乡村振兴背景下中小城市新型城镇化研究——以规划性社会变迁为分析视角

王才章 杨洪芹

(井冈山大学 政法学院,江西 吉安343009)

一、问题提出与文献回顾

(一)问题提出

城镇化是人类社会发展的客观趋势和国家现代化的重要标志。第七次全国人口普查结果显示,目前我国居住在城镇的人口为90199万人,占总人口的63.89%,与2010年相比,城镇人口比重上升14.21个百分点,这与我国新型工业化、信息化和农业现代化的快速推进有很大关系。2018年1月发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出,在推动乡村振兴过程中要“坚持城乡融合发展”的原则。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》也强调坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动,同时提到“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,增强城镇地区对乡村的带动能力”。2021年1月的《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》继续强调“推进以人为核心的新型城镇化,促进大中小城市和小城镇协调发展”。我国中小城市数量众多,聚集了大量的人口、资源和产业等发展要素。从目前来看,我国约有80%的经济总量产生于城市,约60%以上的人口生活在城市,今后也将有大量的人口涌入城市,特别是涌入中小城市。中小城市的新型城镇化对于促进城乡一体化、实现经济持续健康高质量发展具有重要意义。所以,在乡村振兴背景下,中小城市的新型城镇化是一个值得关注的现象。在工业化和城镇化的快速推进过程中,我国中小城市规模划分标准也发生了很大的变化,本文采用2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》,将中小城市界定为城区常住人口100万以下的城市。当前中小城市新型城镇化现状如何,在新型城镇化过程中面临什么问题以及如何改善,是本文需要研究的问题。

(二)文献回顾

目前学界有关新型城镇化的研究主要集中于探讨新型城镇化的内涵、问题及路径等。认为新型城镇化应该包括民生、可持续发展和质量三大内涵,以及可以从城镇化机制、城镇化动力、城镇化目标等方面比较新型城镇化与原有城镇化的差别[1-2];认为原有城镇化的问题包括城镇化质量相对不高、城镇化与工业化不协调、土地城镇化快于人的城镇化、区域发展不平衡等[3-4];认为城镇化进程中存在的过度依赖投资与土地,资源过度向大城市集中,转移人口就业与家庭分离等突出问题[5]认为需要以城镇体系建设、产业发展、人口和生态发展等为切入点开展新型城镇化建设[6];以及建议从支持中小城镇的发展、创新大城市建设市场机制、发挥大城市反哺农村示范作用、以县级单元作为重点,推进本地城镇化面探索新型城镇化路径[7-8]。本文认为新型城镇化是相对于传统城镇化而言的,强调以人的城镇化为核心,以信息化、农业产业化和新型工业化为动力,以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。

目前也有一些研究专门关注中小城市的城镇化,认为中小城市是新型城镇化战略布局的主战场,是推进以人为本的新型城镇化建设的关键[9],通过对新生中小城市农业转移人口市民化公共成本进行测算,结合案例提出中小城市新型城镇化的路径[10-12]。对于乡村振兴与新型城镇化的关系,相关研究认为实施乡村振兴战略需要同新型城镇化相结合,需要着重提高中小城市和小城镇的竞争力与吸引力,提升其基本公共服务水平,带动乡村振兴战略实施。[13-15]

从已有研究来看,集中于中小城市的问题及改善路径的研究相对较少,特别是聚焦于乡村振兴背景下探讨中小城市新型城镇化的研究,还有待深入。我国中小城市的新型城镇化主要是一种规划性发展模式,国家的规划及其实施在推进新型城镇化过程中发挥了重要作用,所以有必要基于规划性社会变迁视角分析当前我国中小城市新型城镇化所遇到的问题及改善路径。

二、分析视角与案例资料

(一)分析视角:规划性社会变迁视角

规划是我国政策过程和社会变迁的重要机制。[16]规划主要体现了国家意志的主导作用。与西方国家以立法为目标的政策过程不同,自2003年以来中国政府一直努力完善规划机制,希望以此建立一个可预见的政策过程。在中国,规划不只是一个政策文本或一个封闭的政策过程,而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式,不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。[17]发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策,是国家加强和改善宏观调控的重要手段,也是我国政府履行经济社会管理职责的重要依据。[18]长期以来,我国在推进重大体制机制改革过程中,形成了一种行政主导机制,规划就是这种行政主导机制的具体体现。

社会变迁有两种类型:一种是放任主义的自然变迁,一种是体现人的意志的规划性变迁。所谓规划性变迁,是指人们在规划与政策指导下采取有计划、有预期的行为而产生的社会变迁。[19]本文的规划性社会变迁,主要是指政府通过制定和执行规划性政策,推动一种社会形态朝着预期方向转变的过程。规划性社会变迁一般具有明显的意图,现实社会的变化也在规划执行的作用下,朝着预期的方向发生改变,政府在推动预期目标实现的过程中也会根据需要进行调整纠偏。当前的“新型城镇化”正是国家力量进行干预,对农民群体的流动人口和贫困人口实施全面扶持、实现全面协调发展的战略。[20]对于我国来说,新型城镇化是一个规划性社会变迁过程,特别是当前的中小城市城镇化过程,明显受到国家城市规划和当地政府规划的影响。当前,各中小城市政府也在不断出台并落实各种战略与规划以推动城市社会形态发生改变,通过打造试点、定期检查、总结评估等形式推进预期目标的实现。本文尝试以江西省A市T走廊的新型城镇化探索为个案,分析乡村振兴背景下中小城市新型城镇化状况。

(二)案例资料

T走廊处于江西省A市核心区域,A市地处江西省中部,是一个比较典型的中小城市,下辖两区一市十县,截止到2019年底有人口约490万人。A市是全国新型工业化(电子信息)产业示范基地城市,电子信息产业是该市的主导产业。T走廊就是A市规划发展的新型城镇化核心地带,主要也以电子信息产业为主导。A市在2016年出台了《A市新型城镇化建设工作意见》,2017年发布了《A市新型城镇化综合试点工作要点》,并制定了《A市新型城镇化规划(2016-2020)》和《A市乡村振兴战略规划(2018-2022年)》。A市在推进新型城镇化过程中,比较注重以新型城镇化解决“三农问题”,以及以新型城镇化带动城乡一体化发展,这些措施也符合乡村振兴战略规划的要求。

T走廊是原T工业走廊的延伸和拓展,是A市“一群一带三轴三区”为主骨架的市域城镇体系中的“一群”,即T走廊核心城镇群。T走廊涵盖了A市“三县四区”的八个街道、二十九个乡镇、六个工业园区,整体面积大约有2540平方公里,人口约117万人。政府重视是T走廊新型城镇化发展的强劲动力。T走廊成为国务院支持苏区振兴发展的重大平台之一,省政府也出台了《关于支持T走廊打造重要增长带的若干意见》,目前A市成立了高规格的T走廊建设工作领导小组和8个工作推进组,设立市T走廊办公室,力推走廊战略上位。A市先后出台了三个指导意见、一个白皮书、一个行动计划,同时建立了工作调度、经济运行通报等工作机制,定期召开领导小组会议、调度推进会议,提出了走廊五大领域十八项改革措施,有十五项被列为全市重点突破改革事项。同时高起点编制了《T走廊四化协调发展示范区规划》《T城镇群规划(2016-2030)》,在《A市乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中也强调了T走廊的引领作用。从这些政策文件可以看出,地方政府意图通过规划推动T走廊新型城镇化按照期待的理想图景发展,并通过T走廊的新型城镇化带动乡村振兴。

本文主要采用文献调查法、访问调查法以及实地观察法收集了A市T走廊的相关资料。自2018年12月至2021年7月,我们陆续收集了中央层面、江西省及A市层面有关新型城镇化的规划性文件以及关于A市新型城镇化的调研报告、会议纪要等,同时访问了A市政府相关干部及研究A市城镇化的相关学者,并实地走访了T走廊城镇群,掌握了政策文件、调研报告、会议纪要、访谈记录等研究资料。

三、中小城市新型城镇化现状及存在的问题

根据国家和地方有关规划内容以及相关学者有关研究,认为新型城镇化主要包括人口、产业、城镇民生保障、城镇人居环境等方面的内容。在乡村振兴背景下,如何推动城乡协调发展,成为地方政府亟须思考的问题。政府通过改善户籍制度、优化公共服务等规划措施,引导城镇人口、城镇规模、城市环境等方面发生变化,从而实现新型城镇化。以下主要基于对A市T走廊的描述,分析当前中小城市新型城镇化的现状及其问题。

(一)中小城市新型城镇化现状

1.通过改进制度增加城镇常住人口

人口的城镇化是新型城镇化最重要的方面。中小城市在地方经济社会发展规划中,也将转移人口作为推动城镇化发展的一个重要措施,新型城镇化的政策规划中也有很多涉及推动人口非农化措施。在A市的新型城镇化规划中,专门有一篇章涉及推进农业人口市民化,包括改进户籍制度、优化城镇公共服务等,具体包括全面放开中心城区、县(市)城区和建制镇落户限制、全面实施居住证制度,以及推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。根据《A市2017年经济和社会发展统计公报》,2017年末A市总人口为494.19万人,城镇化率为49.37%,主要集中在T走廊区域。到了2020年11月,根据第七次全国人口普查的结果,A市的常住人口城镇化率达到了52.35%。如果从一个更长时段来观察A市及T走廊城镇人口的变化,可以看出A市新增城镇人口主要集中于中心城区及T走廊。由此可见,政策规划对于中小城市新型城镇化的明显影响。

2.集中力量推进核心区域的产城融合

产业发展是新型城镇化的又一重要方面。对于中小城市的新型城镇化来说,主要依靠工业产值的改善来带动新型城镇化发展。在乡村振兴背景下,推动城乡融合发展需要依靠工业产业,并以工业产业带动当地农业产业的发展,如鼓励和引导城市资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农村输送现代生产要素和经营模式,引导城市农产品加工企业扩大规模、培育新型农业生产经营主体和新型职业农民。在A市的新型城镇化规划中,明确指出推进产城融合发展,T走廊是A市新型城镇化的核心区域,其在A市产城融合发展过程中明显起到龙头作用,很多推进新型城镇化的试点政策和项目主要集中于T走廊。根据2015年的统计,T走廊以45.8%的城镇人口创造了全市60%的规模工业增加值,成为全市聚集人口和产业的重要承载区。近两三年以来,T走廊的经济实力进一步增强,特色产业集聚集优,逐步形成了“电子信息+绿色食品+特色产业”重点产业发展格局。近四五年以来,T走廊区域生产总值、规模以上工业增加值、财政总收入占据A市的一半以上,是A市经济社会发展的重要引擎。选择并打造核心区域试点是规划性社会变迁的一种重要方式,核心区域的范围选择、项目推进、建设评估、方向调整等方面都体现了政府规划的意图。

3.按计划改善城镇民生保障

良好的民生保障是人们选择在城镇落户的推动力,城镇基本民生保障包括就业收入、住房、养老、医疗、低保、教育等方面。在乡村振兴背景下,A市着力推进乡村振兴同巩固脱贫攻坚成果的衔接,推动城镇与农村民生保障的融合发展。A市在民生保障领域制定了相应的政策规划,设定了民生实事工程,正在逐步解决居民比较关心的就业、医疗、教育、住房等方面问题。从对A市T走廊的调查来看,T走廊集中了全市主要的工业园区,是产业集聚区,就业机会、工资水平也大大高出全市平均水平。近年来T走廊城镇住房面积进一步扩大,但是房价涨幅也非常快。根据2017年的数据,T走廊城镇职工基本养老保险参保人数增长2.84%,占全市的51.35%;城乡居民社会养老保险和城乡居民基本医疗保险参保人数占A市的三分之一以上;城镇居民最低生活保障人数占全市的37.75%。同时,T走廊也是中小学集中的区域,拥有良好的基础教育,教育质量高于全市平均水平。随着近年来T走廊的发展,城镇基本民生保障日益改善。可见,政府通过制定和推进政策规划,将城镇基本民生保障资源也聚集到T走廊,这是借规划的力量改善当地社会保障的结果。

4.以项目等形式改善人居环境

城镇人居环境表现在住宅环境、生活垃圾处理率、污水处理率、人均公园绿地面积等方面。在乡村振兴背景下,中小城市承载了越来越多的农村转移人口,如何改善城镇人居环境也是中小城市新型城镇化重点关注的问题。政府在推动当地新型城镇化发展过程中,会通过一系列规划项目动员市场及社会力量积极参与人居环境建设,主要是政府通过设立项目以政府购买服务形式引入市场、社会力量参与城镇环境改造。A市在每个县市区打造三个以上“三改三清”示范片区,通过设立改造项目推进老旧住宅小区改造。近几年通过引入专门的清洁公司,实施农村清洁工程,推进百强中心镇和中心村生活污水治理试点,实施城乡治污治脏治乱,逐步解决了污水和垃圾围城、围村等突出问题。在城镇生活垃圾治理方面的力度明显加强,通过建立政府、社区、企业和居民协调机制,通过分类投放收集、综合循环利用等措施有效处理垃圾。以上举措有效地整合了政府、市场及社会力量,推动了城市环境发生改变。

(二)中小城市新型城镇化存在的问题

对比相关城市及城镇带的新型城镇化发展情况,并结合已有研究以及本文的调查和分析,可以发现当前中小城市在快速推进新型城镇化过程中,在政府规划力量推动当地朝着预期目标发生改变的同时,也有一些规划性意图之外的后果,这就是伴随着政府主导的规划性社会变迁而产生的问题。

1.城镇化整体水平相对偏低

根据2021年国家发改委的最新部署,新一轮国家新型城镇化规划强调推进县城新型城镇化建设。未来县城、小城镇在新型城镇化过程中将发挥比较重要的作用。但是从目前现状来看,中小城市新型城镇化总体水平偏低,城镇的常住人口没有达到相应的水平。根据《A市2017年经济和社会发展统计公报》,2017年末A市总人口为494.19万人,全市常住人口城镇化率为49.37%,2020年底A市常住人口城镇化率才达到52.35%,远远低于全国城镇化率63.89%的平均水平,也低于全省平均水平。近年来,随着A市新型城镇化发展战略的推进,T走廊的城镇化水平比较接近全国的平均水平。但是总体上,当地的新型城镇化水平还比较低,这也促使地方政府意图通过更进一步的规划力量提升当地的城镇化水平,但是地方政府的规划力量也受国家宏观政策、地方人事变化等因素的影响。

2.土地城镇化快于人口城镇化

当前,我国中小城市新型城镇化总体水平偏低,且呈现出土地城镇化快于人口城镇化的现象,这是很多中小城市在发展过程中普遍遇到的问题。随着政府的大力推动,“村改居”社区的大量出现,城市范围也逐步向郊区推进,大量农村土地变为建设用地。针对A市的调查可以看出,2010年至2015年间,全市城镇建成区面积从166.32平方公里扩展到239平方公里,增加了43.7%;同期城镇人口从186.2万人上升到247.5万人,增加了32.9%。相对来说,土地的城镇化明显快于人口的城镇化,这就导致很多城镇面积在扩大,但是产业发展并未跟上,人口也并未同步增长,城镇缺乏“人气”。T走廊城镇化速度相对较快,人口城镇化与土地城镇化也呈现不均衡发展的局面,这种不均衡不符合新型城镇化理念。与此同时,A市城镇主要以小城市和小城镇为主,小城镇数量多、实力不强。T走廊的城镇数量相对较多、规模也相对偏大,随着近年来的发展,总体实力也在提升,但是相对于其他城市同级别的城镇群来说,总体规模仍然相对较小,吸纳人口的能力比较弱。

3.城乡协调发展水平有待提升

在乡村振兴背景下,国家在推进新型城镇化过程中,特别注重推动城乡协调发展。在国家的乡村振兴战略规划中,也提到要推动城乡协调发展,促进城乡融合。为了推动城乡协调发展,中小城市的新型城镇化规划及其乡村振兴规划都强调通过规划推动城乡同步发展,规划主要围绕理顺现有体制机制,以及如何进一步发挥市场、政府的作用展开。A市在推动城乡协调发展过程中,主要是通过制定新型城镇化发展规划推动城乡一体化发展。2015年A市城镇居民人均可支配收入与农民人均可支配收入之比为2.61∶1,高于江西省2.38∶1的水平。根据《A市2020年经济和社会发展统计公报》,2020年A市城镇居民人均可支配收入为39608元,农村居民人均可支配收入为16491元,两者之比为2.4∶1,城乡居民收入差距依然比较大。同时,农业农村经济与工业经济的差距也相对比较大,城乡发展不平衡较为明显。因此,地方政府在乡村振兴规划和新型城镇化规划中,特别提到促进城乡融合发展,特别是在乡村振兴背景下,通过城市带动农村的发展实现城乡协调发展。

4.城镇长效管理机制不够完善

随着新型城镇化的推进,大量人口涌入城镇,如果城镇的管理和服务不能跟上人口增长的速度,就容易引发一些城市问题。目前,国家正在自上而下提升城市治理水平,也正在推进中小城市市域治理现代化。从当前来看,A市近年来的城镇化发展速度非常快,城镇的面貌日新月异。与此同时,城市的管理制度却跟不上城镇的发展速度。A市还没有真正形成“两级政府、三级管理、四级网络”的大城管格局,“城市病”依然存在。A市在2020年6月被中央政法委定为市域治理现代化的试点地区,目前该市也正在推进大数据中心平台、政务云服务应用项目等工程建设,探索“红色治理”“调解能手工作室”等治理经验。党的十九大报告指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”,社会力量参与城市管理是未来的发展方向。从实地调查来看,T走廊的城市管理还未跟上城市的发展速度,城市环境卫生管理、交通管理、占道经营管理等城市管理问题一直存在,城市管理方式比较强调“项目式”“运动式”管理,尚未形成常态化的长效管理机制,地方政府规划性主导的新型城镇化建设也伴随内生动力不足的问题。

四、中小城市新型城镇化的改善路径

新型城镇化强调人的城镇化和城乡要素的高效配置、城乡一体化发展,同时在信息化发展背景下,强调将互联网及智能化技术应用于城镇化的发展中。规划性社会变迁视角强调社会变迁不是一种自然的过程,而是在规划与政策指导下采取有计划、有预期的行为而产生的社会变迁,国家力量在社会变迁中起到非常重要的引导作用。在规划性社会变迁视角的指引下,需要瞄准新型城镇化过程中的问题,借鉴不同地方的经验,合理发挥政府的规划引导作用。针对中小城市新型城镇化存在的以上问题,本文提出如下改善路径。

(一)推进人口市民化,完善各类民生保障

《国家新型城镇化规划》(2014)特别指出,新型城镇化要“以人为核心”。2021年的中央一号文件及“十四五”规划也着重提出要“深入推进以人为核心的新型城镇化战略”。“以人为核心”强调破除过去以土地为核心,忽视群众切身利益以及过度强调产业发展的旧的城镇化模式。新型城镇化的重要标志在于农业人口转为城镇人口,并且在城镇里能够安居乐业,在乡村振兴背景下,推进农业人口转移依然非常重要。从当前中小城市新型城镇化发展状况来看,依然需要进一步推动人口城镇化,并完善有关人口城镇化的各种民生保障。在此,可以借鉴湖北襄阳等地的经验,出台相应的激励政策鼓励农业人口转移到城市,对于积极转入城市的农业人口应给予与当地户籍人口同等的就业、医疗、教育、养老等保障,促进农业人口有序流动。

(二)推进产业集聚,进一步优化产城融合

产业是吸引人口向城市转移的重要力量,产业和城市的充分融合有利于进一步激发城市的活力。随着我国交通网络日益完善,中小城市的产业集聚能力将得到进一步提升。中小城市的新型城镇化战略应强调把县市城区作为推进新型城镇化的主战场,并通过打造核心产业区域及主导产业带动中小城市发展。对于中小城市来说,主要推动形成以电子信息产业、绿色食品、物流产业等为主导的产业发展格局,同时根据各地情况打造特色产业,以产业带动人口的聚集。未来中小城市的新型城镇化需要进一步优化产业集聚,尤其要注重推进现代服务业的集聚,这样有利于吸纳更多的劳动力进入城镇就业。在乡村振兴背景下,鼓励城市企业投资建设现代农业,引导城市劳动密集型和资源加工型产业向县城和小城镇转移,同时支持有条件的乡镇创办特色产业基地,进一步推动不同产业差异化聚集。

(三)注重城乡协调发展,推进城乡一体化

新型城镇化的理念要求城乡协调发展,而不是城镇单方面发展,特别是在当前城乡差距拉大的情况下,国家非常重视推动乡村振兴。在乡村振兴背景下,新型城镇化战略需要全面助推乡村振兴,目的是推动城乡协调发展。中小城市在推进新型城镇化过程中,需要注重城乡协调发展。首先,通过工业反哺农业以及相关政策,激活农村的发展潜力,促进新型城镇化和新农村建设协调发展。其次,要进一步破除城乡二元结构体制机制,促进城乡要素平等交换和公共资源的均衡配置,这方面可以参照湖南浏阳在促进城乡资源高效配置方面的经验,完善农村产权制度。再次,要推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化,特别是推进教育、医疗、养老等公共服务资源的城乡共享和均衡配置。最后,可以探索城镇建设用地与农业转移人口落户数量相匹配的政策。

(四)实行节能减排,建设生态、智慧城市

新型城镇化的理念强调绿色低碳、集约智能,因此建设生态、智慧城市也是新型城镇化未来的方向,中小城市需要在生态化、信息化方面加快步伐。实行节能减排,最主要的是坚持绿色发展理念,进一步发展低消耗、低排放的产业,推动绿色农业、绿色经济等产业的兴起,让绿色低碳产业成为新型城镇化的驱动力。在推动节能减排的同时,也需要注重推进智慧城市建设,借助通信、计算机网络技术将大数据、“互联网+”融入城市建设,促进城市各类数据整合、共享。目前国内许多城市已经开始探索智慧城市建设,特别是利用“互联网+”推进互联网与城市管理和城市公共服务的深度融合,提升城市管理和服务水平。

(五)提升城市管理水平,建立长效管理机制

城市管理水平直接反映一个地方的城镇化水平,新型城镇化提倡更新管理理念,强调政府引导、市场推动、社会参与,这也是当前提倡的治理理念。提升城市管理水平,首先,要从宏观上做好城镇规划,用先进理念、专业知识建设和管理城市,保持城市规划的连续性。其次,要在城市公共事务管理中,完善城市管理制度,更新管理理念和创新管理方法。目前中小城市的管理制度跟不上城镇的发展速度,行政管理体系不健全,用行政命令取代法治以及“城市病”等问题比较突出。在完善城市管理制度时,应进一步强化基层管理的重要性,推动管理重心向基层下移,并引入专业管理和服务力量,注重发挥社会公众参与城市管理的积极性,充分激发城市管理的内生动力,从而提升和强化城市管理效能。