关于高速公路管理法治化的理性探究

喻 妤

江西赣粤高速公路工程有限责任公司，江西 南昌 330077

经济发展下，高速公路以通行能力大、车速快、带动沿线发展的优点，逐渐成为有关国计民生的基础设施，是现代化交通重要标志，高速公路必须加快建设步伐，把握时代方向，面对新任务、新形势，做好高速公路管理工作。但是，交通运输行业迅猛发展，高速公路建设水平、规模逐渐提升，却对高速公路管理工作有所忽视，需明确现代化高速公路不仅要考虑公路建设规模和速度，也包括运营管理现代化。因此，高速公路应当管理、建设双管齐下，推进法治化管理，建设法治国家。

一、高速公路管理概述

高速公路发展需符合时代发展要求，服务于社会经济发展，也离不开社会环境的支持，顺应国家战略，保证高速公路匹配社会经济规划。高速公路管理可促进公路运营，合理管理能够实现运行协调、设备平衡、管理统一，可将其分为运营管理与建设管理两部分。其中，建设管理是指建设高速公路中，做好各部门决策、计划、协调、组织，控制工作开展，包括施工组织、规划设计、资金抽缩等管理；运营管理是指建成高速公路通车后的营运管理，包括路政工作、交通安全、养护管理、收费工作等方面，能够将高速公路优势最大化发挥出来，满足高速公路需求，使其为人们提供高效、快速、畅通的道路服务，提高经济效益［1］。笔者主要针对高速公路运营法治化管理开展讨论。

法治化代表人类迈入现代文明社会，是从长远、全局角度出发，建设法治化国家做到依法行政、依法执政、依法治国，共同推进法治国家从个人行为到社会改革发展，保证均处于法治框架下实施。法治包含立法、执法、守法、法律实施及监督全过程，属于需要相互配合的系统性工程。管理高速公路中，走法治化道路是民心多向、社会共识，能够规范执法人员权力，保证社会公平性。因此，高速公路法治化管理和人们生活密切相关，深化管理改革，可落实依法治国，战略意义重大。

二、高速公路管理法治化现状

（一）法律法规不健全

高速公路管理中，可依据法律法规较少，特别缺少拥有区域特征的法律法规，管理人员主要是根据《公路管理条例》《公路安全保护条例》《公路法》等执法，未能结合地方情况，各地区依法治路思路不一致，难以协调开展工作，工商管理、国土资源等部门协作能力不足，主要是由于缺少法律引导和保护［2］。并且，公路管理法规不健全，和高速公路发展全局性、战略性基础设施要求不匹配，实际管理主体权力混乱，交通部门和公安部门造成的矛盾始终存在，也干扰了路政管理部门工作，影响高速公路秩序，难以让民众满意。

（二）通行收费较混乱

高速公路管理中，政府经过多年总结摸索，确定了“贷款修路，收费还贷”的经营性收费模式，符合我国国情，有利于改变落后交通运输网，便于民众出行，推动高速公路建设迅速发展。但是，随之而来高收费、乱收费情况也成为高速公路管理新困扰，主要是由收费单位制定收费标准，政府主管部门审批，形成的收费标准中，表面上看政府、企业均参与其中，却由于高速公路投资者中国有企业占比重，使用者缺乏组织性，导致其他人对于确定收费标准缺少发言权，仅能根据企业、政府确定价格缴费，政府不仅是“裁判者”，也是“运动员”，可能引发收费混乱。

（三）法律执行不规范

高速公路法治管理关乎公众出行安全性，也涉及行政主体效能和职权，牵涉各方利益，导致日常执法也遭受影响。高速公路日常执法中，主要是根据《公路法》，却和部分地方城市规划法规发生分歧，导致公路红线控制和政府审批相抵触，使得路政执法陷入被动。并且，对于人员自由裁量权也未能合理应用，《公路法》对驾驶员违法行为未做出明确的罚款规定，使得路政人员能够自由裁量，但缺乏具体规定，相同违法行为经办人员不同，地区处理结果也有可能不同，有些处罚较轻，有些处罚较重，有些则不处罚，导致执法欠缺严肃性和统一性。

（四）执行人员缺乏意识

在高速公路法治化管理中，需要诸多拥有较高专业水平的人员，能够根据高速公路情况，做好行政执法、监管工作。但是，高速公路管理中，部分人员未经过专业学习，管理中无法将实践和理论有效结合，管理工作发生瓶颈，难以满足法治化管理需求［3］。并且，执法人员行为举止对于管理质量、执法形象具有直接影响，个别人员未能意识到执法严肃性，技术水平不高、法律意识不强，文明礼貌流于形式，缺乏系统法律知识储备，造成执法中产生各种问题，引发群众不满。

三、高速公路管理法治化的措施

（一）健全法律法规

我国坚持依法治国，高速公路管理中，也要遵循依法治路原则，尽管《公路法》作为基础法律，规范了高速公路管理基本制度和原则，为基础管理提供法律支持。但是，《公路法》仅为基本法律，未能对高速公路主体责任、管理行为明确界定，导致管理中发生一定适用问题，需注意高速公路法律法规保持动态性，墨守成规难以满足现代化发展需求。所以，应当完善高速公路法律法规，做到高速公路有效、合法的管理，确定监督责任与主体，推进高速公路法治化管理。对于部门法规互相抵触、法出多门、个别案件无法可依情况，建议国务院牵头，联合公安、交通等部门，制定“高速公路法”，各地区也要结合现行高速公路法律法规，结合地方实际情况，调整高速公路管理规章、法规、法律不一致情况，理顺管理关系，完善管理办法及规章法规［4］。还要立法确定部门职责，调整高速公路交通部门、公安部门管理权限、职责等矛盾，按照运营高速公路特点，确定管理之责任范围，由于高速公路管理法治化和交通参与者息息相关，可邀请公众参与其中，综合投资方、行政机关、使用者、经营者及沿线居民意见，立法中保护“地方利益”与“部门利益”。

（二）规范通行收费

高速公路通行收费管理中，面对收费混乱的情况，需提高收费管理水平，可从以下着手：

第一，制定统一收费标准。高速公路作为国家基础设施，能够体现社会文明，是政府提供给公众的服务产品，具有公共产品性质，使得收费标准不能按照市场规则制定，加上高速公路为全封闭，存在自然垄断性，制定收费标准需结合运输车辆结构调整、道路货运发展需求，展现政府扶持规模化、专业化政策导向，提高公路利用率，鼓励车辆行驶的同时，也要确保高速公路获得必要资金。地方高速公路收费标准，需考虑建设投资、管理维护成本、收费年限、车流量、还款情况、道路使用者承受能力、贷款金额等因素，制定统一、合理的收费标准［5］。还要出台法律法规，建设相应制度、体制，规范收费管理，吸引更多车辆行驶，将高速公路效益充分发挥出来。

第二，加强资金监管。国务院于2004年出台《收费公路管理条例》，明确规定通行资金扣除必要养护、管理支出，其余用于偿还有偿集资款和贷款。以此确定通行费用开支范围、支出内容，以免各级政府提取非交通支出。但是，实际资金管理中，个别地方政府受限于决策层、实际情况等因素，对于通行资金的管理与使用缺乏完善制度法规，使得高速公路成为“第二财政收入”，将资金用于非交通支出，收费管理混乱，需加强资金监督管理，通过有效监管方案，推动高速公路健康、持续的发展。同时，还要加强资金支出管理，健全《收费公路管理条例》，做到专户存储、专款专用、收支两条线，采取财政专户管理，通过部门预算列出支出，规范使用管理。并且，加大资金申请、支付利息、使用、取得、本金偿还等环节监管力度，杜绝“人情车”“特权车”，统一制定高速公路养护标准、小修保养定额等技术规范，减少管理成本。

（三）监督执法工作

高速公路管理法治化中，必须做到有法可依、执法必严，建立一套从上到下、从内至外的监督机制。可从以下出发：

第一，加强主体监督，有权必有责、用权受监督，权力缺乏监督十分危险，需加强监督高速公路执法工作，完善监督体系及监督制度［6］。例如，高速公路惩罚收费中，需加强对惩处过程的监督，及负责高速公路安全的路政部门、公路稽查部门、公安部门等任务执行行为的监督，追究违法行为法律责任。

第二，发挥群众力量，鼓励民众参与到高速公路管理监督中，民众及使用者监督人员执法行为，能够督促和约束执法主体行为，完善管理制度。特别是民众作为高速公路使用者，面对关乎自身利益的执法管理工作，需行使受众权利，对变更收费权限、延长收费期限、违法设置站点、执法不规范等行为，发挥监督作用，政府也要创新监督方式，为民众行使监督权提供支持。

第三，促进舆论监督，可利用社会媒体加以制约，科技发展下，网络的普及使得人们足不出户即可掌握更多信息数据，通过舆论监督公权力，能够保证执法严格，做到高速公路管理法治化。当出现违法执法、违法收费情况，损害使用者权益，自身作用较为单薄，即可利用媒体公开报道，增强威慑力，引起有关部门重视，解决高速公路违法违规引发群众不满的矛盾。

第四，公开执法信息，我国《宪法》规定，中华人民共和国公民拥有基本知情权，面对收费管理、执法行为的不合理情况，驾车者有权向相关部门了解建设公路资金来源，通行费用、罚款标准、资金用途等信息。以往公民和政府信息不对称，地位不对等，诸多信息不公开，导致民众无法了解，信息技术的发展下，政府可采取多种渠道将信息公开，能够减少公开成本。例如，管理者可利用互联网平台、政府官方网址、电子导航、地图等，公开收费信息、执法情况等，民众可及时查询，解决自身疑问。驾驶者行驶中，也能了解形成情况，直接查阅详情，做到高速公路信息高精准、多渠道公开。

（四）提高人员素质

高速公路管理形象代表民众对管理认可度，法治化管理中，管理人员作为执行者，必须提高人员素质形象，加强人员内在素质建设，保证人员做到依法执行，依法管理。具体如下：

第一，提高人员素质。聘用高速工作管理者时，严把进入关，按照交通运输部规定聘请人员，遵循公开、公正原则，为管理队伍注入新血，提高管理人员素质。现有人员也要积极学习有关法律法规、业务管理知识，组织交通部门人员开展培训，保证其了解业务知识，提高管理能力与管理素质［7］。人员工作中，要求统一服装，树立服务意识，加强作风建设，开展“外树形象，内强素质”的活动，通过新媒体方式，对于青年执法者进行宣传，使其加强对法院判案、公路立法、行政审批等方面的了解，以案释法，将人性化服务和严格执法相结合，做到执法过程举止得体、态度和蔼、文明执法。

第二，营造以人为本氛围。为维护社会和谐，需遵循以人为本理念，倡导人性化管理，根据现有高速公路法制化管理模式、方法及工作特点，加强管理团队建设，引进优秀人才，选择综合能力强、素质高的精英人才，落实精英化管理。人才管理中，注重人员的引导和激励，调动人员工作积极性，形成作风优良、蓬勃向上的管理氛围。法治化管理中，不仅需创新硬件条件，尝试新设施、新技术，增强管理效率，也要提高软实力，引入新理念、新思维，以创新开拓精神，使得高速公路实现法治化运营管理。

综上所述，高速公路的繁荣发展离不开法治化管理的支持，必须顺应依法治国政策理念，加强交通设施管理。因此，高速公路管理法治化，需结合实际情况，通过健全法律法规、规范通行收费、监督执法工作、提高人员素质的方式，保证高速公路管理科学性、高效性，做到依法治路，从而提高高速公路社会及经济效益。