成不同文化行业间的“势能位差”，形成高位技术产品对低位技术产品的消费替代效应(41)傅才武：《数字信息技术构建大文化传媒行业体制的合法性》，《江汉论坛》，2014年第1期，第51-55页。。当前，公共文化服务的供给者主要包括图书馆、博物馆、文化馆、文化站、农家书屋等，主要供给内容为演出、展览、文艺活动、图书阅览、电视广播、体育活动等文化服务，这些设施、产品和服务相对于在互联网时代新兴崛起的文化业态和服务而言，属于传统文化行业的范畴。公共文化服务和产品尽管具有价格上的免费优势，但与动漫游戏、数字娱乐等新兴文化产品和服务相比，其渠道、内容和形式上的劣势使之仍然竞争乏力，公众往往宁愿选择付费的文化娱乐内容也不愿参与免费的公共文化服务，这也是诸多公共文化活动参与率低的重要原因。

另一方面，尽管传统文化行业具有技术劣势，但如能拥抱具有包容性的信息平台技术，依然能够焕发新生活力，而现实情况是，公共文化行业技术迭新滞后使其愈发边缘化。尽管国家开展了全国文化信息资源共享工程、公共电子阅览室建设计划等公共文化服务数字化工程，各地也相继推出一些文化服务App和云平台，但整体而言，数字公共文化服务基础设施建设不足，公共文化服务数字化、网络化程度不高，技术创新程度不高，区域及城乡差异明显，技术人才缺乏等问题广泛存在。技术迭新滞后，使诸多公共文化产品和服务难以在当前的信息平台技术上实现融合发展，不能通过平台进行快速的信息传播和内容消费，失去渠道优势，最终难以进入更多公众的消费视野。

(四)社会文化快速变迁过程中供给主导型机制引发供需错位

社会文化快速变迁下的供需错位是公共文化服务内卷化的结构性原因。改革开放以来，中国社会经济文化快速发展，人民群众的文化消费需求也发生了重大转变，但公共文化服务的供给主导机制却没有因应转变，导致供需错位、供不对需的情况愈发显著。

一方面，经济基础和技术环境变迁触发文化消费需求的结构性变革。随着经济的快速发展，居民的物质条件得到极大改善提升，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对美好生活中精神审美、娱乐追求、价值实现等文化消费的需求愈发强烈。在满足基本文化权益之外，人民群众个性化、多样化、高质量的文化服务需求快速增长，这对公共文化服务体系建设既是机遇亦是挑战。同时，高速发展的技术力量推动文化消费市场发生了结构性变迁。以在线消费、电子阅读、在线电视电影等为代表的新兴文化消费形式正逐步占据上风并不断改变着居民的文化消费内容、消费结构和消费习惯，居民拥有了更多的自主选择权。

另一方面，面对文化消费市场变革，供给主导机制却并未同步跟进，引起普遍性的供需错位。由于制度创新不足，公共文化服务领域依然坚持事业发展体制模式下形成的供给主导型机制。这种机制在公共文化服务实现规模化发展的过程中，有着迅速动员、全面覆盖的先天优势，但进入新时代，我国公共文化服务体系建设已步入新阶段，发展目标由增量扩面转为提质增效，供给主导型机制原有的优势反而成为阻碍性劣势。当前，公众的公共文化服务的需求已经从“有没有”变为“优不优”“多不多”，而自上而下、格式化、碎片化的供给主导机制已不能满足新时代居民的美好生活需要，更新滞后的供给端与不断升级的需求端之间的错位愈发显著，此既影响居民的参与度，也制约效率效益的提高，导致公共文化服务的内卷化发展。

三、 公共文化服务内卷化的破解之道

公共文化服务体系建设是社会主义文化强国建设的重要内容。面对“内卷化”发展困境，公共文化服务体系建设能否实现突破，由“无发展的增长”跨越到高质量发展，对国家未来远景战略和人民美好生活的实现至关重要。在新的历史发展机遇期，公共文化服务建设需要从完善政府购买机制，建立完善包容性数字信息技术平台，推动需求侧牵引供给侧的双侧改革创新，建立文化资本长效积累机制等方面破解内卷困境，实现高质量发展。

(一)完善政府购买机制，形塑公共资源获取的竞争性环境

社会力量参与公共文化服务是推动公共文化治理能力现代化和深化文化体制改革的重要举措。在现行体制环境中，公共资源难以突破体制束缚，导致公共文化机构缺乏创新动力，供给水平不高，资源使用绩效较低。打破公共资源的体制内循环结构，给予公共文化机构创新创造活力，必须要进一步健全政府向社会力量购买公共文化服务的体制机制，形塑公共资源获取的竞争性环境。

第一，要立足顶层设计完善政府购买的政策环境，创造良好的制度空间。《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台已为社会资本参与公共文化服务和政府购买服务提供了立法保障，但在细分领域中，相关政策法规尚不健全，需做好政策更新、查缺补漏的工作，同时对财政保障机制、税收优惠等相关激励和惩戒政策也要加以完善。第二，需完善不同层级政府向社会力量购买公共文化服务的制度建设。2015年文化部(现为文化和旅游部)等部门出台指导性政策文件《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，由各级地方政府具体加以实施。各级政府需结合各地实际发展状况，进一步规范制度设计并实现与预算编制、政府采购等相关制度的整合衔接。第三，要鼓励、引导、培育市场及社会力量，扶持文化领域“第三部门”的成长。“社会组织承接能力是推行政府购买公共文化服务的关键。”(42)胡守勇：《政府购买公共文化服务的风险识别、致险成因与防范路径》，《图书馆》，2019年第5期，第41-46页。当前，传统的“国家—单位”二元结构并未完全转变为市场经济体制下的“国家—社会 (市场) —单位”的三元结构(43)陈庚、崔宛：《社会力量参与公共文化服务的实践、困境及因应策略》，《学习与实践》，2017年第11期，第133-140页。，需要提升企业和社会组织服务能力，形成政府、市场、社会“三重合唱”的多元公共文化服务供给体系。第四，强化质量监督机制。政府向社会力量购买公共文化服务形成一种委托代理关系，在委托代理理论中，信息的非对称性会导致“道德风险”的产生，政府作为委托人需对社会力量进行有效监督。

(二)建立完善包容性数字信息技术平台，突破公共文化服务渠道、内容和管理方式的内卷

科学技术是把双刃剑，它既是造成公共文化服务内卷化的技术之因，同时也是突破内卷化的技术性力量。数字信息技术尤其是大数据和移动互联网的发展不仅在重塑个人日常生活和重构行业边界，也在为政府管理体制变革提供技术支持，推动公共文化管理结构的重建。2020年5月，中央文化体制改革和发展工作领导小组办公室发布《关于做好国家文化大数据体系建设的通知》，提出“国家文化大数据体系是新时代文化建设的重大基础性工程”，蕴含了要以数字信息技术嵌入政府公共管理进程，将数据作为治理资源，重构公共管理结构之意。对公共文化服务的内卷化困境而言，数字信息技术平台可以从渠道、内容和管理方式方面予以破解。

建立和完善网络化、信息化、智能化、扁平化、包容性的数字信息技术平台，创新公共文化服务供给方式和供给手段，突破渠道内卷。数字信息技术平台是公共文化服务领域中的一种高效技术工具和辅助手段。当前公共文化服务的线下在场参与方式给群众参与带来了更多的成本付出。在互联网时代，文化消费和参与时间日渐碎片化，因而信息技术平台在供给渠道上的优势得以彰显。信息技术平台的快速、便捷方式，可以提高公众获得公共文化产品和服务的便利性，规避因在场参与而产生的诸多时间成本和沉没成本，进而可以提高公众参与度和获得感。

发挥数字信息技术平台的数据整合优势，推动信息资源的互联互通互享，突破内容内卷。平台“作为政府组织应对复杂社会制度环境的一种重要举措”(44)宋锴业：《中国平台组织发展与政府组织转型——基于政务平台运作的分析》，《管理世界》，2020年第11期，第172-194页。，具有强大的资源整合和需求回应能力。数字信息技术可以推动当前公共文化产品和服务的转型升级，实现内容和形式的创新，打通高质量发展通道。整合部门数据和行业数据，在供给侧实现数据互通共享，做到“摸得清家底”，可以避免公共文化服务的重复供给。同时，从消费侧着手，做好数据挖掘与分析，“形成与供给侧数据的良性互动”(45)侯雪言：《政府治理创新：数据治理促进公共文化服务体系效能提升研究》，《领导科学》，2020年第18期，第35-37页。，能够有效回应群众真正的文化内容需求。例如，“文化云上海”作为最早运行的省级公共文化服务数字化平台，有效整合了全市公共文化服务资源，实现资源共享，又以文化大数据实现文化需求精准定位，文化服务精准采购，极大地提升了公共文化服务效能(46)黄艺芹、洪伟成：《文化上海云：百姓眼里的文化淘宝》，《中国文化报》，2017年4月7日。。

强化数字信息技术平台的管理效能，实现公众、企业、社会力量和政府多元主体在信息技术平台上的管理对接，突破文化管理模式的内卷。科学技术是影响行政组织系统结构重组的基本变量。(47)徐晓林：《“数字城市”:城市政府管理的革命》，《中国行政管理》，2001年第1期，第17-20页。“网络和信息技术的运用将不断改变政府管理结构和管理方式，最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。”(48)吴江：《推行电子政务与政府管理创新》，《国家行政学院学报》，2002年第S1期，第38-41页。数字信息技术平台能够推动传统文化管理模式向网络化治理模式转变，实现多主体参与，构建“互联网+政府”的文化管理模式，重建政府公共文化管理结构，建立符合数字时代特征的公共文化服务治理体系。

(三)突破传统供给侧改革发展路径，建立消费侧牵引改革的动力机制

长期以来，我国文化领域以供给侧投入模式为主导，通过不断加大财政投入来推进公共文化服务的规模化发展。然而，传统供给端投入模式使文化行业与基层文化单位形成了父子型“保护—约束”关系模式(49)傅才武、李延婷：《公共文化建设为什么不能强化供给侧财政投入方式：一个解释框架》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》，2020年第2期，第50-64页。。在此模式下，基层文化单位更倾向于“对上负责”，公共文化产品和服务与社会公众实际需求脱钩，出现“机构空转”等问题，造成公共资源浪费。公共文化服务建设如何实现对传统供给侧发展模式的路径突破成为当务之急。党的十八届三中全会提出“构建现代公共文化服务体系”这一命题后，提供高质量高水准的公共文化产品与服务成为未来的根本目标和导向。这就要求公共文化服务建设要顺应新时代的社会文化生态及需求变迁，以消费侧牵引供给侧改革发展。

推进供给侧单侧补贴方式向供给和消费双侧补贴转变(50)陈庚、宋春来：《新时代居民的艺术消费:表征、构因及优化——来自127个调研地的表演艺术消费调查分析》，《福建论坛(人文社会科学版)》，2018年第10期，第90-98页。。传统供给侧的单侧补贴方式最为主要的作用在于保障了公共文化机构和场所的存续，建立了公共文化服务供给的主体阵地，但因为没有配套建立投入产出效率和效益的约束激励机制，导致了较为普遍的供给低效。供给和消费双侧补贴的理念和设计，既可以保障供给侧阵地的夯实，也能促进消费侧需求的满足，提高公共文化服务效能。消费侧消费者的补贴形成了“用脚投票机制”，可以有效引导供给侧公共文化机构的供给调整。

健全完善群众文化需求表达机制，促进供需对接。在逐步进入消费社会的过程中，公共文化服务供给需要将“供给主导”逻辑转换为“需求导向”逻辑，通过消费侧的需求反馈，提高供给效能。群众文化需求的表达应以基层文化单位为桥梁，通过“线上+线下”多渠道收集群众真实文化需求，及时将需求进行整理反馈，切实将需求纳入政府的公共文化服务决策和供给的议程之中(51)吴理财：《公共文化服务机制的六个特性》，《人民论坛》，2011年第30期，第38-39页。，实现公共文化服务与产品的及时调整。同时，把握不同群体差异化需求，推进精准化供给，实现“以需定供”“即需即供”，让公共文化服务供给与群众真实文化需求有效匹配，精准对接。

(四)建立文化资本积累长效机制，塑造公众公共文化参与主体性

消费侧牵引供给侧改革路径的实现建立在消费侧公众内生需求的增长基础上。公共文化产品与服务供给是外在支持，公众的预期精神收益是内生需求。公众的内生需求作为价值实现的逻辑起点，能否得到有效激发决定着公共文化服务效能的发挥。因此，需要在消费侧通过建立文化资本长效积累机制激发居民内生需求，形塑公众公共文化参与主体性。

首先，要以常态化教育培训活动推动公众自身素养提升，实现文化资本积累。尽管学校是教育活动的主要承担者，但受众与时效性有限。公共文化机构可作为公众素质培养的重要补充，以常态化且丰富多样的培训活动提升公众自身文化素养，积累文化资本。其次，要多途径强化宣传，提升文化资本增长价值认知。发挥微信、抖音等社群平台和群众意见领袖的作用，以观念教育和榜样引领相结合的方式，营造文化氛围，提升公众对文化资本增长的价值认知，进而提升内在文化需求。再次，要挖掘打造差异化、特色化文化活动，实现“一群一策”“一域一策”。文化资本积累以资本持有者的生理能力为限度，不同群体的精力、记忆力、理解力有明显差异(52)② 姚俭建、岑文忠：《文化资本的积累机制探微》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》，2004年第2期，第35-40页。。要制定符合不同群体特征的差异化服务，并融入地方文化符号，激发文化参与积极性。最后，要创新价值转化手段，使文化资本积累成效切实可见、可感。文化资本的增量就是文化资本积累的收益(53)① 姚俭建、岑文忠：《文化资本的积累机制探微》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》，2004年第2期，第35-40页。，这种收益可以是物质层面的，也可以是精神层面的。公众对公共文化服务的收益感知贯穿于服务全过程，因此要注重经验总结和评价反馈，进而创新价值转化手段，让公众切实感受文化资本积累带来的收益，形成良性驱动。