行政事业单位预算管理存在的 问题及对策研究

代静

（新郑市疾病预防控制中心，河南 郑州 451100）

行政事业单位具有一定的行政管理职能，是以增进社会福利，满足社会教育、文化、科技、生活、卫生等多方面的需求，以提供各种社会服务，满足群众生活需求为目的的社会组织。随着新的预算法条例的实施，旨在以完善各项预算制度，要求科学化、法制化开展行政事业单位的预算管理工作，对行政事业单位的财务会计工作提出了更高、更新的要求。目前基层行政事业单位存在财政全额拨款、财政部份拨款和自筹等各种形式，鉴于不同的财政拨款比例的情况，若在预算方面重视程度或者经验不足，极容易造成各种问题，导致在后续的社会服务工作中出现捉襟见肘或者旱涝不均的现象，直接影响到社会服务的效果和质量。为此，行政事业单位应不断强化预算管理工作，提高财政资金的使用效率，确切提高财务管理水平。

一、行政事业单位预算管理的重要性

行政事业单位日常工作经费来源于财政资金，而纳税人缴纳的税收又是财政资金的重要来源，因此加强对单位运行经费进行预算管理，让各项财政资金支出更加科学合理，使得我们的各级行政政府更能经得起公众的监督检查。行政事业单位在履行行政职能及开展社会会工作中，财政预算是上述工作的基本保障，起到了重要的支撑作用。所以，在新预算法实施条例施行后，要格外高度重视行政事业单位的预算管理工作，及时采取各种有效措施，推动行政事业单位预算管理工作适应新时代、新发展、新要求。由于目前我国还存在不同的事业开支形式，在社会经济发展和社会服务中起到不同的作用，承担着不同的职能，受各种开支形式的影响，在行政事业单位内部存在诸多问题，特别是在预算管理这方面存在的管理不完善，不能很准确地做好预算管理，从而掣肘行政事业单位不能最大限度发挥行政事业单位的服务职能。

从一个角度来讲，通过建立完善的预算管理体系，不仅让行政事业单位的财务会计工作更加规范，也间接推动了内部控制工作的深入开展，使得行政事业单位必须对本单位的资金支出进行系统的规划和安排，这将更加有效地将有限的财政税收资金用在最需要的地方，且能够对单位财务行为进行有效约束，规避违规违纪行为的出现。从另一个角度来讲，地方政府通过各单位上报的财务预算，能够清晰准确的把握地方财政收支情况，增强地方债务的动态监管，进而能够对地方债务风险进行合理评估，并详细了解各项债务指标且保证各项债务指标均在正常范围不超警戒线。

二、行政事业单位预算管理在的问题

预算管理在行政事业单位日常工作顺利规范开展中具有不可替代的作用，不仅仅能够对事业单位资源进行优化配置，更能提高单位整体的管理水平，为单位的可持续发展打下坚实的基础。然而当前行政事业单位预算管理还不能够满足行政事业单位管理的需求。

（一）预算管理意识与制度要求存在偏差

行政事业单位人员预算管理意识的强弱在整个财务管理工作中具有决定性作用，其直接影响预算的合理性和客观性，也能间接影响预算管理能效性的发挥。行政事业单位领导没有正视预算管理工作的重大意义，依旧在传统固化思维中“重效益，轻管理”，没有将全面预算管理作为重要的内部管理办法，对财务预算管理工作支持度力度不足。基层行政事业单位人员没有预算管理意识，还是片面地认为预算管理仅仅是财务部门的工作，没有准确全面的认识到行政事业单位预算管理的真正意义，轻视预算管理统筹兼顾的职能。单位财务部门预算管理意识淡薄，预算管理人员思想老旧，没有清晰透彻了解新时期预算管理的含义及要求，只是习惯性重视财务收支管理，轻视财务收支预算执行。又因日常运行经费属于财政拨款，预算管理人员就抱着宁愿花不完也不让不够花的原则，理所当然地认为预算就是在对上个年度日常工作经费支出简单汇总的基础上再增加收支额度。笼统简单地提出预算，没有考虑未来的风险因素，也没有合理性可言，极易导致遇到突发状况时财政资金不能满足实际需求现象，使得预算管理流于形式，财政资金使用效益低下，行政事业单位也无法很好地履行自己的公共管理职能社会服务职能。

（二）预算管理人员工作能力有待提高

预算管理人员的综合职业素养是保证整个预算管理工作完成度的重中之重，也是充分发挥预算管理能效性的核心。然而现实情况是，由于自上而下预算管理意识的匮乏，致使预算管理人员的工作比较被动。一是预算管理人员没有进行过系统的全面的业务知识培训，不通晓预算工作的特殊性，不能透彻领悟新预算法的规章制度，难以保证预算工作的科学性规范性。二是整个行政事业单位人员对预算管理的轻视怠慢，在编制预算报表时，没有进行全员参与，预算管理人员在编制预算报表采集信息时无法进行深入调查研究，难以获得准确的数据，使得预算报表出现内容覆盖面不够、项目类别划分不够精确、可操作性不强等问题。三是对预算管理人员的任命没有进行严格的筛选，若是预算管理人员的职业道德缺失，在预算执行中会出现违规违纪现象的发生。预算管理队伍综合职业素养的良莠不齐，直接削弱了预算工作的意义，也影响了行政事业单位的可持续性发展。

（三）预算编制缺乏严谨性科学性

科学严谨的预算编制工作是行政事业单位实施预算管理的根基，否则，无法对政务收入情况进行有效分析，也无法对财政活动进行合理规划。当前我国行政事业单位中，多数单位对财务管理意识不足导致财务管理水平相对落后。在实际预算编制工作中，由于领导的不够重视，各部门之间缺乏顺畅沟通，使得预算管理人员仍然使用增量预算法，只是简单的结合本年度预算支出工作计划，加上对未来发展趋势的分析，然后确定一个增减变化的幅度，在此基础之上完成下一年度的预算编制。此种方法弊远高于利，虽然能大幅度节省时间节省人力，但是这种预算方法极易受到人为因素的影响。一是有些预算人员为了下个年度工作的完成抱着只能增加不能减少的想法，预算数额的准确性无法保证，使得预算的执行与预算很难同步，造成一大部分财政资金闲置，也无法反应事业单位的实际发展水平。二是在编制过程中，预算人员没有对各项资金做到精细划分。例如，不对人员经费和公用经费细分，在某一项资金短缺时出现挪用资金改变资金用途的现象。

（四）预算执行力度不到位

即便行政事业单位编制了科学严谨的预算报表，如果在实际工作中对已完成与投入的预算不进行及时跟踪调查，仍然会存在事后执行不按预算走的情况，这就直接影响预算管理的实际效果，使得预算管理人员的辛苦付之东流。基层行政事业单位存在重视预算编制轻视预算执行的现象，在预算执行过程中，轻易改变资金用途、挪用预算资金、相互挤占预算指标等行为经常性发生。一些行政事业单位资金结余较多，为了防止来年预算额度降低，在下半个年度会加快预算支出进度，甚至在临近年底进行突击性预算支出。还有一些行政事业单位预算支出管理混乱无序，极易导致后期开展工作时出现资金缺口。这些现象都会造成财政资金使用率低下，严重浪费纳税人的税收，与国家提倡创建节约型政府低碳型社会的宗旨相违背。

（五）预算执行监督力度薄弱

当前我国的预算管理工作还处于起步阶段，没有完善的法规政策进行规范管理。由于缺少有效的监督，有些行政事业单位在执行预算时严重偏离轨迹，而造成预算执行随意性较大的主要原因就是薄弱的预算监督力度。我国没有设置专职部门对单位的预算执行情况进行监督，行政事业单位预算报表的编制及执行情况由财政部门、审计部门等多方联合管理审计，这些部门虽能够发现预算执行中的问题却没有执法权，这也为随意执行预算提供了温床。行政事业单位领导者只关注财政经费是否能够足额拨付，缺乏对预算项目结束后预算资金的使用成效和执行情况进行全方位分析评价。且单位财务管理制度不完善，内控制度落实不到位，对预算资金的监督松懈，即使发现问题也是内部进行简单的整改，无法进行有力的查处。

三、完善行政事业单位预算管理的对策

行政事业单位一方面需要加强预算管理质量，而做好预算管理制度，就需要全方位、全过程、多角度地进行预算管理；另一方面应根据单位实际工作需求，把握重点对关键环节加大管理力量。同时，单位也应根据单位特征及现状及时建立相应的管理制度。

（一）提高行政事业单位工作人员的预算管理意识

行政事业单位预算管理不仅仅是单位财务部门的工作，需要单位各个不同部门的共同参与，才能达到单位内部资源整合优化的宗旨。在单位内部，通过各种宣传教育途径，提高全体员工对预算管理重要性的认知。单位负责人要加强预算管理理论学习，提高管理意识，重视预算管理工作，在工作中严格按照预算管理执行。单位财务管理人员要适时进行专项业务学习培训，增强预算管理水平。作为具体操作人员，要深入了解本年度预算执行情况，对每项业务的预算进行细致划分，再与下一个年度工作计划进行对比分析，侧重一些可能影响预算的突发状况，根据下个年度的具体情况，进行合理预算增减，有效防范风险的发生。预算管理工作需要走精细化路线，需要全体员工的共同配合。单位各个部门应同财务部门根据自身实际情况一起进行预算管理工作制度的制定，使预算管理工作有章可循有法可依。

（二）注重培训，强化人才培养和建设

预算管理人员在整个预算管理工作中占有重要地位，其素质高低直接影响预算管理水平及预算管理效果。行政事业单位可以聘请相关的专业人士对单位内部预算管理人员进行定期的职业培训。着重讲解国家对行政事业单位预算管理的要求、目标及处理方法等，以此提高预算工作人员的工作方法及工作技能，使得工作人员的预算管理能力能够与市场经济发展相适应。单位内部要制定与本单位相符合的考核奖惩制度，提高工作人员工作积极性，加强日常监督，进一步加深管理人员的工作重视程度，督促预算工作人员及时发现工作中的不足之处。对预算人员的工作成果要做到赏罚分明。除此之外，不能放松预算人员的职业道德再教育，旨在培养一批廉洁、自律、懂法、守法的高素质预算编制队伍。

（三）优化行政事业单位预算编制，做到科学化精细化

预算编制是行政事业单位开展预算管理工作的基础。只有保证单位的预算编制做到科学化、精细化、全面化、规范化，预算管理才能充分发挥之能效，进而真正有效提高财政资金的使用率。预算编制是一项繁杂且系统的工作，涉及单位的方方面面。一方面需要单位其他各部门人员的积极配合，另一方面预算人员自己也更需要摒弃传统的粗略增量编制法，采用更为科学规范的编制方法。零基编制法是对每一项支出都进行细致的分析计算，充分评估每一个预算项目的合理性，使得财政资金的使用率得以提升，然而此法的唯一不足之处便是工作量大耗时过长。针对此法的弊端，行政事业单位可以创新性的使用二合一预算编制法，既交替使用两种预算编制法，一年采用零基预算法，随后两年采用增量编制法。二合一预算编制方法在减轻预算人员工作量的基础上也确保了预算编制的科学性合理性。

（四）预算执行严格遵照预算标准

预算的执行是落实预算项目中财政资金支付计划的过程，在整个预算管理中属于重中之重的位置。即使预算编制得再精细科学合理，若是在实际工作过程中不能有效执行也是枉然。为了保证预算能够得到有效的执行，行政事业单位应通过以下方面来管理。一方面是单位要坚持做好专人负责制度。预算管理工作繁杂且工作量大，为了避免在发现问题时工作人员之间相互推脱找不到责任人的现象，单位应采用专人负责制，对预算管理工作的各个环节进行科学的划分，明确各个环节的任务，如果出现问题，可以直接找出责任人。另一方面是行政事业单位在实际开展业务工作中，要严格按照预算规定的使用范围和使用用途对财政资金进行管理。实行专款专用，不得突破预算资金限额；不得随意变更资金项目；不得随意挪用资金。此外，行政事业单位应在单位内部执行预算管理公开制度，在预算项目完成后对预算资金的使用情况进行公开，以此增加预算管理的透明度，也督促预算管理人员加强对预算工作的重视。

（五）加大预算监督力度，完善内外部监督

只有加强预算的全程监督监控，才能确保预算的充分执行。上级财政部门应联合审计部门，采用联合突击检查的方法对下级单位的预算严格按照国库集中支付制度进行监督，确保预算执行工作的规范性，保证财政资金支出的均衡性与合理性，杜绝随意改变开支范围及开支形式等行为的发生。如在执行过程中确需对预算进行调整，必须按照相关规章制度向上级进行申请，只有得到财政部门审批后才可执行新的预算指标。在加大外部监督力度的同时，行政事业单位内部也应提高监督力度。行政事业单位的内审部门应多方位对单位预算执行情况进行分析和监督，若发现预算执行中出现偏离或即将出现偏离的迹象，应立即指明并让有关工作人员对预算进行合理调整，确保国家财产的安全性。

四、结束语

预算工作对行政事业单位不仅仅起到经费的全面预测和工作重点的整体规划，还起到了基础稳定和工作持续性开展的保障作用。行政事业单位在日常工作中除了要采取有效措施纠正或规避预算管理中出现的漏洞，也要加强事中事后的跟踪监督，从而促进单位重视预算工作，科学合理且有前瞻性的制定预算方案，提升单位预算管理能力，推动预算管理工作快速步入健康持续发展的轨道，为行政事业单位能够更好的履行职能注入活力。