内部控制视角下行政事业单位预算 管理问题研究

顾明明

（辽宁省盘锦市兴隆台区财政事务服务中心，辽宁 盘锦 124010）

近些年，随着信息开放程度的不断提高，民众对行政事业单位资金使用情况越来越关注，行政事业单位如何管好用好财政资金已成为社会的焦点。然而，部分单位预算管理控制意识薄弱，预算管理质量不高，存在资金浪费情况，造成了国有资产流失。因此，各单位应加强预算管理内控，通过内控手段约束预算资金的分配和使用，遏制违规行为，保证预算始终在可控范围内，确保物尽其用。

一、基于内控视角预算管理的意义

（一）内部控制的内涵

内部控制是指，为保证组织经济活动正常、有序、合法开展，对组织内部财务、人力、资产、工作流程，采取的自我约束、规划、控制等措施的总称。实际上，内部控制是一种有效的内部监管机制，可有效提升组织运营效率，为组织结构优化提供导向，以便于组织、协调单位的生产经营活动。因此，构建完善的内部控制体系，可及时组织内部管理的缺陷，预防风险的发生。显然，内部控制理论，可谓预算管理机制优化提供导向，各单位应基于内控视角完善预算管理机制。

（二）基于内控视角预算管理的意义

1．保证预算管理机制的稳定运行

在新经济环境下，行政事业单位资金来源增加，支出项目增多，预算管理与控制难度提升，传统的管理模式已无法满足需求，预算编制与执行中存在的问题逐渐突显。若行政事业单位仍沿袭传统管理思路，导致预算与决算差距进一步扩大，势必造成财政资金的浪费。而将单位的预算管理与内部控制进行有机融合，严格管控行政事业单位的所有收支，增强预算控制力，提高预算监督实际效果，便可保障预算管理机制稳定运行，全面提升行政事业单位预算管理的整体质量。

2．确保国有资产的安全与完整

预算执行过程中，涉及实物资产、国有资产，一旦发生营私舞弊行为，不仅会导致资产流失，还会损害政府公信力，降低民众对行政事业单位的信任，阻碍公共事业的发展。尤其是专项预算资金的使用中，资金的流失，势必引起不良社会舆论。加强预算内控，使预算管理做到规范化、标准化，贯彻落实预算政策，提升会计核算的准确性、可靠性，保障预算执行的有序性，便可确保国有资产的安全与完整，防范预算风险的发生，使行政事业单位保持良好的财务状况。

3．提高资金使用效率

预算是对未来一定时期内收入和支出的安排，关系到行政事业单位财政预算的分配和使用。若行政事业单位的预算管理存在问题，将影响财政资金的配置，降低资金使用效率。如，一些基层行政事业单位在进行多个基础项目建设中，预算安排不合理，有的项目资金结余，有的项目资金不足，预算资金没有得到充分利用。做好预算内控，开展预算执行分析，及时掌握单位预算执行的动态，合理配置单位预算资金，便可有效提高预算的严谨性、针对性，解决预算执行问题。

4．提升单位的履职能力

基于内控视角的预算管理，可提高预算管理的全面性，对预算的编制、执行、监督、评价等环节都进行相应控制，能延伸预算监控深度，使预算控制形成闭环，减少财政资金的浪费。实际上，一部分单位存在预算资金浪费、闲置问题，就是由于内控力度不足，财务监督薄弱，部分资金始终处于监管之外。因此，行政事业单位可通过内部控制措施，监督、评价预算管理，找出管理问题，减少监管漏洞，提升预算控制能力，从而增强单位的履职能力，为事业任务的落实提供保障。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

预算管理发挥着重要职能，可支持单位战略目标的实现，促进单位资源的合理配置，增强单位抗风险的能力，为单位激励机制的完善提供导向。然而，一部分单位的预算管理存在不足，导向作用发挥不明显，无法给事业任务的实施提供保障。为给后文建议的提出奠定基础，下面本文通过几点分析现存问题。

（一）预算管理体系不健全

预算管理业务并非一项孤立的业务，它贯穿于整个财政工作中，需要有完整的管理体系，才能形成控制力，对单位经济业务产生实质影响。然而，多数行政事业单位对预算控制不重视，没有建立完善预算管理体系。其一，预算管理机构不健全，缺少预算委员会，预算相关工作职能划分不明确，权责边界不清晰。由于责任不清，相关工作问题得不到高效解决，经常出现“踢皮球”的现象。其二，管理制度不完善，缺少详细的预算管理办法和细则，“大额资金”的限额标准没有明文规定，大多约定俗成，导致后期预算的调整过于随意。其三，预算管理机制运行不畅，没有明确的预算管理工作要求，预算管理制度得不到有效执行。

（二）预算编制的科学性不足

目前多数行政事业单位预算编制局限于当年预算，缺乏全局意识，预算编制与单位规划不匹配，预算编制缺乏前瞻性、整体性，预算草案的准确性难以得到保障。实际上，在预算编制的过程中，一部分单位不仅预算范围模糊，定额标准不详，且未落实《行政事业单位内部控制实务操作指南》，未建立完整的定额标准体系，造成定额系数分配存在诸多的不合理之处，无形之中增加了预算风险。而预算编制方法选择方面也存在着问题，仍在沿用“基数+增长”的老方法，未落实“零基预算”，预算编制不科学、不严谨性，随意性较大，埋下了诸多隐患。

（三）预算审批不严谨

预算审批的目标在于确保预算编制的完整性、合理性，找出预算编制不合理部分，及时提出审批建议，修正不合理预算。通过有效的预算审批，便可提前发现预算问题，减少损失，规避风险。但实际工作中，多数行政事业单位预算审批环节不健全，没有完善的预算审议机制。且预算审批权限划分不明确，存在职权交叉或责任缺位的情况，造成预算审批不严谨。由于预算审批的缺失，导致不合理预算未被及时修正，给预算分解和执行造成了诸多障碍，不利于预算的执行。

（四）预算执行不规范

行政事业单位预算执行过程中，预算刚性不足，存在擅自扩大开支范围和提高开支标准的情况，甚至随意变动开支内容。例如，在采购资金的使用中，经常出现超预算采购的情况。此外，各单位在预算执行的过程中，执行监督与检查力度薄弱。由于缺少执行监督，导致执行进度滞后，资金沉淀结余普遍，资金使用效益不高。另外，预算调整方面，没有规范的调整程序，存在乱支滥用的现象。显然，这些问题的存在严重降低了资金使用效率，造成了国有资产的流失和浪费。

（五）绩效评价缺位

预算绩效评价是检验单位预算资金使用效益，确认单位预算资金分配和使用合法性、合规性的主要手段。然而，多数行政事业单位缺乏绩效意识，绩效评价范围不明确，绩效目标设置不科学，脱离行政事业单位的实际情况。且绩效评价结果的利用率偏低，未将绩效评价结果与预算安排联系在一起。这导致绩效评价流于形式，其功能未能得到有效发挥，反而增加了预算管理工作量、工作难度。

三、内控视角下加强预算管理的措施

随着各单位经济业务复杂性的提高，传统预算管理模式已逐渐无法满足需求。行政事业单位可借助内控理论，增强预算控制能力，强化事业单位履职能力。因此，本文将通过以下几点分析具体的管理措施，望改善各单位预算控制的现状。

（一）完善预算管理体系

为加强预算管理与控制，行政事业单位应基于《政府会计准则》，结合内部控制理论，构建职能明确的预算管理机构与内部控制委员会，合理划分预算编制、决策、执行、绩效评价等相关工作任务，明确权责边界，避免各部门相互推诿责任。另外，行政事业单位应完善预算管理制度，通过制度明确管理标准、指标、权限，对票据的储存、核对、使用做出规定，对收支的范围做出要求，从而减少规则漏洞，提高预算控制的严谨性、规范性。此外，要落实“收支两条线”的管理模式，制定合理的预算控制程序，明确预算管理的办法和细则，从而强化日常监督，让预算监督与检查常态化，进而保证单位预算管理机制的稳定运行。若出现重大决策，要实行“会签制度”和“集体决策制度”，防范“一言堂”，限制乱发滥支，减少不必要的支出项目，从根源上规范行政事业单位预算收支行为。

（二）提高预算编制质量

预算编制存在问题，势必给后续预算的执行造成障碍。因此，行政事业单位要合理明确预算编制的范围，加强对预算编制的内部控制，进一步提高预算编制质量。具体来讲，在预算编制前，要认真了解国家经济形势和财政情况，做好前期调研工作，从而为预算编制奠定基础。支出预算要与单位发展规划紧密结合，根据单位实际运营情况，按内部控制要求细化预算项目，对预算收支进行分类管理，合理确定预算目标，妥善安排各项资金，确保预算编制与实际核算相符。另外，预算编制时，要分级编制、逐级汇总，落实“零基预算”。若有大额支出，要进行事前论证，正确测算“预算定额标准”，避免预算指标偏离实际情况。

（三）加强预算审批

做好预算审批，才能提高预算安排的科学性、合理性，使相关预算收支受到有效控制。因此，行政事业单位要树立预算审批意识，严格划分预算审批权限，通过内部控制，构建职能制衡机制，避免发生职权交叉或责任缺位的情况，提高预算审查权威性。尤其大额支出，必须对资金的用途、支出进行严格审查，认真审核预算编制数据，对资金支出的必要性、合法性、真实性进行确认，确保预算编制的准确性。此外，行政事业单位要完善预算审批流程，对相关业务处理提出要求，要求各部门严格按流程提交预算数据。而在预算审查环节，内部流转文件中，要设签字确认栏，确保审查留痕，避免后续责任认定环节没有认定依据。

（四）加强预算执行控制

为提高预算执行效率，促进预期预算目标的实现，行政事业单位应加强对预算执行的监督与控制。具体监督控制措施包括，其一，强化预算刚性。行政事业单位要进一步明确预算资金使用范围、使用额度、支出标准，要求未经审批不得擅自调整预算，杜绝乱支滥用。其二，落实经济责任。在预算执行过程中，要明确第一责任人，将经济责任落实到个人，提高相关人员对预算执行的重视，从而提升预算资金的使用效益和效率。其三，要加强预算调整控制。出现预算调整情况，要严格履行预算调整审批程序，做好汇报工作，审批后才可做出调整。其四，各单位加强财务信息化建设。实际上，各单位预算执行控制力的薄弱，主要原因是就是各部门之间存在信息差，预算执行信息掌握不及时，难以第一时间发现预算执行问题，很多时候只能进行事后管理。因此，各单位要积极加强财务信息化建设，将信息技术融入预算管理，通过信息技术对预算执行进行动态监控，及时采集预算执行数据，根据预算执行进度，随时对不合理支出做出正确调整。

（五）做好绩效评价

为找出预算管理的不足，应从内部控制视角，开展针对性的预算绩效考核评价，确认单位预算资金的使用结果是否达到预期财务指标。具体来讲，行政事业单位可通过制发文件的方式，对预算绩效评价做出详细解释，明确绩效目标、绩效指标、绩效评价范围、绩效评价对象。指标的设定要符合单位实际情况，将财务因素与非财务因素都考虑在内，避免指标体系脱离现实。而且在进行绩效评价前，要收集、整理预算执行数据，做好调查取证工作，确保绩效评价的客观性。另一方面，在绩效评价后，行政事业单位要加强对预算绩效评价结果的利用，要对评价结果进行深入分析，找出预算管理问题形成的原因，对相关工作做出整改。此外，对单位预算管理工作中的失职人员进行适当的处罚。实际上，一些部门不配合预算管理，随意申请资金，花钱大手大脚，主要原因就是预算的严肃性不足，缺少必要的奖惩措施。将预算绩效与薪资挂钩，便可提高相关人员的重视程度。

四、结束语

在市场经济环境下，各单位要想更好地履行职能，就要合理配置资源，做好预算管理与控制，使各项资金得到充分利用，保障重点支出，促进事业任务的顺利完成。因此，行政事业单位要树立内部控制意识，基于内部控制要求，完善预算管理体系，加强预算审批，做好绩效评价，提升自身的预算控制能力。