城镇职工基本养老保险基金可持续发展研究

贾豪杰

（首都经济贸易大学 劳动经济学院，北京市 100070）

一、引言

2020年第七次人口普查数据显示，我国65岁以上人口比例为13.5%，60岁以上人口占比18.7%。养老问题已经成为我国民生问题的重中之重。在我国目前实行的各项养老保险制度中，城乡居民基本养老保险运行情况良好，机关事业单位工作人员基本养老保险自2015年实行并轨制，改革时间尚短，目前也不存在基金收支不平衡问题。城镇职工基本养老保险基金作为覆盖范围最广、参保人数最多的养老保险基金，其平稳健康可持续发展是保障人民生活、促进经济发展的关键一环。

随着人口老龄化程度的不断加深，根据张秋秋（2017）等学者的预测结果，按照现行退休年龄计算，在职缴纳养老保险的人口与退休享受养老待遇的人口之比将持续下降，从2015年的大约3个在职缴纳养老保险的劳动者负担1个享受退休待遇人员的养老金转变为约1.1个在职缴纳养老保险的劳动者负担1个享受退休待遇人员的养老金。人口结构的变化是影响养老保险福利效应的重要因素。本文聚焦城镇职工基本养老保险基金，研究其可持续发展中面临的理论误区及现实困境，并提出有针对性的对策建议。希望能够促进我国基本养老保险基金的可持续发展，推进养老保险制度整体的优化与完善具有理论价值，对实现经济良性稳定发展、构建社会主义和谐社会具有些许意义。

二、城镇职工基本养老保险基金的收支现状

城镇职工基本养老保险基金是离退休人员在离开劳动力市场后获得基本生活保障的最主要来源，其收支结余关系国家经济发展与人民日常生活。城镇职工养老保险基金的主要来源大致有统筹养老金参保缴费、基金利息收入和财政拨款等。随着基本养老保险“扩面”工作的持续推进和稳定发展，参保人数不断增加，城镇职工基本养老保险基金收入不断上升，但增长速度逐渐降低。并且随着制度覆盖率的逐年提升，领取养老金的人数也在逐年上涨。而人口老龄化导致劳动适龄人口比例不断下降，离退休人数不断上涨，对于城镇职工基本养老保险基金来说参保人数的增长幅度小于待遇领取人数的增长幅度，这给基金的收支平衡和持续性带来了严峻的挑战。

从图1可以看出，城镇职工基本养老保险基金收入呈上涨趋势，增率逐渐放缓，收入增幅低于支出增幅。2019年之前，城镇职工基本养老保险基金累计结余逐年增加，但这并不能与统筹基金不存在缺口直接挂钩。我国的养老金当年收入中包含财政拨款等基金以外的收入，且补助规模逐年扩大，在一定程度上粉饰了养老保险基金的收支缺口。财政补贴无法从根本上解决基金缺口问题，还可能对基金的可持续发展和自平衡机制造成影响。

图1 2015～2020年城镇职工基本养老保险基金收支情况

从表1可以看出，2020年城镇职工基本养老保险基金累计结余出现负增长，累计结余增长率渐呈下降趋势。根据王翠琴（2021）等的测算，自2019年起，城镇职工基本养老保险基金累计滚存结余呈现下降态势。2023年将首次出现负值，之后缺口逐年扩大。城镇职工基本养老保险基金收不抵支的风险将直接制约养老保险制度的可持续发展。

表1 2015～2020年城镇职工基本养老保险基金收支情况

三、城镇职工基本养老保险基金面临的现实困境

（一）理论误区

1.缺乏国家层面的统一制度安排

由于我国各地区经济发展的不均衡，且人口结构不尽相同，养老金目前还是实行属地管理。截至2021年底，除去新疆和内蒙古两个自治区，其他29个省均已公布或实现了省级统筹。鉴于各地区相关政策的不一致，也增大了推行全国统筹的难度。首先，城镇职工基本养老保险只在少数地区实现了省级统筹，仍有一部分地区停滞在市级或县级层面。这导致了养老保险基金较为分散，难以实行有效投资规模效益，对其投资增值极为不利。其次，区域间的不同筹资政策和计发办法使得发达地区与困难地区职工离退休后获得的养老金待遇差距拉大，客观上阻碍了劳动力的流转，不断造成新的矛盾。各级政府承担的责任不一，信息系统不互通，存在着养老保险基金不足与剩余并存的现象。

2.对多层次养老体系的定位混淆

我国养老保险体系在具体制度安排以及运行落实方面仍存在诸多问题。最突出的就是忽略了第二、三层次的职业年金、商业性养老金应当与第一支柱紧密配合，共同承担起养老保险保障责任。目前第一支柱，尤其是具有代表性的城镇职工基本养老保险覆盖面最广，承担了主要保障责任，但其提供的养老金替代率不足以维持老年人的基本生活保障，低于国际劳工组织的警戒线水平。而第二、第三支柱长期处于规模小、发展慢、占比低的阶段，与现实需求相比供需严重失衡。养老多支柱缺乏统筹规划，导致相互之间分割孤立、边界模糊。如果放任这种差距不断扩大，将导致城镇职工养老金待遇参差不齐。

（二）现实困境

1.人口老龄化

当前，我国人口呈现“人口增长率的低水平；劳动年龄人口逐渐减少，抚养比不断提高；老龄人口数量显著增长且人口预期寿命持续延长”的特征。但我国的养老保险制度并未及时根据社会的不断变化做出相应调整。现行退休年龄和领取退休金最低缴费年限已经不适用于当前国情。人口结构的老龄化造成了养老基金收入增速下降，增加了基本养老保险基金的支出，使城镇职工基本养老保险基金的可持续发展陷入困境。同时，社会保险降费降低了基金收入，导致基金累计结余进一步缩减，养老基金缺口不断上涨。

2.地区发展不均衡

在我国经济发展水平提高、产业结构日益优化的大背景下，劳动力的跨地区流动更为普遍。养老保险基金收支区域不平衡的风险日益凸显，制约了基本养老保险制度的可持续发展。相当数量正值青壮年的劳动者背井离乡前往发达城市打工并在当地缴纳城镇职工基本养老保险，而年老将要或已经领取养老保险的人往往留在经济并不发达的老家，造成人口流入和流出省份的抚养比差距悬殊，进而影响养老基金省际的收支失衡。不同地区之间的养老保险基金收支情况存在很大差别。例如，东北等省份曾作为老工业基地，产业结构老旧，年轻人外流严重，由此带来的出生率下降和抚养比提高现象渐趋严重。而广东等东南沿海省市由于产业转型升级，新型产业快速发展，有着大量的就业机会和高薪岗位，能够吸引外地劳动力流入，当地抚养比较低，养老保险基金积累额数目庞大，养老基金结余数额极高。各省市之间人口结构与经济结构发展不均衡，结构性矛盾突出。地区间不公平现象加剧，养老保险基金收支状况省际差异巨大。我国基本养老保险基金的可持续发展面临风险与挑战。

四、城镇职工基本养老保险基金可持续发展的应对策略

（一）完善顶层制度建设

我国经济的持续发展和城市化进程的不断推进势必造成劳动力的大规模流动。流动人口的社会保障问题，尤其是养老问题备受关注。目前，宏观制度上的模糊定位和实行措施的不完善造成了养老保险在跨省地区间转移接续的困难。很大一部分劳动者因此退出养老保险或无法享受应有的养老待遇，造成了地区间养老保险基金差距的扩大。我国社会保险遵循大数法则。统筹层次越高、参保人数越多，基金的稳定性和抵御风险的能力越强。可以通过稳步实施中央调剂金制度逐步缩小省际差异。此外，对于面临社会保障基金收不抵支的省份，全国社会保障基金应当发挥互助调剂作用。国家层面的调度不仅能够解决省际养老保险基金的发展不均衡，共担各地养老基金缺口，还能将各地方的养老保险基金化分散为集中，实现基金投资的规模效应，有利于养老保险基金的保值增值。同时，中央和地方政府之间的责任划分必须清晰可查，避免各级政府之间互相推诿。为了更有效地统筹整合养老保险基金，应当建立起全国的养老信息系统，涵盖信息沟通、保险精算、人口的流动转移等功能，进一步实现城镇职工基本养老保险基金的可持续发展。

（二）科学推进渐进式延迟退休政策

延迟退休政策是在国民经济持续增长、生活水平不断提高的背景下提出的。当前社会早已出现对高级技术工人以及高素质人才的返聘制度，这也侧面放映出退休制度需要改革。退休年龄的渐进式提高与人均预期寿命的延长趋势一致，符合人口寿命发展规律。不是无源之水，而是大势所趋，是对当前养老保险制度合理适当地调整修改，能够促进社会的和谐稳定。延迟退休能够缓解养老保险基金当期的支付压力，短时间内调节收支平衡，稳步减少养老基金赤字数额，长期积累额也会稳步增长。加上“三孩政策”对于养老保险制度的长期可持续效应，养老保险基金收支平衡最终能达到既治标又治本的效果，实现良性发展，有利于养老保险制度的完善。

延迟退休增加了养老基金的积累时长，有助于推动养老基金的投资运行和保值增值。延迟退休增加了劳动者的工作年限和缴费年限，提高了个人账户积累额，工作时期的总收入持续增加。同时，延迟退休使得短时间内同一时期等待发放养老金的人数减少，缴费人口增加。这对于企业来说也减少了其社会保险缴费率，减轻了经营成本，促进了养老基金长期的收支平衡。

延迟退休年龄能够显著提高养老基金积累额，缩小基金缺口，减轻养老金的负担。同时也为养老基金的市场化运作创造更多财富提供了时间，有利于基金在相对稳定的情况下实行保值增值。实行延迟退休不仅做到了“开源”，即延长在职劳动者缴纳养老保险的年数，增加了养老基金收入；而且做到了“节流”，即推迟了当期离开劳动力市场的职工领取养老金的时间段，支出相对减少。延迟退休降低了企业的经营成本，同时减少了企业对新员工的培训成本。这也有利于我国养老保险制度第二支柱——企业年金制度的发展和完善。

（三）构建清晰明确的多层次养老金制度体系

各国的实践已经证明，单一的养老保险制度无法满足日益增长的养老保障刚性需求。构建功能明确、层次清晰的多层次制度体系应当明确各支柱的保障功能。基本养老保险覆盖面最广，由国家依法强制建立，承担着广大老年人的基本生活保障的责任，必须确立第一支柱的绝对主导地位。由于第一支柱的养老保险替代率不高，因此，政府对于第二、三层次的养老体系应当给予适当的支持和更多的发展空间。

企业或职业年金应当为职工提供适度支撑，在人口老龄化浪潮下基本养老保险基金应对不足时给予有效补充。目前我国企业年金的覆盖面较窄，还需要政府加强宣传引导，并采用发布税收优惠政策、降低企业费率等方法鼓励企业为员工建立、缴纳企业年金。促进其从国有企业、高薪企业、正规就业者向民营企业、小微企业、灵活就业者扩展，为其提供更为精准的政策支持，不断扩大企业年金的参与率。

商业性养老金本着自愿交易、多保多得的原则，目的是满足老年人较高水平的物质生活需要。根据目前的试点效果来看，主要问题存在公众参与积极性较低、政策设计不完善等，应当提升公众对商业养老保险的认知度和信任感，激励大家为自己进行养老储蓄。同时，要加强对市场的监管，健全相关法律法规，提供更为开放安全的保险市场，老年人可根据自身实际情况按需参保。保险公司能够合理赚取投资收益，不断提高服务质量。在引导高收入群体通过市场获取更高水平养老服务的同时关注低收入群体，避免穷者愈穷的现象发生。