立法与改革关系下珠海经济特区立法权运行状况及发展方向

曲芳林

珠海经济特区立法研究中心，广东 珠海 519000

1996年，第八届全国人大通过“授权立法”的方式，赋予珠海经济特区立法权，给予珠海极大的制度优势。二十多年来，珠海履行“立法试验田”作用，为珠海的改革探索提供了重要法治保障，也为全国性立法和其他地方立法提供了经验和样板。

一、珠海经济特区立法权的发展历程

经济特区立法权是我国改革开放的产物，经济特区立法权因改革而起，因改革而兴，与改革密不可分。因此，珠海经济特区立法权的发展历程与改革开放的进程密切相关。

（一）珠海经济特区立法权的发展阶段

珠海经济特区立法权主要经历了四个阶段，具体包括：

1.积极尝试立法阶段，即自1996年获授经济特区立法权至2000年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）颁布实施前。1996年正处改革开放初期的探索阶段。当时我国经济非常落后，改革开放面临着很大的现实阻碍。“先行先试是经济特区的一项重要职责，目的是探索改革开放的实现路径和实现形式，为全国改革开放探路开路”。［1］因此，经济特区立法权早期的作用，主要是通过示范来消除改革疑虑，通过缓冲来维持发展稳定。这一阶段，珠海结合改革的实际需要，运用特区立法权开展了大量先行性立法和试验性立法，例如制定房地产登记条例、出租小汽车管理条例、技术成果入股与提成条例等，这些立法都早于法律、行政法规出台，为国家立法提供了经验。

2.踟蹰盘桓阶段，即自2000年《立法法》颁布实施至2010年经济特区范围扩容前。2000年《立法法》实施后，珠海获得了较大的市立法权。这一阶段珠海有两个立法权：特区立法权和设区市的立法权。经济特区法规的适用范围严格限制在经济特区范围内，较大的市立法权制定的法规在全市行政区域内适用。囿于经济特区范围限制，为解决“一市两法”问题，这一阶段制定的法规以较大的市法规为主，但制定的经济特区法规仍然在先行性立法方面进行了积极探索，例如在全国率先出台了人民调解条例、科技创新促进条例、政府投资项目管理条例等。

3.稳步发展阶段，即自2010年国务院批准珠海经济特区扩大至全市范围到2021年《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》公布。随着中国市场经济体制不断与国际接轨和全面深化改革不断推进，在2010年之后我国开始形成了具有中国特色的社会主义法律体系，主要的部门法、基本法都已经通过全国人大立法的形式存在，珠海经济特区立法权先行性立法逐渐减少，操作性立法逐渐增加。操作性立法的创新性较少，主要是在上位法范围内做适当的细化，具体可以分为两大类：一是将政策法定化，二是推动配套措施的出台。这一阶段珠海仍然有较多创新性立法，例如横琴新区条例、商事登记条例、横琴新区港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定等。

4.战略机遇阶段，即自2021年横琴总体方案发布至今。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》中提出，要用足用好珠海经济特区立法权，允许珠海立足合作区改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。建设横琴粤澳深度合作区是国家全面深化改革开放的重要举措，也是“一国两制”的新实践。机制体制对接是合作区建设的关键，如何用好合作区不同规则和机制交错共存的区域优势，发挥好合作区在改革创新方面的示范引领作用，实现两地规则衔接和机制对接，是特区立法权在新时代面临的重大挑战，也是难得的历史发展机遇。在这一阶段，经济特区立法变通权，是履行新时代改革“试验田”最核心的法律工具，将会对实现合作区制度创新产生巨大的推动力。立法变通权是未来珠海特区立法权创新的关键所在。

（二）珠海经济特区立法权的发展特征

珠海经济特区立法权的发展特征，与改革开放的不同阶段是相对应的。

1.在改革开放的初期，珠海经济特区立法以先行性立法为主。改革开放初期，国家立法还很欠缺，很多法律、法规的立法条件和时机还不成熟，也没有经验。在这种情况下，珠海经济特区立法权开展了大量先行性立法，积极发挥“试验田”作用，填补了国家法律的“空白”，起到了试错和示范作用，为全国改革开放积累了可复制推广的成功经验。

2.在全面深化改革时期，珠海经济特区立法对变通性立法的需求更为迫切，创新难度越来越大。随着中国特色社会主义法律体系的基本形成，使特区立法权的行使与过去相比已有比较大的差异。一方面，国家法律体系的不断完善使经济特区先行性立法的必要性大大降低，而通过变通性立法实现制度创新的比重要求则相应提高；另一方面，随着公民法治观念的提高以及法规备案审查等制度越来越严格，整个社会对特区立法权行使的合法性和合理性提出了更高的要求，特区要实现立法创新难度也越来越大。［2］

二、立法与改革关系下珠海经济特区立法权运行存在的问题及挑战

正如上文所述，伴随着改革开放的发展以及经济特区立法的实践探索，以变通权为核心的经济特区立法权被赋予了新的使命，对立法创新的要求也越来越高。但是立法实践中，经济特区法规逐渐丧失创新性，存在照抄上位法或者其他地方立法的现象，特区立法存在的必要性也大打折扣，除此之外，经济特区立法还存在“为逃避普通地方立法的事项限制和批准程序，就普通立法事项制定经济特区法规”的现象，［3］这些问题在珠海经济特区立法的过程也一定程度存在，在处理立法与改革之间的关系确实遇到了一些挑战和问题，并且背后的原因有很多方面。

（一）经济特区法规变通权限不清，难以把握改革力度

《立法法》规定，经济特区授权立法可以在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，根据具体情况和实际需要对法律、行政法规进行变通和补缺，但在地方立法实践中对“法律和行政法规的基本原则”的内涵把握不是很准确，对处理“变通”的尺度、“填缺”的空间与确保法律、行政法规的统一正确实施之间的关系存在困惑。这一问题在对横琴粤澳深度合作区进行立法的过程中表现得尤为突出。例如《立法法》第八条第（八）（九）项规定对民事基本制度，对基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度作了法律保留。但是这种原则性规定并没有明确何为“基本制度”。这就导致《横琴方案》提出的“逐步构建民商事规则衔接中国澳门、接轨国际的制度体系”要求难以落地，担心稍有不慎侵犯到国家专属立法权。同时，在“一国两制”背景下推进粤港澳大湾区建设、在横琴粤澳深度合作区实行粤澳共商共建共管共享的新体制，做到改革决策与立法决策紧密结合，都需要对涉及改革发展的海关、金融、税收等经济制度进行调整，但是由于经济特区变通权限不清，如有变通都需要赴全国人大和国家相关部委请示汇报，一定程度上影响了特区立法权改革创新的力度。

（二）备案审查日益严格，导致经济特区立法过于审慎，改革创新的意愿被压制

自祁连山立法“放水”事件以来，全国人大和国务院对地方性法规、规章开展了大规模清理工作，并且对地方性法规审查的标准非常严格，但是审查的标准又不明确具体。立法实践中，发现地方性法规与上位法不一致的条款要说明情况。如果被认为存在立法“放水”的问题，就会被全国通报，这导致珠海和其他经济特区在立法中过于审慎，担心稍有突破不仅要复函全国人大和国务院写情况说明，还要面临追责。在立法过程中，领导在决定是否进行制度创新时，必须考虑此种变革是否能够获得中央的认可和承认，以及立法创新可能带来的不确定后果。

（三）改革攻坚期涉及利益错综复杂，珠海特区立法的传统观念和思维模式面临挑战

改革是一场深刻的革命，涉及各领域重大利益关系调整，涉及各方面重要体制机制完善。建设横琴粤澳深度合作区是国家深化改革开放的重要举措，《横琴方案》要求珠海用足用好经济特区立法权，实现粤澳规则对接衔接。如何实现内地与澳门不同法域规则对接衔接，具有开创性、复杂性，并且没有先例可循，珠海经济特区立法权传统的认知、思维方式和方法路径面临着很大挑战：

1.在立法思路上，珠海经济特区立法权在合作区立法中，调整的主体和内容不再仅限于本市的、单一的内地法律制度体系，而是面临对内需要实现合作区涉及的中央、广东省、中国澳门、珠海市等多重政治实体的法治融合，对外需要统筹国内法制和涉外法制，在坚持法制统一前提下对标中国澳门乃至国际民商事规则。

2.在立法程序上，合作区实施粤澳共商共建共管共享的新体制，双方联合组建合作区管理委员会、执行委员会，但它们都不是传统意义上的政府组织；合作区上升至广东省属地管理，但合作区仍然属于珠海的行政管辖区域。《横琴方案》要求运用珠海特区立法权对已经上升至省级管理的合作区进行立法，这一新的管理模式在立法程序上对我国现有的立法工作机制，即“党政领导、人大主导、政府依托、各方参与”造成很大冲击。例如在合作区立法程序上如何体现党的领导？合作区已上升为省一级管理，但是立法权归属于珠海行使，那如何解决管理等级和立法等级的不对等？合作区执委会是否可以作为立法的提案主体？如果可以，那势必会对立法法和地方组织法造成很大冲击。诸如此类的问题特区立法权仍在探索阶段。

三、立法与改革关系下珠海经济特区立法未来发展方向

习近平法治思想中对法治与改革的内在关系进行了充分论述。改革和法治如“鸟之两翼、车之双轮”，一方面，要运用法治思维和法治方式深化改革，发挥法治对改革的引领和推动作用，确保重大改革于法有据；另一方面，法律不能成为改革的绊马索，要把法治改革纳入全面深化改革的总体部署，立法要主动适应改革的要求，实现立法和改革相衔接。充分发挥珠海经济特区立法变通权，我认为需要从以下几个方面考虑：

（一）完善经济特区授权立法机制。解决珠海授权立法的现存问题，关键在于明确授权立法的权限。对于珠海经济特区授权立法的权限范围界定可以采取原则性规定和禁止事项列举相结合的方法，明确列举出经济特区法规禁止涉及的事项，以增强经济特区立法实践的可操作性，减少立法活动的争议，并从源头上解决法规冲突的问题。［4］

（二）明确备案审查标准。审查标准是规范性文件备案审查中最为关键和核心的内容。近年来，在法规和司法解释的备案审查实践中积累了大量案例和经验，形成了合宪性、政治性、合法性、适当性的审查标准，而我国《立法法》《监督法》多以“相抵触”“不一致”等原则性表述来体现，但是在实践中往往难以把握和操作，所以需要进一步明确备案审查的标准。

（三）调整传统特区立法的观念和模式。改革开放的形势在变化，但经济特区立法的授权目的没有变，需要改变的是观念、认识和思维方式。在立法实践中发现，目前现有的立法思路和方法路径难以解决改革发展中的问题，或者受到上位法的限制，或者受到改革实践复杂性的牵制，尤其是合作区立法，我们发现可以挖掘的立法创新“富矿”有很多，但是研究下去会发现，运用传统的观念和方式会导致“无路可走”“无能为力”。因此，我们需要对现有的立法模式、立法思维进行重新审视，深入对比研究境内外类似的立法模式，探索开辟新天地，

（四）本着谨慎的原则行使立法变通权。随着人们法治观念日益提高，中央也一再要求“重大改革于法有据”的形势下，特区立法权既要发挥法治创新的作用，同时又要确保不会对国家法制统一造成过大破坏，所以运用特区立法权应该本着谨慎的态度。经济特区对于需要立法的事项，应该优先行使设区市的普通立法权，只有当需要立法的事项超越设区市立法权的范围，或者需要对法律、行政法规基本原则进行变通时，才运用特区立法权进行立法。对于需要变通的事项涉及重大利益的，要开展立法前评估和表决前评估，充分考虑对社会舆论、法制统一带来的影响，不能突破立法法的底线。