中外现代档案法规研究

李思思

黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080

自2021年《档案法》修订之后，档案法规的热度也随之而来。通过对中外现代档案法规发展的回顾，比较中外现代档案法规的共性与差异，既可以吸取历史的经验，又可以借鉴西方档案法规建设的长处，以提升中国档案法规建设的水平。

一、中外现代档案立法概况

（一）中国现代档案立法概况

在经历了艰苦的解放战争并取得胜利后，中华人民共和国于1949年正式成立，新中国的一切事物都在向着好的方向逐步地发展完善，档案事业也不例外。随着国家各项法律法规的建设，档案法规建设也开启了一个新的阶段，经过几代人的努力，档案法规经历了从初创到成熟完善的过程。

1949年10月至1966年5月是我国档案法规的初步建设时期。在此期间我国发布了例如《中共中央关于收集党史资料的通知》等诸多的档案法规，为保护历史档案免遭破坏和保护历史全貌发挥了非常重要的作用。关于机关文书和档案工作上的问题也急需以文本法规的形式制定并发布相关文书处理新制度和档案管理新制度。为解决上述问题我国出台了《公文处理暂行办法》等法规，上述法规的发布使新中国的文档工作站在了新的起点上，同时也成为我国档案法规建设的重要组成部分。1959年我国发布了《关于统一管理党政档案工作的通知》，它为我国档案法规的基本原则浇筑了坚实的基础，该原则为推动我国档案工作发展起到了积极作用，并且也一直延续至今，是我国档案法规建设的核心之处。1955年我国发布了《国家档案局组织简则》，这是我国首个对档案行政管理机构设立的法规，该简则对国家档案局的性质和具体任务做出了规定，这对于加强对档案的管理和监督以及对于日后各级档案行政管理机构的领导和提高档案工作的效率都起到了极大的促进作用。1956年我国发布了《关于加强国家档案工作的决定》，对于档案管理情况与当下国情不相适应的部分做出了明确的规定，例如档案工作的性质、基本原则等等方面。在这一时期，我国还发布了关于各级国家档案馆建设、加强发展科技档案管理工作等方面的系列法规。

1976年10月至20世纪80年代末是我国档案法规建设的恢复和发展时期。1979年正式恢复了国家档案局和中央档案馆的名称，并召开了全国档案工作会议；1980年我国做出了开放历史档案的决定；1983年我国发布了重新制定的《档案馆工作通则》，该通则指出了档案馆的性质、基本任务等等，这也使得档案馆真正成为我国档案事业的主体，为全国各地各类档案馆的建设和恢复工作铺垫了良好的基础和充足的准备；1980年我国发布了《科学技术档案工作条例》，该条例是各地区、各行业系统修订自身科学技术档案工作规章制度时所参考的最具影响力的法规条文。1983年我国在此前的工作通则上补充了新的内容，制定了《机关档案室工作条例》，该条例规定了机关档案部门的职能并对有关机关档案工作内容做出了更加明确的规定。并且专门档案的管理办法逐步地建立了起来。1987年我国通过了《档案法》，该法是我国第一部独立的档案法典，它以法律条文的形式将我国有关档案和档案工作的根本性和原则性问题固定下来。该法对于我国档案事业发展具有里程碑式的意义，对于我国档案法制建设而言也是飞跃式的进展。为了《档案法》能够更好地施行，1990年我国发布了《档案法实施办法》，将《档案法》中的法律条文对应着进行了具体化展开，并在结构上也是保持一致的。

自20世纪90年代开始，我国档案法制建设进入了完善时期。1992年我国发布了《档案法规体系方案》，这标志着我国档案法规体系的正式确立［1］。1996年我国对《档案法》进行了修订，修订内容主要包括赋予档案行政管理部门行政执法与处罚的职能等，其后对《档案法实施办法》也进行了修订并于1999年正式发布施行。我国在2011年发布了新的《档案法规体系方案》［1］，它为未来档案法制建设注入了时代的活力，筑牢了档案法制建设的统筹性，将会推动我国法制建设迈向一个更高的阶梯。2020年我国对《档案法》进行了修订，将档案开放年限从30年缩短至25年。我国对于《档案法》修订也可以被看作是档案法规体系正在逐渐完善的过程。2021年我国发布的《“十四五”全国档案事业发展规划》中指出要对《档案法实施办法》进行修订。地方性档案法规的修订是会随着《档案法》的修订和各个地方的具体情况来进行的，以省级地方性档案法规为例，我国90%以上的省级地方性行政法规都进行过适时修订，这不仅有利于及时应对变化着的社会情况，也有利于促进完善档案法制建设。此外，我国相继出台了《电子签名法》和《政府信息公开条例》等等法规，《电子签名法》的出台的目的就是保障对进入信息技术时代以来所产生的电子文件的安全保管和利用，《政府信息公开条例》的出台所带来的影响力不只是在档案法制建设领域，更是在全社会的法制建设中也留下了浓墨重彩的一笔，它的出台为全社会人民提供了一条获取政府档案信息的途径和保障，也使得政府信息公开更加透明化。

（二）外国现代档案立法概况

十月革命的胜利标志着世界近代史的开端，世界各国的档案法制建设在这个时期都取得了一定成果并且法制建设也日渐地完善。十月革命胜利后，苏联发布了《列宁档案法令》，它是世界上第一部社会主义国家的档案法规，以档案立法来推动档案工作，明确确立了档案所有权。尔后，苏联相继发布了多个档案法规，对苏联本国的档案工作做出了较为全面的规范，也为之后诞生的社会主义国家的档案法制建设和档案工作做出了示范。

美国是立法比较完备的国家。从19世纪末到20世纪80年代初，为了加强对档案信息资源的有效管理，制定了一系列的档案法规，1976年美国对1950《联邦档案法》进行了修正和补充；1987年加拿大发布了《国家档案馆法》，并于2004年发布《图书档案馆法》；1967年英国修订了新的《公共档案法》；1979年法国发布了《法兰西共和国档案法》；1918年芬兰发布《芬兰档案法》，并进行过1939年、1981年、1994年三次修订；1996年马来西亚发布《国家档案法》，并于1971年修订。1975年巴西发布《国家档案馆条例》，此后经过多次修订。

二、中外现代档案法规的共性

纵观中外现代档案法规的发展，不难发现，各国档案立法还是有一些共同之处的。

（一）中外档案立法环境相似

随着经济的发展，各国都在极力地创造良好的社会立法环境，鼓励人民使用自己的合法权利，各国采用开设档案展览、开展档案宣传教育、开展关于档案的趣味竞赛等活动来使民众更多地了解档案，从而使档案立法的环境逐渐地变好。

（二）中外将档案立法纳入其他信息立法

目前，各国将档案立法纳入其他信息立法之中，加深档案立法与其他信息立法之间的联系，方便信息整合以及综合管理。例如2008年法国出台的《遗产法典》就将档案立法纳入了遗产立法体系。

（三）中外将私人档案纳入立法之中

在各国的档案立法中都在不断加大重视私人档案，为私人档案制定管理条例等等，例如我国2021年新修订的《档案法》中就有对私人档案的监控、收集、利用和公布的规定，虽然还存在着一定的不足，但是我国在未来也会逐步给予私人档案领域更多的关注。

（四）中外立法原则相似

各国都遵循档案立法的根本原则，即指必须维护体现国家的历史、民族利益，以及国家的安全、公民利益。并且遵循集中统一管理档案的原则、维护档案的完整与安全原则、档案开放利用原则、档案机关独立性原则，这四个原则是中外档案立法共同遵循的基本原则。

三、中外现代档案法规的差异

（一）档案法规发展道路不同

纵观中外现代档案法规的建设道路不难发现，它们之间的发展道路是截然不同的。中国的档案法规体系分为了五个层次，即第一层次：档案法律；第二层次：档案行政法规；第三层次：中央档案行政规章；第四层次：地方档案法规；以及第五层次：地方档案行政规章。我国现代档案法规的建设走的是先发布档案行政法规再发布档案基本法的道路。自1949年新中国成立后我国发布了很多档案法规和档案行政规章［1］，例如1983年我国制定的《机关档案工作条例》等等，但直到1987年我国才正式通过了第一部档案领域的基本法即《档案法》，这是我国档案法规的发展道路。而西方与我国是不同的，西方国家的档案法规的建设走的是先发布档案法律再到档案法规的道路。例如世界上第一部档案基本法所诞生的国家——法国，《穑月七日档案法令》就是法国于1794年最先发布的档案法律；英国也是先颁布档案法律再颁布档案法规的国家，1838年英国议会通过了《公共档案法》；德国也是先颁布档案法律再颁布档案法规的国家，1988年德国议会颁布了《德国档案法》。

（二）调整档案法律关系的侧重点不同

我国在档案立法方面更加侧重的是公共领域，对私人的权利和义务没有过多重视，虽然我国在出台第一部《档案法》时就已将档案所有权形式明确为国家、集体和个人，但《档案法》的所有条款几乎都是针对于公共档案的。在2021年新修订的《档案法》中有对于私人档案的监控、收集、利用和公布的规定，但对于私人档案的流转问题、引导保护问题、责任划分问题以及如何利用等问题未作出具体的规定。相比较西方国家在档案立法方面更加注重私人的权利，重视私人档案，尤其是法国对于私人档案的管理制度在全世界范围内都是非常完善的，在立法数量上基本相同，例如1979年发布的《法兰西共和国档案法》中第二章是公共档案，第三章是私人档案，将私人档案放在了与公共档案同样重要的位置上。

（三）档案立法的结构不同

法律基本是由三部分构成：总则、分则和附则。中西方档案立法结构在分则部分存在着明显的差异。我国《档案法》分则主要包括档案机构、档案管理等等。《法兰西共和国档案法》的分则部分即公共档案、私人档案、公共档案和私人档案通则、惩处条款［2］，可以发现二者之间还是存在着明显的差异的，有的国家的档案法分则中也有关于人员的规定以及档案鉴定方面的内容等等。

（四）档案法规内容不同

美国《联邦档案法》中第四条专门具体地描述了署长的职责，后来颁布的《联邦机构档案管理法》中第七条也描述了总审计长相对应的职权，这在我国《档案法》中是没有的；加拿大2004年施行的《加拿大图书档案馆法》［3］，该法中既包含图书馆法又包含档案法，这种做法也是比较少见的；俄罗斯于2004年施行的《俄罗斯联邦档案事业法》在第一章详细地解释了有关法律中所出现的基本概念专业的术语，这在我国也是没有的，也是俄罗斯此次实施的档案法规的一大特色；与西方档案法规相比，我国有奖励条款并且鼓励捐赠，这在西方国家是不常见的。

四、总结

通过对中外现代档案法规的比较可以看出，我国在档案法制建设中取得了一定的成就，但还是存在着一些的不足，可以从外国现代档案法规的发展中得到一定的启示，例如加大对私人档案的重视，借鉴西方国家对私人档案领域立法的经验，不断完善私人档案领域立法的内容，加大对私人档案的监管；加大档案法规的宣传力度，提升公民的档案意识，营造良好的档案立法环境；提升档案立法与其他立法的协调度，坚持遵循立法的系统性，坚持与国家大政方针相同的步调，坚持互补协调的原则，坚持解决档案工作的新问题。综上所述，我国档案立法汲取西方国家的长处的同时也要保持自身的特色，将我国档案法制建设不断完善，为档案国际立法贡献一份力量，为其他国家提供一份示范。