我国水产品可追溯政策的基本特征与演化历程研究

吕煜昕 池海波(通讯作者)

（1.浙江大学舟山海洋研究中心 浙江舟山 316021；2.浙江舟山群岛新区旅游与健康职业学院 浙江舟山 316021）

随着人们健康意识的提高和消费观念的改变，我国动物性食物消费逐步由畜禽肉类向鱼虾蟹等水产品转化，推动了水产品消费量的持续提高。2020年，中国水产品总产量达到6549万吨，至此我国水产品产量已经连续32年位列全球第一，是世界水产品生产、消费和贸易大国（农业农村部，2021）。然而，目前水产品是我国质量安全形势较为严峻的食品种类之一，也是我国食品安全风险治理的薄弱环节（吕煜昕等，2018）。由于消费者无法全面了解水产品的生产过程和相关信息，在健康受损后难以立即或清晰地将病因归因于某种水产品，产生水产品质量安全信息不对称的问题，导致水产品质量安全风险（Rouvière and Caswell，2012）。事前预警检测和事后处理是降低质量安全风险的两个重要途径（Hobbs，2004），可追溯具备事前检测信息认证与事后追溯两个属性，被认为是治理水产品质量安全风险的有效途径（Wu et al，2015）。本文以中央层面发布的95篇涉及水产品可追溯的政策文献为基础，系统分析我国水产品可追溯政策的基本特征与演化历程，对学术界客观认知水产品可追溯政策、实现水产品质量安全的精准监管具有重要意义。

1 研究方法与数据基础

1.1 数据选择

为了有效推进水产品可追溯政策的基本特征和演化历程研究，本文选用中央层面发布的涉及水产品可追溯政策法规作为量化分析的基本数据，主要有以下三个点：第一，我国政府层级相对较多，既包括中央层面的政府部门，又包括省、地级市、县区等地方政府，但归根结底，中央层面的政府部门是可追溯水产品政策的核心部门，地方政府更多是承担政策执行的工作。第二，由于全国各地的水产品产业千差万别，导致水产品可追溯体系的政策环境、建设进展各不相同，不利于全面了解水产品可追溯基本特征，选择中央政府层面的政策法规更为合适。第三，政策法规一般具有统一的格式和要求，即具有结构化或半结构化的特征，有利于进行计量分析，使得分析结果更加科学准确（黄萃等，2015）。

1.2 研究方法

本文采用内容分析法，利用美国IBM公司的SPSS 22.0数据分析软件对涉及水产品可追溯的政策法规进行归类分析。将政策法规的效力级别分为法律、行政法规、司法解释、部门规章、党内法规制度、团体规定、行业规定等；将政策法规的时效性分为失效和现行有效。

1.3 数据获取

涉及水产品可追溯的政策法规主要来自中央层面各政府部门官方网站及“北大法宝”数据库，由人工逐一筛选并进行汇总整理。对获取的政策法规进一步检查，剔除便函等非正式文件及未明显涉及水产品可追溯的文件。截至2021年12月31日，最终获得涉及水产品可追溯的政策法规共95篇。

2 我国水产品可追溯政策的基本特征

2.1 水产品可追溯政策的年度分布

如图1所示，2004—2021年中央层面发布的涉及可追溯水产品的政策法规基本呈现先上升后下降的趋势。其中，2001—2009发布的可追溯水产品政策法规均未超过2篇，2010年以后的政策法规数量快速增长，到2012年已经增长到15篇，此后的政策法规数量开始下降，但到2018年仍维持在不低于6篇的高位。2019—2021年，我国水产品可追溯政策发布数量回落到每年不超过2篇的较低水平，主要原因是经过2010—2018年近十年的密集发布，水产品可追溯政策已经较为完善，并初步形成了有效的水产品可追溯政策体系，但政策的发布空间相对较小。

图1 2004—2021年中央层面发布的涉及水产品可追溯的政策法规（单位：篇）

2.2 水产品可追溯政策的效力级别

我国中央层面发布的涉及可追溯水产品政策法规中，只有1篇为行政法规，即2015年12月30日发布的《国务院办公厅关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》（国办发〔2015〕95号），该文件属于国务院规范性文件。除此之外，其余的94篇政策法规全部为部门规章，其中部门工作文件和部门规范性文件分别有61篇和33篇，所占比例分别为64.21%和34.74%。由此可见，我国水产品可追溯政策法规几乎全部是部门规章，且以部门工作文件为主（见表1）。

表1 中央层面发布的涉及水产品可追溯政策法规的基本特征

2.3 水产品可追溯政策的发布部门

我国可追溯水产品政策的发布部门主要包括商务部、农业部、财政部、农业农村部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等，其中农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局三个部门目前已经被撤销。长期以来，商务部是负责我国可追溯体系建设的重要部门，因此商务部参与发布的涉及水产品可追溯体系的政策法规最多，高达42篇，所占比例为44.21%；农业相关部门主要负责初级水产品质量安全监管，也是参与发布水产品可追溯政策法规的重要部门，原农业部和2018年新组建的农业农村部分别参与发布政策法规29篇和8篇，所占比例分别为30.53%和8.42%。由于水产品可追溯体系可能增加水产品的生产成本，要想顺利推进水产品可追溯体系建设，就离不开政府财政的支持，虽然财政部不具有可追溯体系建设的职能，但仍是参与发布政策法规的重要部门。国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局曾分别承担进出口水产品质量安全检验检疫和加工、流通、消费等环节的水产品质量安全监管职能，也是参与发布政策法规的重要部门。此外，我国可追溯水产品政策的发布部门还包括国务院办公厅、公安部、工业和信息化部、国务院应对新冠疫情联防联控机制综合组、中央网络安全和信息化领导小组办公室、全国供销合作总社等。

2.4 水产品可追溯政策的时效性

在95篇涉及水产品可追溯的政策法规中，现行有效的政策法规共有90篇，所占比例高达94.74%，目前已经失效的有5篇，所占比例为5.26%。由此可见，绝大多数涉及水产品可追溯的政策法规仍然有效。

3 我国水产品可追溯政策的演化历程

3.1 启动出口水产品可追溯建设

2004年5月13日，原国家质量监督检验检疫总局发布《关于印发〈出境水产品追溯规程（试行）〉和〈出境养殖水产品检验检疫和监管要求（试行）〉的通知》（质检食函〔2004〕348号），是我国目前已知最早的关于水产品可追溯的文件，也是国内较早涉及可追溯的官方文件。该文件主要目的是从源头抓好出境养殖水产品的检验检疫工作，规范出境水产品的批次管理，确保出境养殖水产品的安全卫生质量及其可追溯性，主要适用于出口水产品卫生注册企业加工出境水产品（活的水生动物除外）的追溯。整体来看，我国水产品可追溯政策的最初制定主要是为了满足国外对水产品可追溯体系的要求，推动水产品出口贸易的发展，此时国内市场上关于水产品可追溯的政策法规尚未有效建立。2017年4月25日，原国家质量监督检验检疫总局办公厅印发《关于推进重要进出口产品质量信息追溯体系建设的意见》（质检办通〔2017〕419号），将水产品可追溯体系的适用范围进一步扩大到进口贸易环节。

3.2 建立可追溯相关工作机构

2007年1月19日，原农业部办公厅发布《关于印发农业部动物标识及疫病可追溯体系建设工作机构主要职责及组成人员的通知》，决定成立动物标识及疫病可追溯体系建设工作领导小组，下设办公室、技术支持组、执法监督组、信息宣传组、政策法规组、计划财务组等。可追溯相关工作机构的明确提出，有利于逐步建立既适合我国国情又与国际通行做法接轨的动物标识及疫病可追溯体系，切实提高重大动物疫病防控能力，保障动物产品质量安全，成为我国可追溯体系建设历史的重要里程碑事件，也为推进水产品疫病可追溯体系建设打下了坚实的基础（见表2）。

表2 涉及水产品可追溯的典型政策法规

3.3 高位推动可追溯体系建设

2015年12月30日，国务院办公厅印发《关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》（国办发〔2015〕95号），是目前我国级别最高的关于可追溯体系的政策法规，成为很长一段时期可追溯体系建设的重要指引。该文件把食用农产品、食品等列为当前及今后一段时期重点推进的产品种类，明确了每类产品追溯体系建设的具体任务与要求，水产品也包括其中。在该文件的指导下，《国家食品药品监管总局关于推动食品药品生产经营者完善追溯体系的意见》（食药监科〔2016〕122号）、《国家质量监督检验检疫总局、商务部、中央网络安全和信息化领导小组办公室等关于印发〈关于开展重要产品追溯标准化工作的指导意见〉的通知》（国质检标联〔2017〕419号）、《关于发布食品生产经营企业建立食品安全追溯体系若干规定的公告》（国家食品药品监管总局公告2017年第39号）等政策法规相继发布，均涉及水产品可追溯的内容，特别是原农业部于2016年6月21日发布的《关于加快推进农产品质量安全追溯体系建设的意见》（农质发〔2016〕8号），将大菱鲆作为水产品的代表开展追溯试点，明确提出加快构建统一权威、职责明确、协调联动、运转高效的农产品质量安全追溯体系。

3.4 聚焦水产品质量安全可追溯试点建设

2017年7月12日，农业部办公厅发布《关于做好2017年水产品质量安全可追溯试点建设工作的通知》（农办渔〔2017〕50号），是目前国内少有的专门针对水产品可追溯的政府文件，标志着水产品可追溯体系建设迈上新的台阶。该文件提出，水产品质量安全可追溯试点建设要以责任主体和流向管理为核心、以追溯二维码为载体，推动追溯管理与市场准入相衔接，逐步实现水产品“从池塘到餐桌”全过程的追溯管理，切实做到“信息可查询、来源可追溯、去向可跟踪、责任可追究”。2018年8月30日，农业农村部办公厅印发《关于做好2018年水产品质量安全可追溯试点和养殖经营主体动态数据库建设试点工作的通知》（农办渔〔2018〕60号），不仅进一步扩大了水产品质量安全可追溯的试点范围，还提出了建设水产品养殖经营主体动态数据库的目标。

3.5 做好冷链水产品追溯管理

2020年初，一场突如其来的新冠疫情成为新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件（国务院新闻办公室，2020）。而新冠疫情的蔓延给我国食品流通造成了巨大冲击，冷链食品可能存在的新冠病毒风险引发全社会的高度关注，全国多地均在冷链食品的包装或表面发现新冠检测阳性。为此，2020年11月27日，国务院应对新冠疫情联防联控机制综合组发布《关于进一步做好冷链食品追溯管理工作的通知》（联防联控机制综发〔2020〕263号），明确提出建立和完善由国家级平台、省级平台和企业级平台组成的冷链食品追溯管理系统，以畜禽肉、水产品等为重点，实现重点冷链食品从海关进口查验到贮存分销、生产加工、批发零售、餐饮服务全链条信息化追溯。由此可见，在疫情防控常态化背景下，加强水产品追溯体系建设十分重要。

4 结语

经过近二十年的发展，我国初步构建了相对完善的水产品可追溯政策体系。2004—2021年，中央层面发布的涉及可追溯水产品的政策法规数量呈现先上升后下降的趋势，其中2010—2018年是水产品可追溯政策法规的集中发布期；我国水产品可追溯政策法规几乎全部是部门规章，部门工作文件和部门规范性文件所占比例分别为64.21%和34.74%；商务部、农业农村部（农业部）是可追溯水产品政策最重要的两大发布部门，财政部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局也是重要的发布部门；可追溯水产品政策法规的时效性较好，现行有效的政策法规所占比例高达94.74%。可追溯水产品政策的演化经历了启动出口水产品可追溯建设、建立可追溯相关工作机构、高位推动可追溯体系建设、聚焦水产品质量安全可追溯试点建设、做好冷链水产品追溯管理多个阶段。

然而，基于可追溯水产品政策的主题考量，本文的研究仍存在一定的缺憾，未来的研究需要进一步完善。第一，水产品可追溯的政策体系已经相对明确，但我国水产品可追溯的政策工具有哪些，哪些政策工具更有效率，如何构建符合中国国情的可追溯政策工具体系，这些都是需要研究的重点问题。第二，我国可追溯政策已有近20年的发展历程，这些政策全都落地实施了吗，这些政策与我国水产品产业的匹配度如何，政府的政策和资金投入是否达到了预期的产出，水产品可追溯政策的实施效果是怎样的，这是未来需要研究的重要课题。第三，基于水产品可追溯体系的发展趋势，未来如何进一步完善我国水产品可追溯政策体系，切实保障消费者的水产品消费安全，仍需要学者展开更加深入的研究。