PPP投资项目风险分析及应对策略

赵盼盼

（中青旅文旅产业发展有限公司，北京 100027）

0.引言

近年来，我国政府和社会资本合作经历了从迅猛发展到规范严管，再到高质量的发展的重要历史阶段。随着经济的发展，PPP模式是公共服务领域的基础设施投资的最重要的合法投资模式之一，商务模式灵活多变（如政府付费、可行性缺口补助、使用都付费）， 是政府和社会资本通过“明媒正娶”结合的合法模式，为投资项目提供了良好的发展道路。制定有针对性的应对风险策略，结合PPP模式控制项目的投资风险，提升投资项目价值，提高投资项目建设效率，确保项目开发的顺利进行。

1. PPP模式概述

PPP模式是基于政府和社会资本合作、在基础设施及其他公共领域的合作关系，推广PPP模式是有效地转变政府职能，可以有效地激发市场经济的活力，同时还可以打造经济增长点的举措。风险分担是政府和社会资本根据风险承受能力分配风险，分担机制即要合理保障公共利益不受损害，又鼓励了社会资本参与PPP项目，使公共利益与社会资本收益达到较好的平衡。

2. PPP模式投资项目风险

基于PPP项目管理库数据分析，截至2021年9月，对于全国PPP累计入库项目为10115个，同时投资额在15.9万亿元；累计签约7528个、投资额为12.4万亿元，基于数据的分析可知签约落地率为78.2%；累计开工4628个、投资7.2万亿元，开工率45.2%。由上述数据的分析可知，自2014年以来，PPP开工率不足50%，对于开工率不高的影响因素较多，分析其重要的原因是融资不到位。在实际操作中，一些投资项目存在资本不足，缺乏可用的股权，以及当前现金流无法偿还而依赖银行贷款。未能按时还款将导致财务风险，影响了PPP投资项目的顺利开展，不利于项目投资的健康发展。

3. PPP模式投资项目风险应对策略

3.1 构建风险控制机制

创建PPP投资项目时，应关注融资风险、投资财务风险及法律政策风险等，并结合风险体系，为PPP项目制定投资风险控制机制或方案，并在整个过程中开展项目控制，确保控制机制有效运行。建立增加经济效益的风险管控机制，综合分析PPP项目的风险等级，并判断投资风险。在完善风险控制机制中，需要确保风险因素得到系统控制，以风险管理为重点，通过总结内部控制计划，建立完整的风险控制体系。防范影响投资收益的风险，实现PPP项目利润最大化，提升经济活动的有效运作[1]。

3.2 加强融资风险管理

项目现金流是项目的血液，项目的融资可行性，标示着PPP项目的可行性，虽然 PPP 项目公司在融资中存在客观问题，成熟的政治环境、规范的操作和透明的管理，PPP 模式有利于社会资本和金融机构的进一步发展。PPP项目融资发展需要政府方、社会资本和金融机构的努力，包括：

（1）政府角度。地方政府选择项目类型，需要关注前期业务质量，加强项目规模、边际合作条件、银行等方面的论证和审核，以此来提高项目质量；加快推进PPP立法，加快定价和机制改革，以此来提升清晰的市场预期。

（2）社会资本方面。对于社会资本需要摆脱“重建设轻运营”的发展观念，同时还要顺应创新，构建核心运营能力，确保有效履行投资、运营的基本职责，以发挥市场竞争和资源优势。同时，灵活运用融资方式进一步拓宽融资渠道，发挥Reits、ABS等融资方式有效对接保险资金和多渠道融资的作用。

（3）金融机构的角度。金融机构在PPP项目的可行性研究、项目论证等前期参与，客观地识别和评估融资的边界条件和风险，以此来实施改进服务。金融机构需要借鉴国外成熟的风控体系，以此来创新建立适合PPP项目的评估体系。

迄今为止，PPP已成为地方政府基础设施和公用事业项目的主要投融资方式。该模式是继土地融资、直接投资、公共融资和公共服务采购后的重要政策。作为重要的投融资方式，能否成功融资是利益相关者关注的焦点，也是影响后续项目实施的关键。因此，对于PPP项目融资需要金融机构适应政策，改变以往对政府的依赖，政府和社会资本需要进一步规范PPP项目融资，有效落实项目运营，增强项目的现金流和运营能力。 在相关参与方的努力下协助项目融资工作的高效开展，确保PPP项目的高质量发展。

3.3 科学选择项目

选择合适的项目是控制风险的重要措施，因此必须保证项目的科学性，以保证PPP投资项目开发的经济效益，进而规避财务风险。有效保障了项目投资利益，进而规避投资财务风险。以“风险共担”为理念，开创PPP投资项目社会资本与政府合作，项目业绩得到了保障。此外，通过综合评审选定项目，确保了投资经济效益[2]。

3.4 PPP投资财务风险控制

在建立PPP模式中，按照风险收益对等原则，风险控制应与财务收益相结合。对于有效的评估包括科学的财务风险评估，以确保投资的标准化，进而提升了建设投资的可行性。对PPP项目的投资进行分析，发现在项目建设阶段的项目总投资的准确性、财务投资收益的合理性风险占比较大。

PPP项目中投资收益水平也是社会资本最为关心的指标之一。根据明树数据（http://bridata.com/）统计，目前PPP项目投资收益率水平集中在6.2%～7.2%（税前），PPP项目投资收益率在行业普遍偏低，与PPP项目资金需求大、周期长、技术复杂、风险大等不匹配，很难吸引到真正的投资商或运营商。根据明树数据（http://bridata.com/）统计PPP项目的社会资本方55%以上来自建筑承包商和材料供应商，社会资本方通过施工利润来反哺投资收益。PPP项目PPP模式中投资回报机制及绩效考核要合理分配，提供盈利为导向机制，从重建设向重运营逐渐过度，选择实力较强的投资商和运营商合作伙伴，实行各相关参与方的风险共担，确保投资项目的运营稳定性。在PPP项目投资建设中，通过科学的分析构建创新的项目管理方式，通过项目整合将风险降到最低。制定风险控制策略突出风险控制的价值，以此来促进PPP投资项目的可持续发展[3]。

3.5 全面应对法律风险

风险承担责任是指政府在项目实施和承担风险的相关财务或有支出。由法律风险、政策风险、最低需求、因政府原因终止合同等意外事件，通常由政府承担，同时将会导致或有支出的责任。在应对风险方面，需要消防障碍，进而明确规则，营造有利于PPP模式的法律、政治和制度环境。从实践来看，现行PPP的法规和政策是授权不足的部门或法规，部分文件存在相互冲突的现象，如不同模式的名称、转让和所有权等。为促进PPP模式的应用需要了解法律和政策，以此来消除相互冲突的障碍，明确PPP项目的规则，包括市场准入、采购、预算管理、风险分配、 绩效评估和争议解决等。各级政府需要做好引导工作，帮助各机构统问责考核机制的建立，保证项目初步数据的完整性，为提高PPP投资项目施工质量提供了必要的保证。规范化应对法律风险，对PPP投资项目的开发效益得到了提升，同时有效地防范并化解了风险[4]。

3.6 建设阶段风险防范

通过对PPP项目投资风险指标的分析，建设阶段作为重要阶段，对项目的成败有着重要的影响。介于风险之间，对整个生命周期的影响权重较高。根据施工阶段的评估结果，风险权重分为安全风险、不可抗力风险、质量风险、资金周转风险和工程变更风险。为确保PPP投资项目有序推进，需要要建立项目模式清单，搭建项目信息平台，及时录入项目信息和经济测量指标，确保项目有据可查。保证环境和人员的安全，避免因管理不善造成的安全风险。施工安全是建设的主要条件，确保在合理许可范围内，设计人员严格按照要求进行设计，根据现场情况制定合理的设计方案。 对安全措施进行评估，与保险机构合作为施工设备和人员购买保险。打好安全培训基础，在思想层面做好工作，根据工种在不同阶段做好施工记录，定期对人员进行安全培训，提高安全意识。在项目开工前已就施工安全问题达成一致。根据合同成立了安全监控小组，负责监控和管理安全问题，以验证项目中的安全风险。利用潜在的风险因素解决安全设施不完善问题，减少安全问题的发生。制定安全标准并定期进行检查，对违规人员进行适当的处罚。项目中的具有突发性、不可预测性的风险，不能单靠一方减少损失，需要各方应对。如遇不可抗力必须制定应急预案，将风险降至最低，也可以决定将不可抗力的风险转移给保险机构。在解决风险问题之前，联系保险代理机构，一旦出现风险可以向机构提出索赔，以降低风险带来的经济损失。此外，加强资金使用监管，制定综合结算制度，确保做到资金使用清晰。 同意承包商与材料供应商达成一定的协议，在市场价格变化下将成本降至最低。在资金周转方面，建设方案要做好资金分配，对每个项目所需资金进行评估，做好资金准备，并在紧急情况下提取项目储备金。做好各环节资金的使用，让资金得到充分的利用。关于工程变更的风险，与施工单位明确工程变更的工期延长及费用。派专业律师对合同进行管理，规范施工中的合同，制定项目施工阶段的计划，并有效协商成本和造价问题，并在合同中作出说明。因施工方变更项目后应及时说明情况，以方便申请，为后续打好基础。关于工期延期的风险，协议需要明确工期、开工时间等延长工期的问题。工期延误会引起纠纷，如误工费用和赔偿等，应在文件中明确说明，避免纠纷的发生。合理优化配置资源，编制建设方案，根据项目检查工期和安全等方面，建立预警系统，以此来制定解决方案以避免项目发生延误。

3.7 建立风险监控机制

通过PPP项目风险分布，需要制定各阶段运行中的风险防范方案，基于投资风险监测机制，监测风险问题。收集、评估和跟踪风险，并在风险出现时做出决策。为系统地监测PPP投资风险问题，成立风险监测小组。由项目管理人员、法律人员、财务人员和施工人员组成，根据不同职责共同监督项目。在监督过程中，基于各自的分工不同，定期对风险指标进行审核，并记录风险指标的变化。组织各部门人员对风险数据进行分析，将风险控制在合理的范围内。对重大风险提出科学的管控建议，以便及时采取措施降低风险。

4.结语

为有效规避PPP投资项目风险，应结合实际情况采取措施。在实践中要做好项目前期工作，打牢项目运作基础，加强融资管理，科学选择PPP投资项目，基于项目投资回报率的提升，确保PPP投资项目顺利开展。由于我国PPP项目起步较晚，在风险分析和规避方面经验不多。因此，基于PPP投资项目发展需要更多的信息研究为PPP模式应用奠定良好的基础，为PPP投资项目的推广做出必要的贡献。