处理招标和投标文件中不一致问题的法律研究

颜倩雯

（中国土木工程集团有限公司，北京 100038）

投标、招标文件均有较多信息，若选择资格预审方式，招标文件的信息量将更大。然而，对于投标文件而言，招标文件信息量较多，投标人更注重能展现实力的资料。根据招标文件要求，尽可能装订投标文件。对于招标问价、投标文件，无法避免各文件中存在内容或组成部分不一致的问题。如何处理这些问题，是工程项目领域的重点研究课题。笔者根据自身工作经验，从法律角度探讨如何处理投标、招标文件的不一致问题。

一、数字和金额的不一致问题

（一）语言文字书写不一致问题

针对投标、招标文件，若发生金额不一致或数字不一致问题，一般是采取两种以上语言文字书写，通常以中文为主。具体表现如下：一是市政工程建设、房屋建筑工程的招投标管理方式，在使用两种以上文字书写时，其中一种必须是中文，如果不同文本的解释存在异议，必须以中文文本为主；二是根据评标相关管理规定，针对不同文字、文本，如果招标文件存在异议，以中文文本为主［1］。

（二）数字和文字表述不一致问题

针对文字、数字的表述，如果存在金额不一致问题，通常以大写方式为主，具体表现如下。一是根据市政工程建设、房屋建筑工程的相关规定，针对投标、招标文件，如果数字、文字的金额表述方式不一致，通常以文字表述为主。二是根据评标管理的相关规定，如果投标文件中存在小写金额、大写金额不一致的问题，通常以大写金额为主。三是按照工程建设施工的招投标管理规定，对招标文件的报价评估，在招标文件另有规定的基础上，必须按照如下原则修正：其一，如果文字表述、数字表述的金额不一致，通常以文字数额为主；其二，按照政府采购的管理规定，如果招标文件中出现小写金额、大写金额不一致问题，通常以大写金额为主［2］。

（三）单价、总价金额不一致问题

在招投标文件中，若单价金额、总价金额不一致，通常以单价金额为主。然而，如果单价金额出现明显错误，则以总价金额为主。实际规定如下：一是根据评标管理相关规定，招标文件中如果出现单价金额、总价金额不一致问题，通常以单价金额为主；二是按照工程施工招投标管理规定，对于评标文件的报价评估，在招标文件中另有规定的，须及时修正。如果工程量乘积、工程单价出现不一致问题，通常以单价为组合，如果单价出现明显错误，则以总价金额为主，并修正单价［3］。

（四）开标明细表、一览表存在不一致问题

如果投标文件开标明细表、一览表存在内容不一致问题，通常以开标一览表为主。按照政府采购的相关规定，在开标阶段，如果投标文件的报价表、明细表的内容不相同，通常以开标一览表为主［4］。

二、同类问题的表述不一致问题

针对投标文件，如果同一类问题的表述不一致，评标委员会须使用书面需求方式，要求投标人必须对此作出解释、说明和澄清。在实际修正过程中，评标委员会严禁提出诱导性、暗示性问题或向投标人指出投标文件的错误、漏洞。针对投标人的说明和解释，不能超出投标文件范围或改变实质性内容。实际规定如下。

第一，根据评标管理的相关规定，若投标文件中的同类问题不明确，或内容不一致，或有计算错误和明显文字错误，须以书面方式，要求投标人修正和解释，但修正、解释严禁超出招标文件内容［5］。

第二，按照工程建设施工的相关规定，若投标文件出现含义不明确问题，严禁向投标人指出文件中的内容，并禁止诱导性、暗示性协助。

第三，按照政府采购的相关规定，对投标文件相关问题的澄清如果出现含义不明确问题，或同类问题出现表述不一致，或有计算错误、文字错误，评标委员会须以书面方式，要求投标人作出说明、及时纠正，并通过其授权签字，禁止超出投标文件内容或改变投标文件的实质内容。

第四，按照招投标法的相关规定，如果投标文件存在含义不明确问题，评标委员会必须要求投标人作出说明和解释，并通过书面方式通知。而投标人必须以书面方式澄清和修正，评标委员会禁止诱导、暗示，不能接受投标人的主动说明和解释。

三、合同文件的主要条款不一致问题

在中标之后，无论是招标人原因或投标人原因，若签订合同的条款出现中标文件、投标文件内容不一致问题，可能会收到行政机关的改正指令，并接受罚款。所以，投标人、招标人须注意规避法律风险，确保签订合同中的主要条款内容保持一致。实际规定如下。

第一，按照招投标法的相关规定，若中标人、投标人未按照招投标文件签订合同，导致在招投标文件中出现内容不一致问题，或使招投标合同签订的内容背离相关协议，必须由行政监督部门责令其纠正，并按照中标项目金额的10%～50%处以罚款。

第二，按照评标管理的相关规定，如果招投标人未按照投标文件签订合同，导致内容不一致，或招投标人签订的合同与实质性内容相背离，须由行政部门责令其改正，并按照中标项目金额的10%～50%处以罚款。

四、招标文件中书面和电子信息不一致问题

（一）除国家另有法律规定外，一般以书面为主

若招标文件的电子信息形式和书面形式不一致，必须以书面为主。实际规定如下：按照工程建设施工的相关规定，招标人利用网络、新媒体渠道发布的招标文件，与书面形式相比，同样具有法律效应。但若出现电子信息和书面形式内容不一致问题，除国家另有法律规定外，应以书面形式为主［6］。

（二）按照招标文件规定，若无明确规定，以数据电文方式为主

如上文所述，“除国家另有法律规定之外”中的“另有规定”是指电子招投标法的相关规定。如果招标文件未明确规定，通常以数据电文方式为主。按照电子招投标法的相关规定，在电子招投标环节，须同时运用纸质文件形式明确招标文件。如果纸质文件形式和数据电文形式存在不一致问题，除存在特别规定，通常以数据电文方式为主。

五、同一招标公告内容的不一致问题

招标人发布的资格预审、招标公告，若是同一招标项目，无论是非必须招标项目还是必须招标项目，都必须保持一致。若出现不一致问题对潜在投标造成影响，行政机关须责令其改正并进行处罚。同时，暂停资金拨付，进行相关处分。

第一，针对同一必须招标项目的公告内容不一致的问题，如果是同一项目，招标公告不一致可能导致被行政机关责令纠正，并处以罚款和暂停资金拨付的法律后果。实际规定如下：针对不同媒介发布的公告内容不一致问题，须依法处理。

第二，按照工程项目的勘察设计规定，如果投标人存在排斥潜在投标人、限制投标人的行为，须依法开展勘察设计。针对不同媒介发布的公告存在内容不一致问题，依法审查潜在投标人。

第三，根据招投标实施条例，在不同媒介发布的招标公告，如果存在内容不一致问题，必须对潜在投标人进行资格预审，依法招标项目；未根据规定发布招标、资格预审公告的，或构成规避招标行为的，须按照实施条例处罚。

第四，按照招投标法的相关规定，如果违反招投标法规定，将招标项目化整为零或通过其他方式规避，必须责令其改正，并处以5‰～10‰的资金处罚。若是使用国有资金的工程，可暂停资金拨付或暂停项目执行。同时，对相关负责人进行纪律处分［7］。

第五，针对同一非必须招标项目的公告内容不一致问题，若是同一项目，然而公告不一致，行政机关必须责令其纠正，并予以相应处罚。实际规定如下：一是招标人排斥、限制潜在投标人的行为，由行政部门按照招投标法进行相应处罚；二是按照工程勘察设计的相关规定，如果招标人存在排斥、限制潜在投标人行为，须进行相应的法律处罚。

六、结算条款与招标文件不一致问题

（一）结算条款与招标文件不一致

具体表现为在工程审计过程中，经常出现合同条款、招投标文件、项目签证等内容与约定结算条款不一致的问题，极易引起价款结算纠纷，进而引起法律诉讼。招投标的约定结算条款是指具体施工阶段出现项目变更签证，可合理调整工程量。如果出现项目调减、调增行为，且与工程量清单保持一致，可确保合同单价不变。如果调减、调增项目和工程量清单内容较为类似，可按照合同确定单价。若内容存在差异，可按照材料市场价格、人工单价、相关定额确定单价。同时，部分招标项目在签订合同之后，结算条款是按照定额结算，部分签证否定了费率和人工单价，进而出现结算条款不一致问题［3，8］。

（二）结算条款与招标文件不一致原因是多方面的

如在招投标阶段时，投标单位为达到中标目的，采取了非正常手段，存在投标单价偏低和恶意竞争行为，有的还出现低成本价格中标现象。在中标以后，一些单位因招标图纸档次较低，寻找各类理由，如以无法施工和图纸不够完善为借口，要求建设单位变更设计。如果建设单位同意变更设计方案，那将导致施工阶段提出的工程量清单、招标方案、施工工艺出现不一致问题，施工难度超过招标阶段，需要重新签订补充协议，或变更结算条款。若按时结算，或增加人工单价，也需要推翻投标单价。

（三）风险分析

针对招投标文件，对于潜在投标人而言，结算条款具有高公开度、公正、公开、平等的特征。在招标之后，若改变结算条款，未中标人可投诉招标人。此外，不一致问题极易导致后期无法审计，法律诉讼也可能会增加工程款的支出，导致国有资产流失。同时，施工单位希望结算方式符合自身利益，通过各类方式行贿，导致部分管理人员承担法律风险。因此，在具体招投标阶段，须仔细防范各类风险。

（四）处理方式

针对项目签证、补充协议和专用条款，若出现结算条款不一致问题，主要包含两种情况。

1.结算条款与招投标文件的实质性内容相脱离。针对这种情况，审计人员可首先审计招标文件，然后根据补充协议、施工合同以及项目签证，审计结算条款，并通过对比分析不同审计结果，查找多出的金额。若发现存在未按照约定结算条款结算、多支出项目款使国有资产流失等问题，可告知建设单位其中危害，协商洽谈相关问题。按照招投标法的规定，如果中标人、招标人未根据投标文件签订合同，或出现与实质性内容相背离的行为，可处以5‰～10‰的罚款。同时，按照建设部和财政部的相关规定，中标人、招标人未按照招标文件签订合同，行政主管部门可判定其订立的协议无效，并责令其改正，按照相应法律进行处罚。同时，针对招标范围内项目，如果部分项目的施工工艺变更性较大，须重新套用定额时，施工人员、材料机械、施工管理、工程利益等须按照投标定额，进行同比例口径计算。

2.在招标范围外，存在工程项目和招标文件的约定结算条款不一致问题。这种情况主要是指未根据招投标文件计算结算条款，属于招标范围外的项目，项目风险已超过招标文件范围，中标人可不再承担约定风险。若工程资金过大，为满足招标要求，须重新发包。若工程资金较小，为减少施工矛盾，可以与原中标单位协商洽谈，根据施工阶段的造价文件、现行定额，通过让利方式开展价款结算。同时，建设单位的管理层，在项目招标之前，必须细化施工图纸和招标方案，准确编制工程量清单，防止施工阶段出现矛盾纠纷，导致其成为中标单位变更投标承诺报价的借口。

七、结语

在招投标文件中，出现前后部分或上下文不一致问题时，如金额数字、同一问题的表述、合同签订的主要条款、电子信息和书面形式内容、招标公告内容不一致等问题，须按照招投标法、评标管理规定、房屋建设规定等法律法规，结合招标文件仔细核对，明确适用内容与标准，有效规避法律风险，做到依法处理，进而促进招标项目的有序开展。