探索EOD模式导向下规划咨询前置策划推动生态产品价值货币化转换的思路

夏旖兰（中国城市建设研究院，北京 100032）

1.基本概念

EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运区营为支撑，以区城综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。文章重点阐述如何能真正意义实现以EOD模式通过“生态修复+产业开发”的有效路径实现生态产品的有效货币价值。

2.EOD模式的基本背景内涵与发展趋势

2.1 基本背景内涵

2019年1月生态环保部、全国工商联联合下发《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》，探索生态环境导向的城市开发（EOD）模式和工业园区、小城镇环境治理托管服务模式。2020年9月，国家发改委等4个部门联合印发了《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》指出“探索”开展环境综合治理托管，生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新”，对于绿色环保项目的市场化开发提供了新的思路。2020年9月，环境部、发改委、国开行《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》向各地区征集EOD模式备选项目。2021年2月，中央全面深化改革委会议提出“探索政府主导、企业和社会各界参与，市场化运作，可持续的生态产品价值实现路径”，要加快“推动生态产业化和产业生态化。同月，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》要求“坚持市场导向”，在绿色发展中充分发挥“市场的导向性作用”和“各类市场交易机制的作用”。2021年4月，环境部、发改委、国开行《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》同意36个项目开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点。2021年10月，环境部、发改委、国开行《关于推荐第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目的通知》，针对5项申报条件需同时满足，每省申报数量原则上不超过3个。重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著试点。2021年11月国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态环境保护修复的意见》明确社会资本通过自主投资、与政府合作，公益参与等模式参与生态保护修复，明晰了参与程序，鼓励社会资本重点参与自然生态系统保护，修复农田生态系统保护，修复城镇生态系统保护，修复矿山生态保护，修复海洋生态保护修复，探索发展生态产业。2021年11月，财政部《重点生态保护修复治理资金管理办法》用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金，采取项目法分配工程总投资10亿～20亿元，项目奖补5亿元，20亿～50亿元奖补为10亿元，50亿元以上奖补为20亿元，用于历史遗留废弃工矿土地整治的奖补资金，采取项目法或因素法分配[1]。

2.2 发展趋势

（1）绿色项目融资急需探索出一套符合市场化资本运作的一套完整体系，因为生态背负着大多比例的“公益属性”就必须要面对项目直接产生的经济收益，无法覆盖建设修复时的成本，现金流的不保障性和缺乏性问题突出。（2）如何将生态环境治理带来的经济价值在解决环保前期投入的资金问题后，通过市场机制进行有效的资源配置，能明确产权的先进行产权明确，例如，污染排放权，碳排放权通过交易来与市场高度进行最优的配置，从而建立起完善的环境治理的市场体系。在完善的体系下，EOD项目公司能提前锁定环境效益带来的社会效益增值，通过导入的市场化产业实现人口人流带来的现象，线上及时以及空间价值的整体溢价增值，从而实现EOD模式引导下的可持续发展。（3）如何将生态产品价值转换成经济价值，习近平总书记指出：“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导企业和社会各界参与，市场化运作，可持续的生态产品价值实现路径。”中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指导我们如何实现将生态产品价值转换成经济价值，也就是“环境修复+开发建设”模式在EOD的主导形式下，探索生态产品价值实现路径，促进我国生态资源资产与经济协同发展，对于提升经济发展水平和生态资产，实现人民群众物质生活水平和生态产品的双富裕具有重要意义，并使之成为环境修复项目落地的催化剂。常规在政府主导的环境保护修复项目，会因为政府财政资金困难落地难，环境修复项目释放也非常缓慢，导致在高质量发展阶段，经济发展与环境污染情况的转化效率非常低。要解决这一刚性矛盾，只有着力于探索突破常规来理解和体现公益性带了的货币价值，在关注公益性情况下，通过公益条件下的生物生产也能纳入劳动范畴，将环境修复下的生物生产合理地看作是除人类劳动以外可以产生价值的另外一种劳动形式。正如刘旭院士所说：“生态系统通过生态修复行为后能够更好地通过光合作用开展第一性生产，并通过次级生产以及能量流动、物质循环和信息传递等生物生产过程为人类社会提供生态产品。”环境保护和修复逐渐让这一公益性极强的社会责任通过生态产品价值的角色转换，让原来的生态产品只对应自然生态转换成生态产品对应生态与人类之间的供给消费关系和人与人之间的供给消费关系，成功地促成用消费关系和EOD模式带动的新常态下制造出来的能装运生态产品价值专列，将全球生态环境安全这份担在肩上慢速前行的担子，装上产品价值的“轮子”，连接上“输电线路”使之成为行驶在快轨上的高速列车。而“产业开发”则是给高速列车进行输电的“高压走廊”，为了确保“高压走廊”的正常运转，我们需要对本体生态资源进行详细的核算，应该以划定县域或是市域为单位建立生态系统资产核算体系框架，对全域生态系统生产总值进行核算，例如：空气质量，地表水断面水质总体环境质量、一切与环境关联的自然条件。以此为基础对生态产品价值能够通过计算直接转换成货币形式，对相应的劳动力产值也能货币化核算，围绕EOD导向下开展的一系列的生态修复，保护的成果都能实现商品化的转换，可以进行市场化的货币交易，可以说，形成的生态产品、生态商品不仅有商标，还能有相应计量单位的产品、货品、商品的货币价值，印证了习总书记所说的“绿水青山就是金山银山”这一重要理论[2]。

3.核心问题和困境

3.1 核心问题

（1）改善生态环境的同时，解决项目资金问题，不增加政府债务负担，实现自平衡。（2）充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，将“绿水青山”与“金山银山”统筹实现。

3.2 面临困境

（1）缺钱，治理环境时对前期烧钱的活，如果不算空间的账，不算政策的账，绝对无法持平。（2）财政的矛盾，无论中央还是本级，刚性支出＞财政收入增长。（3）当地政府出台相应政策的范围小、主动性弱。（4）中央层面除环境部、财政部、发改发文以外，边界条件并不明晰，资本进驻的优势及优越感缺乏。（5）自然资源资产产权制度如何健全，如何将产权和经营权（运营权）在EOD模式中去解决生态环保事业面临的主要问题。（6）如何建立健全资源有偿使用和生态补偿制度，如何去建立资源的评价模型，无形资产合法地转换成有形资产。（7）责任机制要同步建立追责和绩效机制的评价体系。（8）如何评价EOD项目领域标杆示范项目。

4.理论研究方向

4.1 需要思考的问题

（1）如何使EOD模式与高质量发展的指导意见高度契合。（2）什么样的民营企业能参与EOD引领的绿色发展板块产业。（3）EOD模式为引导的环境治理摸式的创新，除了要实现可持续发展以外，还要实现与市场的高度匹配。（4）研读《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》。参透：A、自主投资，社会资本需要资格的预违否？B、与政府合作的项目是ABO模式、PPP模式、BOT模式等“探索发展”与市场的缝合期如果太长，如何吸引到社会资本的长效坚持，利益分配机制要前置明确退出机制同样很关键，生态资源始终是公益性国家资产归属国有。（5）退出机制与奖励机制并行，这样的补偿机制如何与市场评价机制和资本机制成体系性。（6）溢价值的导入和分配。

4.2 从EOD项目的规划前端策划组成到可研编制关键事项

4.2.1 市场化可行性项目的策划和研究报告的编制

（1）前提：企业行为，市场化运作，不申请中央预算内，政策性贷款只用作银行贷款、基金、证券、社会融资。（2）可研偏产业方向的导入，运营市场资本的关注度。（3）通过对激活经济实现企业利润和政府税收去活化回报机制。（4）通过“谁修复，谁受益”的基本原则，积极推动去实现共赢的方向“自然资本增值”，最后再去考虑土地溢价”。（5）我们较注重先回空间价值，实物价值要到一定阶段再回收。（6）围绕生态景观建设，环境修复，基础设施配套建设产业配套、设施运营、服务方向开展工作。（7）探索领域为废弃矿山，农业农村综合开发，城镇生态空间和供排水一体化，重点流域治理，重点环境，生态问题治理。（8）充分阐明资源变资本的极资源与资本的结合，如何利用生态价值这个桥梁打通转化路径上的瓶颈。（9)国有资产的形成边界一定要清晰，这个无论在哪个阶段都是要求由所在地县级以上人民政府权属及管理。（10）EOD坚持政府主导，市场运作，统一市场准入、规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，社会资本进入前提条件是需要：公平公正公开投资环境，构建持续回报和合理退出机制，明确获益渠道，激发社会资本产业参与的动力。（11）程序：设立生态项目；制定合理生态保护修复方案；公开竞争引入生态保护修复主体，通过竞争确定生态保护修复主体塈自然资源资产使用权人；规范开展生态保护修护产品市场化交易[3]。

4.2.2 对于EOD主导下可开展的重点生态系统保护修复领域

（1）自然生态系统保护修复（鼓励开发碳汇项目）。（2）农田生态系统保护修复（开展全域土地综合整治）。（3）城镇生态系统保护修复（生态廊道，小流域，生态基础设施以及城镇三生空间的保护与开发利用）。（4）矿山生态保护修复（修复后的生态化利用）。（5）海洋生态保护修复（发展向海经济适度资源化利用）。（6）探索发展生态产业（地理产品认证，海洋生态经济等）。

4.3 产业链延伸的思考

（1）如何实现组团式开发方式，一个统筹，顶端链设置分配机制明晰，核算机制界线明晰。（2）如何连接板块经营，组合式联合经营，精英经营领域也要实现一个统筹，市场统筹，面向市场，面向消费体，收益好和收益差的实现捆绑式经营（运营）实现有机融合，更有效率地推动与市场无缝接轨。（3）产业链的贯通需要抓手，又是需要统筹，统筹去解决本身存在“对立”的问题，“发展”的问题实现“目标一致”。（4）与EOD关联的项目，有生态环保部、自然资源部，农业部、住建部、水利部，工信部、网信办，多部委需要统筹到共同实现的“EOD价值链”上放进EOD项目群里统一管理。（5）统筹设计，对于EOD来说，竞争的关键核心是设计能力统筹规划设计和工程设计与投融资模式的设计。（6）实现路径：首先要分析各板块市场份额；产业运营的优质条件，载体的综合优势和统筹区域的能动力；公益性项目如何实现具有开发价值的经营性项目的转变为社会资本和金融机构的进驻创造前置条件。上述的几个统筹都能通过项目规划专业引领来实现。

5.结语

生态产品价值作为一种外部经济难以通过市场交易直接体现，但是在EOD模式项目包装前端就通过规划咨询策划包装将EOD项目所有产生的生态产品都能拥有自己的名称。相应成本计量核算后等值单价，然后具备作为一种上货架的商品、货品来进行货币交易，通过这种方式将生态系统提供的物质和服务产生产品变现，促进生态优势转化为经济优势就指日可待了。