政府绩效审计研究

何兴勇

（沈阳市民政事务服务与行政执法中心，沈阳 110023）

引 言

政府绩效审计就是对政府部门的财政收支的经济性、效率性和效果性进行的审计和评价，其目的是保证财政支出合理节约，同时能够达到预期的政策目标，强化政府的公共职能。在新时期，我国政府对绩效审计给予了高度的重视，这主要是因为以下几点原因。

首先，开展绩效审计是社会经济发展的迫切需求。目前，我国正处于发展的转型时期，社会矛盾的变化也对政府财政支出提出了更高的要求，而科学开展政府绩效审计能够在解决社会问题和矛盾的过程中找到有效的路径。

其次，开展绩效审计有利于检验政府财政工作的合法性和真实性，能够更加全面地落实审计的目的，凸显审计的职能，提高审计工作的实际价值。

最后，开展绩效审计是充分利用政府财力的需要。随着经济社会的发展，政府财政资金在扩大内需、保护环境、发展民生、支持农业等方面给予了大量的投入，这些投入是否达到了预期效果，是否保证了国民经济及社会可持续发展，需要通过科学严格的绩效审计给出答案。而根据审计结果，政府也可以对财政资金的利用设计最优方案，推动国民经济的持续发展。

总之，绩效审计对于政府的高效运行和公共职能的实现有着重要意义。因此，政府部门应深入研究，发现绩效审计中存在的问题，并探究解决对策。

一、政府绩效审计中存在的问题

（一）审计制度需要进一步优化

目前，绩效审计工作的监督缺乏独立性，审计机关审查哪些部门、哪些方面、哪些事项和哪些重点，以及问题如何披露、如何处理等方面受个人意志的影响。针对这种情况，政府部门应加强审计制度建设，加强深层次的评价与监督，加大对政府公共权力约束的力度，这是建立良好行政管理制度的需要。

（二）审计法律体系有待完善

在政府绩效审计工作中，如果缺乏必要的操作标准、方法和规范，必然会加大绩效审计的难度，甚至为腐败滋生创造条件。目前，我国政府绩效审计方面的相关法律法规建设还不够完善，审计结论的说服力不够强，影响了审计结果的应用。例如：一些地区政府的绩效审计技术方法有限，审计的深度不够，无法揭示财政支出中的问题的本质；一些审计工作者发现的问题多为财务上的问题，分析比较也只是简单的数量比较，无法有针对性地提出审计建议，或者提出的建议操作性较差，这必然会导致审计的实际效果大打折扣。针对这种情况，在政府绩效审计工作中需要不断加强法律法规的制定和完善。

（三）审计人才的素质有待提升

政府绩效审计涉及的范围比较广泛，且不同环节采用的标准、方法各不相同，同时审计结论对于政府行政工作的改进有着重要的建设意义。因此，政府绩效审计工作对于审计人员的专业素质有着极高的要求，尤其是在新时代背景下，复合型审计人才在政府审计工作中的重要地位逐渐凸显。例如，作为审计工作者，除应具备专业的审计知识和技能外，还应具备一定的管理学知识，具备依据相关的法律法规解读国家政策的能力，具备分析、运用大数据的素养，具备较高的职业责任感，等等。但是，目前我国审计部门内的专业人员主要是财会人员，他们在财会方面比较专业，但是缺乏管理、法律等专业知识，且一些人员对信息时代审计工作的创新发展不能及时适应，从而影响了绩效审计工作的有序开展。针对这种情况，政府部门应加强对专业审计人员的培养，吸引并培养复合型人才，支持绩效审计工作的发展。

（四）缺乏良好的绩效审计制度环境

随着我国政府绩效审计工作的推进，审计公告制度也逐步落实，但是相应的标准和形式还需要进一步明确和完善，而其中存在的问题影响了外部绩效审计氛围的建设，对于绩效审计持续健康的发展产生了负面作用。例如，目前政府绩效审计主要是事后审计模式，审查出问题时，有关责任人无法及时追责，造成的损失无法及时弥补，影响了政府财政资金的支出效率。此外，绩效审计成果能否得到充分、有效的运用，是体现绩效审计的作用大小的重要因素。目前，审计结果公告、责任追究制度等可以有效促进审计结论执行和审计成果运用的相关制度尚不完善，部分规范、措施无法有效落实，导致绩效审计成果利用率不高，影响了绩效管理水平。

二、政府绩效审计的相关策略

（一）优化审计管理体制

政府绩效审计行为受到政治体制的影响。国家审计是加强行政管理的重要手段，而绩效审计属于政府的内部审计范畴，因此其独立性受到影响，其监督的深度和广度自然也存在一定的局限性。对于政府绩效审计监督而言，要想体现审计的监督职能，就需要结合政治体制的特点进行改革，在经费、人员、决策等方面保持独立。目前，在政府改革的背景下，围绕绩效审计应加强相关管理体制的建设。当然，政府部门还应推动相关法律规范的制定和完善，推动审计机关从政府行政机构中独立出来，提高绩效审计的独立性，为强化审计的监督职能奠定基础。从改革的角度来看，政府应处理好短期与长期的关系，处理好审计部门与政府行政部门的关系，减少改革成本，提高改革效果。

（二）完善法律法规体系

从世界范围来看，绩效审计开展得比较好的国家，其相关的准则、规范及法律都十分完善。目前，我国政府绩效审计在内容、形式、组织、行为和报告等方面的法律法规还不够完善，无法为相应的绩效审计工作提供可靠的依据。针对这种情况，在全面建设法治社会的背景下，立法部门应制定、健全相关法律规定，为绩效审计创造良好的法治环境。具体来看，包括以下几项内容。

1.完善绩效审计的法规体系

应抓紧细化政府绩效审计准则、审计指南，完善审计质量控制办法和审计公告制度，推动绩效审计的规范化和可操作性。

2.规范绩效审计的指标评价体系

科学合理的绩效衡量标准能够为绩效评价或判断提供参考依据。根据政府绩效考核的要求，相关指标必须具备多样性、系统性、层次性和计量性等特点。基于此，相关部门应通过完善法律法规，形成契合政府绩效审计要求的指标，构建指导性标准、技术性标准、替代标准等，完善指标体系，推动相关工作的有序开展。

3.丰富绩效审计的方法体系

绩效审计方法是审计部门在工作中所采用的工作模式、程序、措施和手段，方法的选择对于绩效审计目标的实现有着重要意义。目前，比较常用的方法包括比较分析法、因果分析法、净现值法、抽样分析法等，审计部门应结合实际需要进行选择，并建立相应的方法体系，有效落实绩效审计目标。

（三）加强专业人才培养

在现代社会的发展过程中，人力资源是一种具有巨大创新潜力的稀缺资源，而吸引、培养人才，提高人力资源质量也成为当前我国政府绩效审计工作有效开展的重要措施。通过对当前我国政府绩效审计工作人员整体素质的分析，相关部门必须加强对专业审计人才的培养，并创造良好的人文环境，以满足绩效审计对审计人力资源提出的新要求，顺应新时期绩效审计改革创新发展的需要。具体来说，政府在培养绩效审计人才的过程中应做好以下工作。

1.优化人员结构

人员的资质禀赋、教育背景、工作经历等因素的差异，导致人力资源的质量也存在显著区别。在绩效审计工作中，提升审计人员素质是强化审计事业发展的内驱力。基于此，相关部门要准确定位对人才的需求，并把好人才筛选的关口，积极吸引优质的复合型人才进入审计工作中，如建立审计资格准入制度，吸引有资质的审计人员进入审计部门，同时兼顾经济管理、工程技术、信息技术、法律等专业人才的引入，优化人才队伍结构。此外，还要深入分析现有审计人员的知识结构，结合新时期绩效审计工作改革的需要对这些人员的优势、劣势进行分析，并制订教育培养规划，加强激励管理，从而盘活现有的人力资源，优化人员结构。

2.提高人才培养力度

人力资源的保值增值离不开教育培训。对于审计人员而言，加强系统、专业且长期的培训，不仅可以提高其工作熟练程度、技术等级，还能够激发其工作热情和责任感，这对于提高人力资本存量、提升绩效审计质量和效率具有重要意义。基于此，政府部门应结合新时期绩效审计工作的要求，根据人力资源整体规划建立起一套完备的、切实可行的培训制度，有计划、有重点地采用多种途径，抓好在职审计人员的专业培训。在培训过程中，应重视理论与实践的融合，根据当前绩效审计工作的发展更新理论知识，优化审计人员的知识结构，并利用当前的信息化环境提高实践培养效果。

3.整合人力资源

人力资源与其他资源一样，需要通过科学的定位及有效的组合才能发挥每一个专业人员的优势，保证工作的有序推进。在新时期，政府绩效审计工作面临着创新改革的需要，单纯依靠内部人力资源往往无法满足工作需要，因此政府部门可以建立人才流动机制，采用柔性管理方式提高对外部人力资源的利用，以获取更加优质的审计服务。此外，政府部门还应积极推动审计人员职业化管理体制的建立，并通过完善竞争、激励、奖惩等机制优化审计人员的工作环境，并打造一支资源丰富、结构合理、素质较高的审计队伍，为政府的绩效审计创新改革提供智力支持。

（四）优化绩效审计制度环境

政府绩效工作的规范化、制度化建设需要良好的环境。随着政府改革的不断深入，社会发展对绩效审计工作提出了新的要求，我国在推动审计结果公开方面也取得了一定的进展。在此基础上，政府部门应进一步规范管理制度，优化绩效审计制度环境，提高审计工作的透明度，为监督和追责创造条件，同时也促进绩效审计结果的应用。

1.落实审计结果公告制度

随着政府改革的深入，我国在21 世纪初掀起了一场“审计风暴”，并吸引了社会的广泛关注，从而推动了审计报告的公开化进程，促进了审计报告的规范化发展，也提高了政府行为的透明度。新时期，在反腐倡廉的环境下，政府部门应进一步落实审计结果公告制度，推动其常态化发展，让人民群众及时知晓政府绩效审计结果。国家审计机关工作的成果需要通过完善的公开机制进行呈现，并通过公众的监督对审计工作的优化和改进提出建议。在政府绩效审计工作中，如何实现对政府权力的约束和监督是研究工作的重点，而利用审计结果的公开可以有效提升权力监督效果，发挥审计工作对政府部门工作人员的威慑作用，提高政府的公共服务水平。

2.落实责任追究制度

通过上述研究发现，目前政府绩效审计缺乏力度的一个关键原因就是缺乏严格的制度监管。例如，在审计报告公开的过程中，各部门缺乏明确的责任划分，存在互相推诿、避重就轻的问题，一旦报告中出现纰漏，无法有效追责，从而弱化了监管的力度。鉴于此，为了提高绩效审计程序的规范性和审计的实效性，政府部门应积极建立并完善决策失误责任追究制度，明确法律责任，通过明确的法律规范，对绩效审计中的责任进行划分，并基于谁决策，谁负责的原则，依法追究相关部门、相关人员的责任，以便于及时发现并制止绩效管理中存在的问题，强化监督效果，提高绩效审计监督的水平。

3.加强审计成果的利用

在新时期，政府绩效审计的功能进一步拓展，政府部门不仅可以通过审计工作对财政预算执行情况、财政收支的规范性与合法性等进行审查，还可以通过审计成果为宏观调控提供信息，为内部控制提供参考依据。基于此，政府在绩效审计工作中，一方面要利用专业人员对审计信息进行挖掘，全面掌握政府绩效评价情况，并对审计结果进行深加工，分析研究影响行政机关绩效的主要因素，重点围绕财政资金使用效率进行分析，并形成具有建设性的意见，为政府行政管理的不断优化提供参考，促使政府宏观政策的制定更具有针对性。另一方面，要通过审计信息、专报、调查报告、综合报告等审计成果，根据公开制度要求，对重点资金审计结果进行公开，针对民众的反馈进行解释，利用公众的反馈为政府决策提供参考信息，提高绩效审计成果的利用价值，并及时发现、改进工作中的问题。

结 语

总之，政府绩效审计是新时期政府改革的需要，也是提高财政资金使用水平、使用效率、使用效果的必然结果。政府绩效审计体系是一个复杂的、庞大的系统工程，但目前我国政府审计工作效果不是很理想，这其中有法律法规不够完善的问题，也有人力资源和管理环境的问题。针对这种情况，政府部门应根据审计的目的制定具体审计工作体系，加强绩效评价，并推动制度化、规范化管理，推动绩效审计的有效开展。