国家治理现代化进程中的税制结构优化研究

徐芳芳

(中共天津市委党校/天津行政学院,天津 300191)

一、问题的提出

财政是国家发展的重要支撑,税收是财政制度的重要组成部分,完善税制结构建设,有利于厘清政府和市场的关系,推进国家治理体系和治理能力现代化。自1994年推行税制改革以来,我国税制结构经过多次调整,正在逐步完善。长期以来,以旨在保证财政收入的间接税为主的税制结构为提升国家财力基础提供保障,而以旨在实现社会公平、优化收入分配的直接税为主的税制结构仍然处于较低水平,存在税制结构与经济社会发展不相匹配的问题,直接税的调节作用仍然难以充分发挥。尤其是进入“十四五”时期,新发展阶段对税制结构改革提出了更高要求,要求税制结构不仅要适应国家发展政策的变化,还要适应经济社会发展内外部环境的变化。“十四五”规划明确提出“完善现代税收制度,健全地方税、直接税体系,优化税制结构,适当提高直接税比重”,这为我国税制结构改革指明未来发展方向。税制结构不是一成不变的,而是要随着社会经济的不断发展,以缓解当前社会主要矛盾和优化资源配置作为主要目标,进行实时动态调整优化。

国内外学者对于税制结构展开了多层次、多角度的研究,主要集中在三个方面:一是税制结构的经济社会效益研究。Y Lee(2005)对税制结构和经济增长之间的相互关系展开研究,结果发现税制结构对经济增长产生了广泛影响,其中,企业所得税与经济增长呈现出显著负相关。[1]R V Adkisson(2014)认为,不同种类的税收对经济增长产生不同的影响,在经济衰退条件下,对税制结构进行调整以实现经济增长的效果较为微弱。[2]吕炜和邵娇(2020)通过实证分析发现直接税占比对于经济高质量发展水平具有显著影响。[3]二是税制结构变迁研究。张书慧(2021)指出我国税制结构要朝着“双主体”方向转化,将降低税率、简化税制作为主要途径。[4]范庆泉和周县华(2016)指出税制结构变迁与市场化进程在实现经济发展与福利增进过程中具有双向作用。[5]三是税制结构优化设计研究。Fried man M(1952)认为间接税损害市场销量,容易造成消费者消费选择的扭曲。[6]A C Har berger(1964)认为间接税容易造成福利的损失,对自由竞争产生一定的影响。[7]贾康(2015)认为要逐步建立以直接税为主的税制结构,以适应国家治理现代化的现实需求。[8]李升(2016)认为税制结构优化已经成为当前我国税收制度建设的关键问题,提出通过优化税负分布、税收体系结构、税种结构以加强税制结构建设。[9]胡洪曙和王宝顺(2017)指出我国税制结构优化要提高直接税比重,完善个人所得税和财产税,加强税收征管的信息化建设。[10]

纵观国内外学者有关税制结构改革的相关研究发现,绝大部分是围绕某一具体问题展开研究,如何建立与当前经济社会发展相适应的税制结构成为急需解决的问题。国家治理体系和治理能力现代化对社会发展的各个方面提出新要求,提出要加强财税体制改革。在当前环境下,税制结构发挥何种作用,推动税制结构优化的动力何在,如何构建与之匹配的税制结构,有待深入研究。

二、税制结构在国家治理现代化进程中的职能作用

税制结构优化是指通过对税制构成要素进行改革和完善,进而实现税制结构优化的过程。建设合理的税制结构有助于满足社会经济发展的要求,进一步推进国家治理现代化进程。本文基于税制结构的制度属性、运行方式、效能作用三个层面进一步探索优化我国税制结构的职能作用。

(一)税制结构优化是国家治理体系的重要制度安排

税制结构建设是有效规范多主体权力运行、维护公共秩序的一项重要制度安排,发挥着特殊作用。一是作为财税体制改革的重要组成部分,具有调节分配税收的作用。二是通过调整税收体系、税种结构、税种设计以实现资源优化配置,全面提升国家权力的运行效率。财政作为国家治理的重要组成要素,税制结构本身所具有的制度属性决定其在国家治理体系中的重要位置。

“十四五”时期我国进入新发展阶段,税制结构的改革调整应与当前经济社会发展的现实情况相匹配。税制结构作为财税体制的重要组成部分,在新发展阶段被赋予新的功能和作用。一是税制结构建设发挥作用范围广。税制结构建设不仅在经济领域发挥作用,在社会发展的其他领域如政治、经济、文化、社会、生态文明等领域都发挥着重要作用。二是税制结构建设是调节多主体关系的重要手段。通过税收引导资源配置的具体方向可以充分反映市场供求状况,体现为中立的税收状态,确保企业不因税负而受到影响,实现市场统一。通过对公众收入进行有效分配,回应公众需求,实现社会公平。三是税制结构的功能定位发生转变。随着“十四五”时期国家对于税制结构提出的新要求,税制建设不再局限于适应市场经济体制的发展变化,而是逐步致力于现代化的国家治理建设,最终目标在于发展和完善社会主义制度建设。

(二)税制结构优化是提升国家治理能力的重要方式

国家治理能力是检验国家治理体系是否科学有效的关键。税制结构优化是提升国家治理能力的重要方式,针对税制结构的具体运行方式,有两方面内涵:一是税制结构建设是财税体制的组成部分,而财税体制建设是推动国家治理能力的具体体现;二是税制结构决定国家财政能力,国家财政能力提升有助于进一步推动国家治理能力的建设。

在现代国家治理背景下,政府税收不仅具有对市场进行干预的职能,还具有政治职责和功能,通过税制结构优化有利于提升国家治理能力。税收主体即政府和社会成员具有相辅相成、共同促进的关系。具体表现为,政府公共部门通过税收获得大量经济资源,自然也希望社会成员同样能够获得良好收益。为全面提升税收征管的有效性,政府需要通过完善税制结构以进一步提高征管效率。与此同时,社会成员不断对政府提供的公共产品和公共服务提出新的要求,促使政府对社会成员的要求加以重视并及时回应,同时社会成员也要严格遵从税收征管制度。政府和社会成员在征税过程中形成的互动关系促使政府不断完善政策,也为社会成员监督政府税收行为提供了合理途径。由此可以看出,优化税制结构对于国家治理能力稳步提升发挥着重要的推动作用。

(三)税制结构优化是构建现代财税制度的重要保障

“十四五”时期是我国建立和完善现代财税制度的关键期,财税体制改革关系社会发展的各个方面,迫切需要建立与之匹配的现代财政制度。税制结构优化是构建现代财税制度的保障,主要是针对税制结构的效能,通过改革税收方式实现资源优化配置,是完善财税制度建设的重要方式。具体内涵体现为:通过对税系、税种的合理设计,提升政府对财政资金的有效运用和管理,进而形成良好的治理秩序,有效抵御各种财政风险,为公众提供更好的公共服务。

一是税制结构优化是实现经济增长的手段。不同的税收制度对经济增长产生不同的影响,合理调整税制结构有助于经济增长。经济增长受多样化因素的影响,以税收的方式对人、财、物等资源合理配置,有助于全面提高生产效率。依据某一特定时期经济发展水平的现实情况对税制结构进行动态调整,能够确保实现税收增加的同时促进经济增长,以满足政府公共支出的需要。

二是税制结构优化是实现收入分配公平的重要制度举措。税制结构影响收入分配,通过将一切经济行为纳入政府税收范围之内,合理调整纳税人的收入差异,能够有效缩小贫富差距,维护社会和谐稳定。大数据和数字经济的发展增加了新的发展不平等,充分发挥税收所具有的激励、约束双重作用,有助于促进经济稳定增长,实现社会共同富裕。

三是税制结构优化有利于优化中央和地方财政关系。中央和地方通过明确划分事权和财权责任,充分发挥政府的调节作用,从而在中央和地方形成合理的财力布局和收入来源,形成财权和事权相统一的稳定发展格局。

三、税制结构优化的动力

税制结构依据实践发展不断做出适应性调整,进入“十四五”时期,随着数字经济的快速发展和全球治理大局的变化,经济发展战略面临重大转型,需要实现由外需和投资拉动的外向型发展模式向以扩大内需为战略基点的新发展格局转型。充分发挥税制结构在经济社会发展中的激励引导作用,建立不仅要适应市场经济体制建设,还要适应现代国家治理转型的税制结构,以满足内外部社会环境的具体变化和新发展形势的现实需要。

(一)实现收入分配公平的根本要求

促进收入分配公平是有效协调人民之间的经济利益关系,落实以人民为中心的根本立场,提高经济效率的重要举措。尤其进入“十四五”时期,数字经济、人工智能的快速发展,加快资本和要素市场的自由流动,增加了在传统不平等基础上新的不平等因素。依靠单一市场主体难以有效实现社会公平,还需要充分发挥政府的宏观调控作用,而税收是极为重要的调控手段,不同的税制结构将会产生不同的调节分配效应。为顺应社会发展要求,税制结构改革既要扩大内需又要鼓励创新,在关注平等的同时还要保持经济体的创新性与活力。

当前的税制结构一定程度上制约了收入分配公平,具体表现为:一是调节收入分配的税种占比低。调节收入分配的税种主要集中于个人所得税和财产税,个人所得税和财产税占比偏低的现象仍然存在。个人所得税主要推行分类所得税制,对于不同的税种推行不同的征收方法,税率、费用扣除标准等不尽一致,税负存在较大差异。财产税的征收范围较窄,例如房产税主要向工商企业征收,而乡村、事业单位和个人自用房产等主体均免征,不利于调节分配收入。二是有关税收政策广泛,制约公平统一市场的建立,表现为税收优惠种类繁多,缺乏有效的考核机制,相关主体行政化行为严重,危害地方经济发展和收入公平。例如,某些地方政府为促进地方经济发展大量招商引资,越权出台违反国家规定的税收优惠政策,对不同企业采用不同税收政策,造成大量税款流失。三是以间接税为主的税制结构不利于有效发挥税收调节作用。在以间接税为主的税制结构中,消费者购买的商品劳务与所负担的税呈正比,不利于缩小收入差距,易产生逆向调节收入分配的作用。

(二)促进经济持续发展的现实要求

不同的经济发展水平将会产生不同的税基,进而形成与之对应的税制结构。市场经济的快速发展,要求建立与其匹配的税制结构,以适应现代化发展的需要。税制结构影响税收功能即财政收入、资源配置、收入分配的发挥,为进一步促进经济持续发展的现实要求,需要加快推进当前税制结构改革。

当前的税制结构制约了经济发展,主要表现为:一是税收优惠力度不足。企业作为创新的主体,企业所得税的税率总体较高,部分企业不能享受加计扣除政策,从而制约企业的创新性和发展积极性。同时,企业所得税和个人所得税之间尚未做好有机衔接。促进经济畅通的增值税链条未实现完全打通,增值税是经济持续发展的关键,对产业链的发展发挥着重要作用,而增值税的税率档次较多,且只允许提供特定服务的一般纳税人依据简易征收方式纳税,部分服务业允许实行加计扣除,影响到增值税的有效运用,一定程度上制约经济的发展。二是商品税系比重较高制约经济发展方式转变。商品税系依产业设置税种模式依然存在,制约产业结构升级。当前我国约70%的税收收入来源于商品税系,90%由企业交纳。[11]商品税系比重较高,其他税系比重相对较低,制约市场在资源配置中的决定作用,影响政府宏观调控。三是自然人纳税较为薄弱。我国税收同自然人接触的渠道极为狭窄,除了在间接税的转嫁过程中充当负税人外,基本不直接负有纳税义务,难以与现代税收制度的作用功能相匹配。70%以上的税收收入作为价格的构成要素嵌于各种商品之中,即中国税收与商品和要素价格高度关联[12],造成价格与税收制度混合在一起,一定程度上影响税收制度完善,还容易扭曲商品价格,影响市场作用的有效发挥。

(三)适应新的经济增长方式的直接要求

“十四五”时期,我国经济实现由高速发展向高质量发展转变。高质量发展是以新发展理念为指导的经济发展质量状态,不仅仅局限于经济领域,而且已经拓展到社会、文化、生态等多个方面。为此,新的经济增长方式要求税制结构建设做出相应的调整,以进一步促进社会经济等各方面全方位发展。

新的经济增长方式要求建立与之匹配的税制结构。首先,这是推动绿色经济发展的需要。资源环境污染是制约经济发展的关键因素之一,绿色经济发展需要充分发挥税收优惠和税收限制的双重作用,既要对造成环境污染的行为征税,也要对推动环境保护的行为免税。当前绿色税收体系的征税范围相对较为狭窄,税额偏低现象依然存在,例如消费税的征税对象主要为消费品而不是服务,造成税负差异;资源税的征税范围局限于不可再生资源等。其次,加强国际税收合作的需要。当前我国在国际税收领域话语权相对不足,税制竞争力不强,例如,我国仅允许海南自贸港的企业使用“参与免税”制度,其他地区的企业只能进行税收抵免,极易造成对企业重复征税,不利于企业进行境外投资。最后,数字经济的发展对税制结构优化提出新的挑战。数字经济拓宽了交易主体,扩大了销售范围,使支付方式多样化,已经不再局限于传统的支付方式。利益分配格局、投资方式等发生相应改变,一定程度上造成难以确定课税主体的问题,产生税率波动。因此,政府需要加强税制结构优化,以快速适应数字经济的发展变化,有效应对税源流失的风险。

四、优化税制结构的建议

“十四五”时期是税制结构转型的关键期,结合上文提到的当前税制结构优化的动力,需要逐步完善税制结构,以适应国家治理的现实需要。税制结构优化是长期的动态过程,需要基于中国经济“新常态”背景逐步推行,不断提升结构内部效率和优化税种设置,良好的税制结构建设有助于实现社会公平、经济可持续发展。我们应结合当前社会发展现实情况进一步优化税制结构,以全面提高政府税收征管能力,充分发挥政府财政作用,建设人民满意的服务型政府。

(一)建立公平性税收制度

税收制度建设对社会成员的税收遵从度产生影响,公平合理的制度建设有助于形成良好的税收关系,促进社会稳定发展。

一是遵循税收法定原则。当前,我国已经建立了较为完善的以行政法规为主的税收制度,但仍然存在各级政府依据自身具体环境和利益而做出的策略性选择,致使管理结果存在偏差。因此,政府需要充分发挥立法机关作用,根据需要对已经列入税法的税种及时做出修改,完善税收具体程序,将公平优先作为各项政策制定的前提条件,既要做到与政府部门目标相一致,又要寻求直接税与间接税的最佳平衡点,还要逐步完善税制结构优化相关配套制度的改革,因为税制改革不仅涉及主要税种,还涉及如预算管理制度、政府债务制度建设等。为提高税收政策有效性,政府和社会成员可以就税收问题展开多样化的互动协商,促使社会成员自觉履行税收义务,进而提升公众的纳税认同感,还能有效规范政府具体税收行为,积极采纳社会成员的相关建议。二是加强税收制度执行公平性建设。执行公平性是针对税务人员在执行税收制度的具体过程中运用公共权力的行为而言的,若税务人员在执行过程中以权谋私,可能会产生未充分履行纳税义务的经济主体将税负转移到履行义务的纳税主体身上的结果,造成税收不公平行为。政府需要进一步完善税收征管规章制度和具体执行程序,减少相关人员的自由裁量权,还要加强对偷税、漏税等不当行为的查处和处罚力度,完善税收激励补偿制度,为执行提供有力的制度支撑。三是完善税收争议制度。政府要建立公平公正的税收制度,有异议的相关纳税人在自查自纠的前提下,可以通过纳税人权益平台维护个人利益。

(二)合理调整税负分布

合理调整宏观税负是促进经济持续发展的现实举措,也是加强税制结构改革的关键措施。当前,增值税、个人所得税整体税负下降,而企业所得税、消费税等税负上升。存在宏观税负上升的原因受诸多因素的综合影响,需要采用多样化的方式进行调整,以合理控制并降低宏观税负水平,进而提升经济体的创新活力,促进经济稳定增长。

一是推行减税政策,提升经济发展活力。长期以来,地方政府将财政收入作为重要的考核指标,进而建立与之匹配的治税理念,在此情况下,政府很难推行实质性减税,容易制约经济主体的生产活力。相关政府部门需要依据当前社会发展实际情况推行减税政策,加强治税理念建设,使相关人员逐步形成现代税制改革理念,税制结构优化不仅在于实现财政功能,还在于提升经济效率、实现社会公平。通过培训、座谈等多种方式使相关人员了解税收是实现资源有效配置的重要手段,合理的税制理念有助于形成有效的税负水平,促进经济稳定增长,进而在相关政府部门和人员之间形成良好的纳税、征税关系。除此之外,推行减税政策还要完善税种建设,确保各行各业不再增加增值税税负,降低消费税,逐步实现其他小税种的同步减税。为进一步确保减税政策有效落实,在推行积极的财政政策期间,不易出台过多增税政策。二是调整税负结构。依据降低宏观税负的总体要求,对增税事项和减税事项进行合理划分,降低宏观税负并不是对所有税种进行减税,如房地产税、地方税等为增税事项,要做好增税和减税工作的有机衔接。同时,也要建立合理的规章制度实现税负的合理分配,如减轻企业税负要重点对中小企业减负,确保税负管理实现社会性公平和经济性公平。三是出台企业所得税的优惠政策。例如,不断降低企业所得税的税率,可以适当提高加计扣除的比例;制定统一的标准对企业推行税收优惠政策、全面激发企业的创新活力、不断增强市场发展活力有积极作用,有助于实现政府保就业、稳就业政策目标;逐步简并税率档次并从低适用税率,以有效缓解行业税负之间的差别。同时,做好个人与企业所得税优惠政策之间的有机衔接和协同配合,全面提升企业整体发展活力。

(三)优化税收体系

建立完善的税收体系是适应新的经济增长方式的要求,也是推动税制结构优化的有力保障。不合理的税收体系,一定程度上会导致政府具体行为扭曲,影响政府职能有效发挥;而合理的税收体系建设,则有利于促进经济发展,维持社会稳定。

一是加强直接税体系建设。在全方位考虑税制改革的整体方向、经济社会发展形势等基础之上推行改革,重点在于逐步实现直接税比重的提高,而不是以直接税完全取代间接税。通过建立配套的信息公开制度、财政制度等,为提高直接税比重提供制度支撑。直接税采用累进税率,平均税负随着纳税人收入水平提高而增加,有助于合理分配税负。通过推行以“营改增”为主的结构性减税,降低间接税比重,完善企业所得税、房产税等直接税改革。直接税作为与社会公众直接相关的税种,通过舆论宣传的途径及时了解公众的态度与想法,全面获得公众的理解与支持,提高公众的纳税遵从度。二是完善地方税体系。“十四五”时期继续推进地方税立法,有效提升地方财力。我国应进一步合理划分中央、地方之间的事权和财权,通过立法建设强化地方税权,结合地方经济发展和宏观调控的实际需求赋予地方政府一定税权,赋予其可以支配的直接的稳定财权。地方税体系建设的目的不仅仅在于保障地方财政收入,还在于有效维护市场整体活力,需要进一步简化税制,拓宽征税范围,完善地方税主体税种,从而提高纳税人的税收遵从度,降低税收负担。另外,还要逐步鼓励和支持企业所得税、增值税等共享税种建设,进而促进地方经济发展。三是有效应对数字经济发展对税收治理建设的挑战。互联网、大数据的广泛应用对于税收治理提出全新的挑战,数字经济发展造成难以确定课税对象、税率等问题,多样化的支付方式使得相关信息难以被纳税机关监控,这些因素对国内、国际税收治理均产生一定影响。为此,要提高对数字经济税收治理的认识,推行政务信息公开,提升财政透明度,建立涉税事项处理的大数据平台,运用信息化的手段实时跟踪、监测相关纳税人的纳税行为、生产经营等情况,对税收征管实行全过程的监督控制,逐步完善数字时代税收征管制度、规则、方式等。同时,加强培养数字经济时代的专业技术人才,有效防范税源流失、征管等风险与挑战,通过大数据技术的合理运用,进一步推进税收征管现代化。