电磁辐射类项目纠纷投诉等调查处理策略研究探讨

施中杰 熊衡亮

（武汉网绿环境技术咨询有限公司，湖北武汉 430062）

1.电磁辐射类项目纠纷投诉现状

电磁辐射类项目包括输变电工程、通信基站、广播电台、电视塔台及雷达、工业微波加热设备及感应加热设备、交通运输系统等。广播电台、电视塔台、雷达的建设量较小，一般建设地点距离居民区较远，涉及投诉、纠纷等也较少。工业微波加热设备及感应加热设备主要应用于工厂及科研单位，覆盖面小，基本不涉及投诉纠纷。而随着通讯技术的快速发展和城镇化进程的加快，各类通讯基站、高压输变电工程等基础设施的建设进入了新的高潮，受空间布局限制，这些设施有相当一部分建在居民区内或周边。目前公众普遍对电磁环境的认识存在误区，加之一些媒体不准确引导，认为当前输变电设施和移动基站电磁辐射对人体存在健康影响，导致变电站、移动基站建设受阻、居民过度维权、环境纠纷的现象日益增多。

国家“互联网+”战略实施，对无线通信提出了更高的要求，基站作为通信网络基础设施，建设分布和数量就更广更多。基站分布点多面广，且大都分布在居住区、办公楼、商务区、学校等人员集中区域，基本上采取落地塔、楼顶塔或者抱杆等形式架设。基站建设周期短，但分布广，点位多。基站投诉纠纷数量众多，投诉理由比较单一，最主要是担心电磁辐射。基站投诉一般比较容易解决，通过现场监测、解释可化解疑虑，但少量基站会受到多次投诉，处理相对麻烦，部分基站会予以拆除，拆除工作量较小，损失不大，但周边居民网络信号使用会变差，转而会投诉信号差，形成因果恶性循环。

变电站的纠纷投诉容易引发群体性事件，城区变电站工程建设、架空输电线路临近或跨越居民区建设以及超高压、特高压工程的建设造成的投诉和群体性事件层出不穷。此类电磁辐射项目中规划不合理、权责不对等、补偿不到位等一些非环保因素容易引起公众纠纷，但往往以环保为切入口进行利益诉求。一是随着输变电设施逐渐靠近公众，周围公众存在住宅贬值、事故灾害、健康影响等疑虑，反对设施建设在自家附近。二是架空电力线路保护区与工程拆迁范围不一致，使相关居民权益受损。三是输变电设施相关拆迁补偿问题容易引发信访投诉。

总的来说，电磁辐射项目纠纷投诉主要诉求是电磁辐射对人体的危害，但深入调查，还包括房屋拆迁安置、土地作物赔偿、噪声扰民、电视信号、景观生态等深层次原因，甚至涉及封建迷信、个人目的等。纠纷投诉涉及的内容和矛盾多样，使得处理工作也相对复杂[1]。

2.电磁辐射类项目纠纷投诉等分布特点

调研组对于调研区域电磁辐射类项目纠纷投诉等案例梳理统计表明，其分布具有一定的区域和地域性，行业不同数量差异特点，发生时段也有一定特点。

2.1 区域分布特点

电磁辐射类项目纠纷、投诉、行政复议等案例区域分布来看，城区居多，郊区次之，农村较少。造成这样的区域分布的原因主要有2个。一方面，城乡发展水平差异，城区经济发展水平最高，电力、网络通信需求最大，基站和输变电设施数量最多，农村经济发展水平低于郊区和城区，基站和输变电设施分布密度低。另一方面，城区人口分布密集，整体文化程度最高，其环保意识高于郊区和农村。

2.2 行业分布特点

调研区域案例数量统计，显示移动通信基站纠纷投诉数量远多于输变电设施，占电磁辐射类项目纠纷投诉数量的90%以上，主要是由于单个基站覆盖范围远小于输变电设施，其建设数量远大于输变电设施，分布密度远高于输变电设施。

2.3 地域分布特点

经济发展水平较高的城市纠纷投诉数量多于其他地区。究其原因，一是因为经济比较发达的地方，开发强度高，城市化水平高，公众生活和经济发展对电力建设和通信网络建设需求大，较容易引起环境纠纷。二是上述地区生活水平较高，公众环境保护的理念和环境维权的意识也相对较强，对位于其附近的输变电设施、通信基站建设，往往更主动地向有关部门投诉，要求解决问题，维护自身权益。

2.4 发生时段特点

调研组根据电磁辐射类项目建设时段，对应将纠纷投诉发生按设计阶段、施工阶段、运行阶段进行分类。统计结果显示，输变电设施纠纷投诉多发生于施工阶段，其次是运行阶段，设计阶段最少。主要是由于输变电设施建设工程量较大，较显而易见，若距离居民区较近，容易引起公众纠纷投诉。输变电设施长期运行，电磁性噪声影响周边居民休息时，也会遭到公众投诉。随着公众环保意识不断加强，设计阶段的环保公众参与力度加大，输变电项目在设计阶段面临的纠纷投诉越来越多，尤其是在城市市区临近居住区、学校等敏感区的建设。基站类项目纠纷投诉亦多发于施工阶段，主要是基站施工给周边公众带来直观的不好感受，其根深蒂固思想就是基站电磁辐射大，可以建设，但必须远离。

3.电磁辐射类项目纠纷投诉原因简析

3.1 公众对于电磁环境的片面认识和误解

社会不断发展，居民环保意识不断增强，但对于电磁环境存在一知半解，主观意识认为变电站、基站等会产生电磁辐射，对健康造成危害，是“隐形杀手”。若输变电设施或者通信基站建在自家附近，极力反对，理由是距离太近，担心电磁辐射。造成这样的局面一方面是由于某些所谓的学术组织及个别研究人员片面夸大电磁环境所谓的“长期有害影响”，利用互联网、个别媒体将一些缺乏足够科学依据的研究个案进行传播，误导缺乏该领域知识的普通公众，使其认为输变电设施、通信基站对健康有害。另一方面，个别国内媒体不顾新闻宣传的科学性和严肃性，对输变电设施、通信基站电磁环境的报道背离事实，片面宣传国际上少数缺乏证据支持和权威机构不认可的观点，或者引用一些缺乏出处与依据的所谓“专家见解”，反而对国内外权威机构电磁环境研究的宣传力度不够。

3.2 公众认为环保审批程序存在问题

公众维权意识不断提高，对环保法律法规的了解不断深入，公众反对输变电设施、通信基站建设的理由逐渐从投诉“电磁辐射”向投诉环评行政审批手续存在问题转变，现场监测、影响预测都表明电磁环境达标，居民仍不满意，转而找环评行政审批问题，提出诸如环评过程中公众参与形式和内容不适当，环保法律法规和标准技术规范等使用存在问题，环评技术文件内容弄虚作假等。这类纠纷往往表现为行政复议或行政诉讼。

3.3 电磁辐射环境管理法律法规不健全

原国家环保总局于1997年颁布的《电磁辐射环境保护管理办法》（18号令）属于部门规章，生态环境部已于2019年废止。目前，我国尚无电磁辐射污染防治的专项法律。随着近几年电网建设、无线通信事业的发展，输变电设施的建设地点离居民区越来越近，基站的发射装置、建设规模和施工周期已发生显著变化。由于缺少电磁辐射环境保护专项的法律法规，生态环境部门管理和执法上缺少专门法律依据，进而导致环境管理不到位，引发纠纷投诉。

3.4 公众沟通渠道不畅，所有问题都被投诉到生态环境部门

输变电设施、通信基站的建设涉及规划、国土、环保等众多部门，只有生态环境部门在进行环评审批时，要求开展公众参与调查，并充分进行信息公开。规划部门在进行规划选址审批、国土部门在审批用地时，一般没有进行充分的信息公开和公众参与工作，导致后期项目开展环评工作时，居民只认生态环境部门批复，认为生态环境部门批准项目才开工。无论何种原因，如距离近、阻挡风水、影响房屋再出售等都将生态环境部门作为投诉对象。若项目自选址就保证充分的公众交流反馈渠道，很多问题在前期都可以得到圆满解决，不必到项目建设或者完工时，出现项目周边居民集体上访、围堵施工现场以及群体性游行等事件。

3.5 公众其他利益诉求

很多输变电工程、通信基站环保纠纷投诉背后的真实原因，是少数人以电磁环境问题为借口寻求自身的经济利益，要求建设单位给予经济补偿，抑或是对征地、拆迁补偿不到位等其他社会问题的集中发泄。

居民区附近的高压变电站一般规模较大，周边居民因担心变电站建在附近会引起房产贬值而反对工程建设，或者以电磁辐射污染影响身体健康等原因要求补偿损失。农村输变电工程建设，电力公司会对因电磁环境超标范围内的房屋予以拆迁，而不在拆迁范围内的居民也会提出房屋搬迁或者经济补偿的要求，一旦得不到满足便以有电磁辐射为借口对工程建设进行抵制。

移动通信基站占地较小，其往往租用某一家居民土地或者或楼顶位置来安装设备，该居民每年会获得一定租金，附近居民因没有经济利益而投诉基站存在电磁辐射，要求基站搬迁。

3.6 部分输变电设施、通信基站存在环保超标或扰民现象

大部分输变电设施、通信基站环境指标是达标的，但有极少数存在超标的可能，环境超标也是引发纠纷的原因之一。建设年代较久的市区变电站周边居民区一般较密集，变电站运行时间很长，噪声较大会引发附近居民投诉；架空输电线路临近或跨越民房时，在线路较低情况下屋顶平台工频电场强度存在超标可能；部分住宅小区配电房变压器产生的连续性嗡嗡嗡的低频噪声，影响周边居民日常工作生活。部分选址不合理的基站以及主瓣方向朝向小区居民楼且居民较近的基站，也存在超标的情况。上述纠纷通过及时现场监测、宣传及解释等，如果确实存在超标通过整改，一般都能得到化解。

4.电磁辐射类项目纠纷投诉等调查处理策略

4.1 加强电磁辐射类项目科普宣传、公众沟通及信息公开

生态环境部门、电力公司、运营商应联合采用拍摄微电影、宣传片、印制宣传册、建设公众电磁环保宣传教育基地等多种形式，向公众宣传电磁辐射类项目的建设对社会经济发展和人民生活提高的重要作用以及电磁辐射的相关知识，引导社会大众科学认识电磁辐射，消除公众疑虑。同时，还应建立与公众关于电磁辐射监测数据和防护知识的沟通渠道，开展电磁辐射类项目电磁辐射数据实时在线监控系统建设试点，建立电磁辐射监测数据信息公开平台。

相关各方还应加强项目选址设计、施工和运行阶段的环境信息公开。2015年，新环保法的修订颁布，以及《环境保护公众参与办法》的施行，对生态环境部门、建设单位的环境信息公开责任作了明确规定。生态环境部门受理、审批项目环评时，应按要求进行信息公开。建设单位是建设项目开工前、施工过程中、建成后等全过程信息公开的主体，应加强建设项目各阶段的环境信息公开[2]。

4.2 提高基层环保工作人员电磁环境专业知识水平及应对处置能力

根据“属地管理”的原则，电磁辐射类项目纠纷、投诉一般由当地生态环境部门进行应对处理。当前我国基层生态环境部门工作人员电磁环境专业知识比较匮乏，在处理环保纠纷投诉时，有时并不能很好进行解释和宣传。国家环保部及省级生态环境部门应加强基层环保工作人员电磁环境专业知识培训，通过电磁环境监管相关法律法规标准、监测方法、电磁环境影响来源、国际电磁场研究进展以及电磁环境纠纷投诉处理流程和方式等培训，提高工作效率和处理电磁辐射纠纷投诉问题的能力。

4.3 建设单位做好依法依规建设与源头管理，正确应对群众投诉与纠纷

建设单位应按照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的要求，严格落实环境影响评价和竣工环保验收“三同时”制度，在项目开工前进行环境影响评价，建成后开展竣工环保自验收，加强项目建设的环境保护工作，落实污染防治和环境保护措施。项目建设期间，如发生群众投诉纠纷事件，应采取正确方式应对，正面宣传解释[3]。

4.4 适当时候引进司法解决方式

对于确实存在环境问题的建设项目，生态环境部门应依法依规解决。但是，对于环保手续已经履行到位、各项环境指标达到国家标准要求的项目，当事人假借环境污染之名、行谋取个人经济利益之实，纠缠不清，以电磁辐射影响其身体健康为借口反复投诉、上访。生态环境部门在查清事实并充分沟通当事人，仍不能有效解决的应积极引进司法介入。生态环境部门配合做好监察和监测工作，建设单位应充分配合，一方面保护合法合规项目的正常建设，一方面减少生态环境部门重复低效的行政行为，另一方面坚决制止不正当、无正当理由的非正常上访和投诉。