提升赤峰、通辽区域性中心城市综合承载力与辐射力研究

邢智仓 丁家鹏 朱晓俊

(1.内蒙古党校 经济学教研部,内蒙古 呼和浩特 010070;2.内蒙古师范大学 经济管理学院,内蒙古 呼和浩特 010022;3.内蒙古自治区社会科学界联合会,内蒙古 呼和浩特 010010)

一、赤峰、通辽区域性中心城市建设的基础与条件

赤峰、通辽是内蒙古东部地区的人口大市、经济大市,拥有独特的区位条件,既在东北全面振兴战略范围也在西部大开发战略范围,也是中蒙俄经济走廊建设的节点城市,享受着区域发展战略多重叠加的机遇。近年来,在国家和自治区的大力支持下,赤峰、通辽发挥比较优势,推动经济社会高质量发展,正在成为内蒙古东部地区发展的增长带动极,为建设区域性中心城市奠定了良好基础。

(一)经济规模持续扩张

赤峰、通辽是内蒙古东部地区经济总量最大的两个城市。2020年,赤峰、通辽地区生产总值分别占内蒙古东部5盟市地区生产总值总量的31.5%和22.8%,赤峰、通辽地区生产总值总和占内蒙古东部5盟市地区生产总值总量的比重达到54.3%,较2013年提高12.2个百分点,这意味着赤峰、通辽在内蒙古东部地区经济发展格局中的“龙头”作用越来越重要。同时,其产业辐射和承载能力不断增强。赤峰市已形成能源、冶金、食品、医药等主导产业,有望建成长江以北最大现代有色金属生产基地,医药产业正在成为自治区三大医药产业发展集群之一,红山经济开发区纺织产业园成为内蒙古东部地区规模最大、产业聚集效应最强的专业化纺织产业园。通辽市聚焦“五大产业集群”发展和“六个通辽”建设,形成了绿色生态农牧业、玉米生物、铝镍硅新材料、科尔沁肉牛、现代蒙医药、可降解新材料、沙产业、会展、文化旅游业九大产业链,建设了科技创新创业服务中心、玉米节水高产高效技术集成创新园、科尔沁肉牛科技产业园、沙地林草生态科技园、新型城镇化与商贸物流园、科尔沁休闲农业文创产业带的“一核四园一带”和十个示范基地功能区。

(二)区域人口持续向城镇特别是中心城区集中

赤峰、通辽是内蒙古东部地区人口最多的两个城市。第七次全国人口普查显示,2020年赤峰、通辽常住人口分别占内蒙古东部5个盟市总常住人口的34.6%和24.6%,赤峰、通辽常住人口总数占比达到59.5%,赤峰、通辽已经成为人口的主要承载区。同时,从2010-2020年赤峰、通辽城镇人口变化情况来看,城镇人口持续向城镇转移。2020年赤峰城镇常住人口2143486人,较2010年增加356584人;城镇化率达到53.11%,比2010年提高11.95个百分点。通辽城镇常住人口1437489人,较2010年增加169707人;城镇化率达到50.03%,比2010年提高9.64个百分点。

特别是中心城区人口集聚水平持续提高,赤峰市红山区、松山区、元宝山区城市人口规模接近150万人,占全市人口的36.2%,较2010年提高5.5个百分点。通辽科尔沁区、开发区常住人口达到92.1万人,占全市人口的32%,较2010年提高3.4个百分点。按照国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》,城区常住人口100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市,赤峰市中心城区已进入Ⅱ型大城市行列。通辽中心城区将随着新型城镇化的持续推进,未来也将进入Ⅱ型大城市行列。

根据诺瑟姆曲线,当一个地区城镇化率处于30%至70%之间时,城镇仍处于加速时期,这意味着未来赤峰和通辽城镇人口和城市经济规模仍将继续扩张。

(三)人居环境不断改善

改善生态环境是提升城市承载力的重要举措。“十三五”以来,赤峰市强化生态环境综合治理,新增营造林和人工种草1622万亩,完成水土保持治理707万亩、重点区域绿化87万亩,到2020年森林覆盖率达到35.8%,成功跻身国家生态保护与建设示范市、国家森林城市、国家园林城市行列。赤峰市深入实施蓝天、碧水、净土工程,中心城区环境空气优良天数超过340天,空气质量优良天数比率提高到94%,空气质量全面达标;地表水国考断面优良水体比例达66.7%,劣Ⅴ类水样比例连续5年保持为零,集中饮用水水源地水质达标率保持100%。通辽市将生态文明理念融入高质量发展进程中,全面加强生态建设和环境保护,实施“四个千万亩”生态保护修复工程,全市森林覆盖率达到23.78%,草原植被盖度达到62%,建成区绿化覆盖率超过40%,被授予“全国绿化模范城市”。

(四)交通物流辐射能力持续提高

赤峰市陆海空一体运输体系基本形成,高等级公路里程居自治区首位,打通了进京达海、连接周边省市和资源富集区的快捷通道,基本实现了与东北、华北高速公路网的顺畅对接。赤峰至京沈高铁全面开通,玉龙机场全面扩建,已开通赤峰至北京、天津、上海、深圳、广州等19个通航城市。交通运输体系的建设为赤峰发挥区位优势、发展国内国际物流提供了有力保障,内蒙古首家保税物流中心落户赤峰,赤满欧国际班列、赤峰国际物流港——天津港海铁联运班列开通运行,赤峰市被列为“商贸服务型国家物流枢纽承载城市”、中国(赤峰)跨境电子商务综合试验区、跨境电商零售进口试点城市。

通辽市积极推进交通道路运输体系建设,物流交互能力不断攀升。京沈高铁通辽连接线建成通车,通辽火车站成为全国38个铁路枢纽大站和14个货物编组大站之一;高速公路连接北京、沈阳、长春,以4条高速、4条国道和1条省际大通道为骨干形成公路运输网络;开通“通满欧”国际货运班列,开展通辽-锦州港集装箱海铁联运。内外物流双通道的建设使通辽市运输物流通道更加高效、便捷。

总的来看,赤峰、通辽交通基础设施改善和综合运输体系的建设取得了明显成效,生产要素集散能力得到进一步增强,为加强区域协作,推动外向型经济的发展创造了有利条件。2019年,赤峰、通辽公路里程数在内蒙古东部地区分别位居第2位和第3位,开通了直达我国经济发达地区的航线,赤峰和通辽在内蒙古东部地区物流集散中的作用也更加凸显。2019年赤峰、通辽货运量分别位列内蒙古东部地区第1位和第2位,占蒙东地区货运量的67.7%,客运量占内蒙古东部地区的70%。

(五)具备一定科技创新能力

从赤峰、通辽创新发展来看,赤峰市不断推进科技创新平台和载体建设,截至2019年底,现建有科技创新载体和平台268个,其中国家级85个、自治区级169个、市级14个。2016-2019年新增科技创新平台载体141个,其中新增国家级57个、自治区级78个。专利申请量累计达到4759件,授权量2623件。全市已有自治区级企业技术中心42家、国家级企业技术中心1家,企业技术中心总量、增量均位居自治区前列,基本覆盖医药、化工、新材料、生物制药、新能源、电子信息等高新技术领域,内蒙古唯一一家蒙中药创新中心落户赤峰。通辽市强化科技对经济社会发展的有效支撑,建设了玉米院士专家工作站、科尔沁肉牛工程技术研究中心、科技特派员工作站等平台载体49个,成立了全区首家肉牛科学院和院士工作站,拥有全国最大的肉牛改良工作站,制定了玉米、肉牛、肉羊、荞麦、红干椒、生猪、肉驴、沙地西瓜、水稻等9个优势特色产业地方标准体系。截至2019年底,通辽市已累计取得科技成果643项,其中获奖305项,获得自治区级奖励42项。292项科技成果获通辽市科技进步奖。世界首创“煤制乙二醇技术”被评为“2009中国科学院杰出科学成就奖”。“芝麻素提取分离新技术”填补了国内空白。褐煤提质、蓖麻深加工、硅砂利用等科技成果达到国际或国内先进水平。

(六)初步形成内蒙古东部地区教育中心

较好的教育观念和教育基础,使赤峰、通辽集聚了一定的教育资源,具备了打造内蒙古东部地区教育中心的条件。2019年,赤峰普通高等学校在校大学生23088人,占内蒙古东部5市的27%;普通高等学校专任教师数1913人,占内蒙古东部5市的30%;高中阶段在校人数108674人,占内蒙古东部地区的37%,从实际的调研情况来看,内蒙古东部各盟市均有在赤峰就读高中的学生。通辽普通高等学校在校大学生29137人,占内蒙古东部地区的34%;普通高等学校专任教师数1819人,占内蒙古东部地区的28%;高中阶段在校生77407人,占内蒙古东部地区的26%。

二、提升赤峰、通辽区域性中心城市承载力和辐射力面临的突出问题

尽管赤峰、通辽建设区域性中心城市有基础有条件,但总体上来讲,提升赤峰、通辽区域性中心城市承载力和辐射力仍面临短板和不足。

(一)经济总量小,人均水平低

经济体量是反映辐射力承载力的最直接的指标。赤峰市与通辽市,相较呼包鄂等区内经济发展程度较高城市而言,经济体量小,人均经济水平较低,均低于全区平均水平。2015-2020年,通辽市经济增长率总体低于内蒙古东部地区平均水平。经济总量小,发展的溢出效应较小,进而影响到赤峰、通辽的辐射力。

(二)产业结构性问题突出,就业支撑力不足

支柱产业核心竞争力不强,战略性新兴产业支撑性不足。传统产业比重大、链条短,产品初级化和低端化特征明显,未能将资源优势完全转化为经济优势;特色主导产业不强,战略性新兴产业、非资源型产业、劳动密集型产业拉动作用较弱;服务业规模小、层次低,现代服务业培育不足、占比不高,发展明显滞后。同时,产业布局分散、发育不充分,集聚发展和延伸升级不足,缺少引领性、支撑性龙头企业和优势特色产业集群,难以形成强有力的就业支撑。

(三)城镇化水平较低,缺少规模和集聚效应

赤峰市常住人口城镇化率由2015年的47.06%提高到2020年的53.1%,低于全区14.3个百分点。通辽市常住人口286.75万人,占全区总人口的11.93%,在12个盟市中排第4位;但城镇化率在全区排第11位,仅高于兴安盟,低于全区平均水平17.4个百分点。较低的城镇化率、较少的城镇人口,很难形成较大的规模经济和集聚效应,城市的辐射力也就难以凸显。我们将户籍人口减去常住人口视作流出人口,据此推算,赤峰市总体呈现出人口大幅流出的情况,特别是2017年以来,人口出现较大流出。通辽市人口呈波动下降趋势,2013年人口流出达到顶峰为8.6万人,自此后人口流出逐步收窄,2019年已降至2.84万人,但仍没有扭转人口流出的状况。此外,城市规划建设水平不高,以赤峰为例,城市道路规划先天不足,改造提升难度大。由于老城区建设规划年代较早,对人口和车辆发展速度、发展规模预见性不足,与当前人们的道路交通需求形成突出矛盾,表现为城区道路街道设计窄,预留道路建设空间少,道路建设改造难度大。

(四)基本公共服务供给水平低,城市缺乏吸引力

有限的财政保障能力与较高的民生需求之间的矛盾日益突出,社会事业欠账较多,改善民生压力较大,教育、文化、医疗、社保等人民群众关注的重要领域弱项突出,公共服务能力和质量有待进一步提升。社会治理体系有待加强,公共卫生、应急保障体系不健全,安全生产、社会治安、信访维稳等公共安全领域仍然面临压力。例如,目前通辽市城区义务教育学校的接纳能力已到极限,城区中小学学位紧张,但接纳随迁子女多,寄宿生生活费财政补助压力较大。基层医疗卫生机构基础建设和人才队伍建设薄弱,重大传染病、地方病防控形势依然严峻。城乡居民医保基金存在赤字风险,部分社会救助资金缺口仍然较大。就业方面,社会工作基础较为薄弱,服务机构和专业工作人才短缺。

(五)基础设施建设滞后,不能满足城市人口集中集聚的要求

两市基础设施建设短板多,能源通道、骨干水利、航空运输和市政公共交通、污水垃圾处理、城市信息化管理等基础设施对生产和生活保障能力不足。2020年,赤峰、通辽人均城市道路面积低于呼伦贝尔市、兴安盟、锡林郭勒盟及全区平均水平,人均住宅供热面积低于呼伦贝尔市、兴安盟、锡林郭勒盟,赤峰建成区绿地率低于全区平均水平。

(六)水资源匮乏,城市发展条件存在明显短板

赤峰市人均占有水资源量851 m3,位列全区第7位,是自治区人均占有水资源量2200 m3的38.7%,是全国人均占有水资源量2100 m3的40.5%,远低于国际公认的人均占有水资源量1700 m3的警戒线和人均1000 m3的危险警戒线,属于典型的水资源匮乏地区。通辽也是全国110个严重缺水城市之一。

(七)农牧民等群体城市安家成本高,生活压力大

根据2018年内蒙古城市房价统计,赤峰、通辽两市房价与人均地区生产总值比、房价与城镇居民人均可支配收入比过高,其中房价与人均地区生产总值比高于呼包鄂三市、房价与城镇居民人均可支配收入比高于包头、鄂尔多斯。过高的房价成为农牧民进城、青壮年安家、外来人口落户的重大阻碍。加之住房保障不到位,保障性住房难以满足进城人口需求。

(八)开放型经济发展滞后,跨区域合作亟待强化

比较优势发挥不足,面向国际、国内开放的功能定位不够清晰,产业链、创新链尚未与其他区域形成紧密的分工与合作。外贸依存度低,外向型经济总体水平不高,亚欧市场开拓力度有待加强,对经济拉动作用有限,借力“一带一路”倡议更好地走出去尚未全面破题,开放型经济发展滞后。承接产业转移针对性、有效性不强。营商环境仍有突出短板,一流营商环境建设任重道远。体质机制不健全、协调机制功能有限,资源要素在区域间流动存在障碍,融入京津冀和东北经济区发展尚未取得更多务实成果,区域战略合作发展亟待突破。

三、增强赤峰、通辽区域性中心城市承载力和辐射力路径和对策

增强赤峰、通辽区域性中心城市承载力和辐射力,要深刻认识我国进入新发展阶段、构建新发展格局的深刻内涵,立足自身优势,贯彻新发展理念,坚定不移走好以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子,解决制约提升承载力和辐射力的瓶颈问题,以提升承载力增强辐射力,以增强辐射力提升承载力,打造符合内蒙古区情、具有竞争力、亲和力、影响力的区域性中心城市。

(一)加快培育新市民,不断扩大城市人口规模,努力成为人口集中活跃区

人是生产力中最活跃的因素,人口既是一个地区经济的发展原因,也是一个地区经济发展的结果。提升赤峰、通辽承载和辐射力要坚持增加城市人口与提高市民化质量并重,突出农牧业转移人口、外来就业人员、城中村和城边村居民、高校毕业生和外来陪读人员五大群体的市民化,加快推进以人为核心的新型城镇化。特别是赤峰、通辽集聚了两大高校,在校学生达到35000余人。要利用好这一资源,千方百计将高校在校生转化为本地人,探索在校大学生落户办法,制定可操作、能实施、真实惠的引人优惠政策。加强外来陪读人员保障服务,保障其住房租赁利益,支持其落户城区;加强陪读人员的就业引导,使其更好地融入新生活。与之配套的是要深化户籍制度改革,落实好自治区落户政策,取消各种名目的落户条件和限制,允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户,推进常住人口基本公共服务全覆盖。

(二)培育特色产业,强化承载力和辐射力基础,打造枢纽型产业体系

坚持以产聚人、以产兴市,立足产业特点,优化产业结构,增强产业发展吸纳人口、要素的能力,形成劳动力和生产要素的集聚地;深化供给侧结构性改革,推进主导产业向集约化、绿色化、智能化、集群化发展,打造产业发展高地。一是建设现代能源经济示范区,突出做好新能源文章。二是打造特色制造集群,强化传统产业链的延链、补链、强链,推动“四新”与传统产业、实体经济融合、嫁接,提升产业发展质量和水平。三是打造国家产业转移示范区,全力做好政策配套、资源整合、园区建设、劳动力培训等基础性工作,做好国家级承接产业转移合作示范区创建工作。四是打造物流枢纽中心,加强红山物流园区、通辽市综合物流园区等物流园区建设,持续拓展现代综合物流新业态新模式,构筑通疆达海的现代物流网络体系。五是加快产城融合,解决部分区域城大产小的问题。

(三)做强两个中心城区,形成核心载体,建设大城区、大平台

区域性中心城市的主要承载地和辐射源主要是中心城区。未来赤峰、通辽两大中心城区,需着力完善城市规划,转变城市建设理念,提升城市包容性,建设内蒙古东部地区承载人口的大平台和融入国内大循环的核心平台。大城区不是强调建成区面积的扩张扩大,而是通过优化城区空间布局、集约式的发展,优化行政区划,完善城市功能区,增强城区人口承载力和集聚力。一是立足长远发展,提高规划的前瞻性、科学性。一方面,要画好线、谋好篇、布好局,明确中心城区的三区四线,实施战略留白增绿,有序开发、分步推进,避免盲目“摊大饼式”的土地扩张。另一方面,要利用好存量空间,严控土地增量,盘活土地存量。二是提升城市包容性,特别是在社会政策制定、资源整合方面,要关注外来移民、新城市居民、原有市民的不同诉求,解决老人、妇女儿童和残疾人等弱势群体的困难,让老百姓共享改革发展的红利、平等的社会权利和均质的公共服务。

(四)加强生态保护与修复,提升生态环境承载力,打造生态宜居的示范城市

生态环境承载力是城市综合承载力的底线。因此,赤峰、通辽两大中心城区要切实守牢生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线,提升城市绿色空间、营造隽美水体环境、加强环境污染综合防控,创建生态文明示范市,实现城市居住环境由空气优良型向生态园林型转变。一是坚守水资源底线,建设节水示范城市。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,抑制不合理用水需求,全面促进水资源节约集约利用,推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。二是增加城市生态产品供给,建设生态园林示范城市。三是节约集约利用资源能源,建设低碳城市。坚持和完善能耗“双控”制度,加大工业、交通、建筑等领域节能降耗力度,加强对重点行业、重点企业的能耗管理,推动低碳城市、低碳城镇、低碳城区、低碳园区、低碳社区、低碳企业等示范试点。四是加快循环发展,建设无废城市。

(五)加强优质公共服务供给,增强城市吸引力,建设高质量公共服务共享高地

区域性中心城市具有什么样的功能,其功能的作用有多大,特别是公共服务功能水平的高低,直接决定着这个城市作为区域性中心城市的影响力,也决定其发挥中心城市聚集、扩散和综合服务等作用的广度和深度。赤峰、通辽要以公共服务优质、共享为导向,以辐射周边、吸引人口集聚为主线,加强政策协同,统筹考虑经济社会发展水平、城乡居民收入增长等因素,着力推进公共服务标准化便利化水平,提高保障标准,逐步提升基本公共服务能级,打造宜居、宜业中心城市。一是建设内蒙古东部现代化高标准教育的集聚地,发挥中心城区优质教育资源的优势,增加学位供给,满足旗县及周边就学需求。二是建设高水平的医疗服务高地,支持通辽市打造现代国际蒙医药之都,提升内蒙古东部蒙中医药的知名度和影响力,同时,增强医疗服务能力,开展更大范围内的医共体、医联体建设,补齐赤、通高端医疗资源短板。三是建设知名康养基地,瞄准京津冀人群,加快补齐康养产业板块。四是建设住有所居的无忧地。一方面,要围绕新市民加强住房保障,切实将城镇中等偏下及以下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的无房外来务工人员纳入公租房保障范围。另一方面,改革创新住房制度,建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

(六)拓展区域合作,在更大范围配置资源,提高在市场分工中的参与度

增强辐射力的最直接的方式就是走出去,统筹资源、配置资源,在全国产业分工体系中占据一席之地。新一轮的产业分工已经开启,全国统一大市场进入全面提升期,这为赤峰、通辽区域性中心城市建设提供了新的机遇,这也要求赤峰、通辽找准在国内大循环和国内国际双循环中的位置和比较优势,主动服务和融入国家和自治区发展大局、全国开发开放大局,持续深化对内对外开放,拓展发展空间和辐射半径。一是构建“锡赤朝锦”辽蒙海陆开放合作试验区,加强“铁(岭)四(平)通(辽)辽(源)”次区域合作,着力打造省际区域合作新的经济增长极,通过融入东北走向东北亚。二是把握国家推进京津冀协同发展的有利契机和高铁开通的机遇,强化与京津冀的全面战略合作。三是全面参与和融入“一带一路”建设,推进“赤满欧”班列常态化运行和保税物流中心等向北开放平台建设。深化与锦州等港口城市战略合作,加强与满洲里、二连浩特等口岸合作,打通发展外向型经济的海上通道。四是打造高标准的开放环境,营造重商、亲商、安商的环境氛围。

(七)增强文化软实力,塑造城市气质,提高城市文明程度和活力

城市文化软实力彰显着一座城市的魅力、潜力,是涵盖城市文化感召力、环境舒适力、城市凝聚力、科技创新力、区域影响力、参与协调力等的一种特殊力量。城市文化软实力已成为新时代城市发展的核心要素。对此,增强赤峰、通辽承载力和辐射力,要在文化软实力上下功夫,着力打造城市文化品牌,提升社会文明素质,营造创新文化,全面加强文化影响力。一是建设人文城市,突出历史风韵在城镇的创造性呈现,推动现代文化与历史文化相融合,建设有历史记忆、地域特点的城市,增强城市文化底蕴。此外,顺应现代社会对娱乐的多样化需求,精心培育现代时尚的都市文化。二是创建文明城市,塑造富有文化底蕴、彰显文化个性的城市人文精神,建设共有精神家园,铸牢中华民族共同意识。三是建设创新城市。赤峰、通辽研发经费投入强度还处于较低水平,远低于全区平均水平。强化城市创新载体建设,加快推动赤峰高新技术产业开发区、通辽经济技术开发区高新技术产业园区高质量发展,完善园区创新功能,促进创新要素集聚。积极发挥内蒙古民族大学、赤峰学院产教融合、科教协同、产学研用的作用。

(八)发挥各自比较优势,增强发展合力、联动力,形成强有力的带动极

赤峰、通辽要立足各自优势,增强对内蒙古东部地区的辐射力。一方面,从关键环节入手,从重点领域突破,通过早期的统筹规划和政策支持,引导赤峰、通辽地区按一体化与协同化相结合的原则,谋划合理的空间布局、协作的产业体系和共享的基础设施,尽可能避免区域内不同行政主体之间的摩擦和内耗,降低无序竞争形成的产业同构和政策冲突,促进区域总体竞争力的提升。按照错位发展的原则,支持赤峰建设全国商贸服务物流中心、内蒙古东部交通枢纽和内蒙古东部重要旅游承载区等,支持通辽建设内蒙古东部高等教育中心和内蒙古东部农产品交易中心等。另一方面,利用好新一轮东北振兴政策,借助长期与沈阳经济区、哈长城市群等东北地区紧密联系的基础,尤其是与京津冀的良好合作态势,打造高铁经济带,加速产业转型升级和产业结构调整,建设成为承接产业转移、资源型产业转型发展和新旧动能转换的集聚区。