我国食品安全风险防控的制度成本研究

马千惠，郭迎春

（1.河北大学国际学院，河北保定 071002；2.河北大学经济学院，河北保定 071002）

近年来，我国已经制定了一系列的制度、法规，用以防控食品安全风险，而这些制度的建立与运行都需要付出相应的制度成本。制度成本是一种客观存在的社会事实，是指在制度运行各个环节中投入的相关资源。对制度成本的研究只限于一些学者的文献中，并未形成完整的体系。现有文献多是对制度成本的一般性研究，而制度成本包含的内容极其广泛丰富，度量非常复杂。本文将具体研究食品安全风险防控领域的制度成本问题，从而推动制度成本的理论与应用研究。

本文所研究的食品安全制度成本是指包含食品安全相关制度的制定、执行、监督以及更新变迁等整个制度周期中所产生的一切消耗，这些消耗并没有转移到社会的最终产品中，而是完全消耗于社会的非生产活动中。本文将分析食品安全领域制度成本的构成及性质，研究相关制度成本的影响因素，在此基础上探讨降低制度成本的路径与方法。

1 食品安全相关制度成本的构成分析

本文按照3种不同的分类方法对制度成本进行构成分析：制度成本按内容划分，由信息成本、协调成本、博弈成本构成；按制度周期划分，由制度的形成成本、运行成本和变迁成本构成；按参与者划分，制度成本由政府部门成本、生产经营者成本和消费者成本构成，其中政府职能部门制度成本由制度的制定成本、推行成本、监管成本和更新成本构成；食品生产者经营者制度成本由人员与技术成本、设施与检测成本、违规成本构成；消费者制度成本由信息成本、交易成本和维权成本构成。在对制度成本构成分析的基础上，可进一步对各种制度成本分别进行研究以采取相应管理措施[1]。

2 制度成本性质分析

制度成本是必须付出的，是不可消除的。只要有制度的实施，就要社会的各方付出一定的成本，规范人们的行为，所以制度成本对于维护社会秩序、稳定社会发展是必不可少的。食品生产经营者为了追求利益最大化，往往以牺牲食品安全为代价，导致食品安全事件屡禁不止。为了不让“公地的悲剧”在我国食品领域出现，我国必须要做好各项防范工作。食品市场就是“公地”，如果人们都肆意妄为，就会使得食品市场秩序混乱，导致社会恐慌。因此必须制定合理的制度，以规范市场行为，防范各种食品安全风险。加强食品安全风险的防控，建立并实施相关的食品安全管理制度是必不可少的，因而相应的制度成本也是必须要付出的。但制度成本与生产经营成本不同，构成制度成本的那些投入没有转化到社会最终产品中，并没有创造出更多的社会财富，而是在社会活动过程中被浪费掉的资源，这种资源的浪费是社会经济发展的一种“摩擦力”，这种“摩擦力”伴随着经济体制运行而产生，直接影响社会经济发展的速度，“摩擦力”过大会减慢社会发展和前进的步伐，所以应尽量降低制度成本才能更有利于社会经济发展。

制度成本的问题虽然是制度经济学中一个重要的研究内容，但由于问题的复杂性，尚未形成系统的理论。食品安全风险防控制度的实施并非没有成本，实际上往往成本很高。长期以来这方面的研究很少，并不是这个问题不重要，而是因为制度成本过于复杂且难以统计，现今尚没有这方面较详实的统计数据，研究起来非常困难[2]。本文将讨论制度成本的影响因素，从影响因素着手研究降低制度成本的途径和方法。

3 制度成本的影响因素分析

制度成本受多方面因素的共同影响，包括政治、经济、社会环境等。

3.1 制度成本与社会监管体系的完善程度相关

社会监管体系的完善程度对制度成本有阶段性影响。监管体系建立初期，需要投入大量的人力、物力、财力构建基本的监管体系，从中央到地方各级监管机构和人员的配置、食品安全管理人员的培训、机构公务开支等，成本逐渐上升；监管体系建立起来后，需要进行制度的执行和监管，成本会在一定水平上保持平稳；监管体系建成一定时间后，社会各方逐渐形成一定的自律，食品安全相关行为规范已经被人们自觉遵守和执行，此时无需投入大量管理成本，食品安全程度较高，制度成本将会逐渐下降，并维持在较低水平。

3.2 制度成本与产业集中度、产业结构相关

制度成本与产业集中度负相关，即产业集中度越高，越容易监管，食品越安全，制度成本相对较低；反之，产业集中度低，中小企业较多，甚至一些食品企业无证经营，食品问题较多，造成监管困难，制度成本相对较高。另外，制度成本与产业结构的合理程度呈负相关[3]。

3.3 制度成本与社会公民的文明程度相关

社会公民文明程度与制度成本呈负相关,即公民文明程度较低时，生产经营者个人利益优先，社会责任意识差，需加大管理费用和监督费用，制度成本相对较高；公民文明程度较高时，自觉遵守法律法规，制度成本相对较低。提高公民的文明程度和社会责任意识，可以从根本上降低食品安全风险防控的成本[4]。

3.4 制度成本与风险预警体系的发展健全程度相关

制度成本与风险预警体系的发展健全程度基本呈负相关，整体来看，风险预警体系越健全，食品安全风险防控的成本越低。从事后的监管补救转为事前的风险评估与防范，是风险管理必然的方向。如果食品生产经营者有以预防为主的管理思想，对食品质量安全实施风险关键点控制规范，就会防患于未然，从根本上杜绝食品安全风险，会有效防止危害发生而付出高昂的代价[5]。

3.5 制度成本与社会的透明度相关

制度成本与社会的透明度呈负相关，即社会透明度越高，制度成本就越低。当社会透明度高时，信息采集成本相对较低，无论是政府、生产经营者还是消费者都可以快速、低成本地获取食品相关信息，继而可节省相对机会成本。当然，社会的透明度需要一定的技术支撑。在网络发达的现代社会，提高社会透明度并不是一件困难的事，而且成本几乎可以忽略。

3.6 制度成本与现代科学技术应用程度相关

制度成本与现代科学技术应用程度呈负相关。例如，现代信息技术和检测技术的应用程度越高，就会大大降低食品安全管理的成本，制度成本就越低。这些现代科学技术的广泛应用降低了信息揭示的成本，大大减少了管理者、生产经营者、消费者之间的信息不对称，使监管、交易更加方便、快捷、效率更高，从而有效降低食品安全风险防控的成本。

4 我国食品安全风险防控制度成本降低路径

调研结果说明我国食品企业面临食品安全制度成本较高的问题。针对我国食品安全风险防控现存问题，本文提出降低制度成本的路径和方法，以期为政府、企业及消费者在食品的监管、生产、消费过程中降低不必要的成本，为实现安全、放心的食品消费环境提供思路[6]。

4.1 完善监督管理体系，提高政府监管效率

由于食品生产经营的复杂性和多样性，协调各领域部门的工作是监管面临的首要问题。我国食品安全管理机构呈现“倒三角”型，底层管理人员缺乏，大量不必要的事务性开销部门都增加了制度成本的消耗。在完善监督管理体系的同时，更要注重提升监管效率，提高监督管理事务支出在总支出的占比。提高监管效率的方法是对各监管部门实行绩效评价。在保证监管效率的前提下，尽量降低成本是实行绩效管理的目的。定期的绩效评价会加强部门的责任感和紧迫感，亦能促进工作水平的提高和工作效果的提升。

4.2 优化产业结构，提高产业集中度

目前来看，我国食品市场在产业结构和产业集中度方面还存在一些问题。①食品企业总体规模小，产业的集中度尚不够高。②产品结构存在食物资源粗加工多，深加工和精加工少的问题。这需要我国进一步优化产品结构、地域结构，对同一种食品的产业链进行优化组合才能使产业更具竞争力，食品产业链才能更安全。提高产业集中度的方法是进行食品产业资产和结构的优化组合，整合相关企业资产，形成合力，激发出产业发展的新动力。这需要国家相关部门的建议和推动，行业协会的组织和协调以及相关企业的大力配合。

4.3 建立信用评价体系，提高企业自律

面对利益诱惑，需要食品生产商提高自身素质和社会责任感，用法律和道德约束自身行为，规范生产经营过程。例如，对农户和养殖户进行食品安全教育，避免购买和使用超标的农药和饲料等；提高企业从业人员文化素质与卫生意识；提高食品生产经营者的社会责任感和道德水平，以正规的渠道、正规的生产，正规的交易完成生产经营活动等。提高企业自律的方法，不仅要加强全民食品安全法律法规宣传，还要建立企业信用评价体系，以指导企业自律和督促其改进提高。

4.4 实行合理的惩罚与奖励机制，强化示范效应

在食品安全领域，惩罚性赔偿是维系食品监管者、生产经营者和消费者之间平衡关系的重要保障。赔偿金的确定需要再进行科学的调研论证，需要平衡生产者和消费者双方的利益。完善食品生产经营者的惩罚性赔偿制度，科学合理地制定赔偿标准；必要时，追究违法者的刑事法律责任，并向社会通报，以对违法者起到警示作用。强化示范效应的另一方法是完善并拓展食品安全黑、白名单制度，对食品生产经营企业进行动态信誉等级评价。

5 结语

综上分析，我国的食品安全问题虽与过去相比有了较为明显的改善，但与发达国家仍有不小的差距。监管体制及监管效率、生产经营自律以及消费者维权等诸多方面还存在着进一步改善的空间。因此，降低制度成本，政府应充分发挥市场“无形的手”的作用和有形的各种途径和方法，合理调动一切社会资源，完善机制，提高制度效率。若全社会的生产经营者都诚信生产合格食品，各种监管、检查制度会成为人们的行为规范，此时无需投入大量的制度成本，最终达到“无为而治”的理想 境界。