会计集中核算模式下行政事业单位 财务管理的探讨

邱若桓

（广州市海珠区教育财务结算中心，广东 广州 510220）

一、会计集中核算模式的概述及意义

（一）行政事业单位会计集中核算模式概述

行政事业单位会计集中核算制度是我国财政预算体制不断改革背景下的创新举措，具体是基于各行政事业单位资金所有权、使用权及自身财务自主权不变的原则上，以设立报账员岗位的形式取缔原先会计及出纳岗，通过成立对所属各行政事业单位实行集中办公的财务结算中心，按照“集中管理、分户核算”的原则，由财务结算中心将各单位的会计核算、报表编制、会计监督、档案管理等业务工作有机融为一体的财务管理模式。

（二）行政事业单位会计集中核算的意义

会计集中核算模式的财务管理制度一方面克服了原行政事业单位会计人员缺乏独立性及会计核算口径不一致等问题，另一方面也提高财政资金的利用率，具体表现在以下几点：

1．强化会计监管职能，预防财务风险。在实行会计集中核算制度下设立财务结算中心，一是各行政事业单位取消各单位会计与出纳岗位，只需报账员直接对接结算中心，改掉机构人员冗余的弊病，提升财务管理效率；二是进一步强化财务管理的独立性，为会计核算人员营造更为独立的工作环境，确保会计业务决策者与执行者的分离，降低了各行政事业单位领导对财务工作干预与影响，使得会计人员更好履行会计监督职能，敢于对支出的合法性提出质疑，及时对风险进行预测与管控，有利于防范会计信息不实、财政资金挪用及浪费等问题的发生，确保会计核算、财务管理等系列工作高质量完成；三是该模式下，各行政事业单位履行财务审批职能，财务结算中心行使会计监督职能，从根本上分离了审批责任人和实际操作人，形成了相互制约的关系，减少单位内部会计舞弊行为，完善了会计监督制衡机制。

2．进一步规范会计工作，提升会计信息质量。各行政事业单位受限于编制数量因素的影响，往往将稀缺的编制让位于单位主营业务人员上，难以设置专业人员从事财务管理。而实行会计集中核算模式后，行政事业单位能较好解决会计人专业性及稳定性，保障财务管理的质量。在该模式下，会计管理工作由事务型转变为管理型，业务核心逐渐从简单的编制凭证、生成报表转变为精准对接管理的过程。在遵循统一的会计制度规范标准上，统一了各行政事业单位核算口径、会计报表格式，更规范处理财务会计信息与数据，进一步提高会计信息质量，加之受益于现代化网络共享信息技术的运用，使得会计信息更具有可比性，极大程度保障财务工作的准确性与真实性。

3．加强预算管理，提升预算编制的合理性。在会计集中核算制度下，通过财务结算中心对各行政事业单位的收入与支出进行“集中核算、分户管理”，为各单位编制科学、合理的部门预算提供了详实的基础性资料。各行政事业单位将不同性质的财政资金均统一反映在年度预算之中，各项费用支出前根据预算指标申请财政资金，并在各单位审核的基础上再由财务结算中心审批才能出账。财务结算中心能够及时准确掌握各单位年度资金预算安排，对缺失预算指标或超预算指标的项目进行约束支付，由原先的事后监督向事前监督、事中监督延伸，避免出现财务支出随意性的现象，充分发挥预算积极效应，从而进一步反向促进各单位完善预算编制的科学合理性以及督促落实预算执行情况。

4．统一财政资金，强化资金规范管理。在会计集中核算财务管理制度下，各行政事业单位将原先分散的财政资金汇总在财务结算中心的统一账户上，一举改变原先各单位多头开户、重复开户及财政资金分散管理等混乱局面，有利于财政资金更加科学合理使用及灵活调度，防止财政资金的沉淀、滞留及使用效率低下。另外由于各单位所有银行账户被撤销，凡是未经批准遗留或新出现财务结算中心以外的账号，都可视为“账外账”，有利于“小金库”的认定。该模式下同时也将档案管理、财务审核纳入统一整体，构成统一管理模式，既避免了人员的浪费与机构的臃肿，减少管理费用的支出，又提高资金使用效率与针对性，也能进一步优化行政事业单位宏观经济调控能力，做到资金运动全过程的监控。

二、行政事业单位会计集中核算模式下财务管理存在的问题

（一）单位报账员财务意识不足、责任界定不明晰

在实施会计集中核算管理制度背景下，使得会计核算工作和各行政事业单位财务管理工作出现相分离的现象，导致责任界限不明晰的情况，具体体现在以下三点：一是各行政事业单位对会计集中核算制度认识不清晰，错误将该模式视为是制约单位财务权利的一项措施，易产生抵触情绪；二是各行政事业单位只设立报账员，财务管理意识逐渐弱化，不能及时、全面地了解与掌握自身财务实际运行情况，过于依赖结算中心，一旦出现财务上的问题都会让结算中心负责解释，主观能动性降低；三是该模式下，财务结算中心负责会计核算，而行政事业单位负责具体业务，单位自身的会计核算工作等同于委托代理记账，处于外置状态，其主要领导在不能对会计工作直接管理的情况下，依需对会计工作负主责，存在权责不匹配的现象，如若出现违规违法行为需追责，二者容易相互推诿，无法明确相关责任。

（二）核算独立导致会计监督机制弱化

会计核算的独立性在一定程度弱化会计监督职能，具体表现在以下两点：一是在会计集中核算制度下，财务结算中心的工作人员形成一对多的财务管理模式，往往一人需要计算多个单位的财务工作，任务多、压力大，事务性核算工作消耗了大量的时间与资源，导致没有足够的精力对各行政事业单位开展及时有效的会计监督工作。同时中心过多围绕开展简单、机械的核算工作，属于较高层次的财务管理内部控制建设存在一定程度的滞后性，加之很少被核算单位能够给结算中心交出一份健全的财务管理制度，使得结算中心的人员在制度上没有底气坚持原则，存在监督职能流于形式等问题，未能彰显监督效果；二是财务结算中心无法全盘掌握各行政事业单位经济业务开展的情况及具体细节，对于财务的监督仅限于各单位报账员提交的发票单据，只要票据合法、手续完备，资金即可支付，不能及时发现财务管理工作出现的具体问题，无法掌握票据所蕴含经济业务的真实性。另外由于资产“账”“物”管理的分离，被核算单位资产发生变动时，如若报账滞后或盘点清查不细致，容易产生账实不符的情况，影响财务数据的实效性和真实性，甚至有些没有将固定资产登记入账，不纳入统一核算范畴，形成核算外资产，导致国有资产的流失。

（三）预算体系不完善、管理不到位

虽然新模式下会计核算制度有效改善财政资金分散的现象，达到统一资金统一管理的目的，但目前行政事业单位现行的预算管理仅在一定范围加大收支管理力度，并没有将全部财政资金收入与支出纳入其中，对于预算管理仍有工作不到位、支出随意性等问题，尚未完全发挥预算管理的效应，有待进一步完善。

（四）内部审计客体改变，增加审计难度

一般来说，内部审计包括各行政事业单位领导干部离任经济责任审计与年度财务专项收支情况审计两个方面。在实行会计集中核算模式后，由于资金载体发生变化，内部审计的客体继原来的被审计单位增加了财务结算中心。被审计单位虽然会计核算工作被转移，但仍享有财务收支审批权与执行权、资产物资管理权，固其仍是被审计主要客体；而财务结算中心行使会计核算权、审核监督权及会计档案管理权，相关被审计单位会计职责、会计核算均由结算中心完成，因此内审工作对两个客体都要进行开展。两个被审计的客体可能会存在一些会计核算职责不明确的情况相互推诿，或要在两个客体之间来来回回地问询及查阅相关资料，增大了责任认定难度。

三、会计集中核算下行政事业单位财务管理的优化建议与措施

（一）正确看待会计集中核算管理制度，提升报账员专业素质

会计集中核算模式是顺应会计制度改革，与政府透明度强化、适应市场经济长远发展有着内在联系。

首先，各行政事业单位应正确认识该新型模式下的财务管理体系，明确会计集中核算制度并非对自身财务管理职能的削弱，而是作为推进各单位财务管理工作的一项重要措施，应主动调整与之相适应的工作模式，认真听取财务结算中心会计人员有关意见，及时沟通，对单位的各项收入支出进行更为有效的管理。

其次，报账员作为各行政事业单位各单位与财务结算中心联系的桥梁纽带，很大程度上各单位财务管理成功与否取决于报账员的专业素质。在会计制度准则改革创新的新时代下，报账员也需与时俱进，不断加强道德建设与提高自身的财务专业技能，主动更新观念，不再局限于交单据、收费等基础工作，积极参与到单位管理中来，做好与财务结算中心高质量衔接工作。各行政事业单位可以利用每月的政治理论学习会中穿插部分财经法规知识、财务报销注意细则及日常注意事项，让单位领导与教职工办事“有法可依、有章可循”，从而更好地向本单位人员普及财务规范，将财务管理真正落到实处，充分发挥报账员在会计集中核算模式下纽带与桥梁的作用。

最后，各行政事业单位与财务结算中心之间的财务管理应当是动态联动，两者应建立互促、互动、互补的分工协作关系，不断加强横向交流联系。财务结算中心要主动与各单位加强协调沟通，大力支持各单位的财务管理建设，完善会计信息反馈制度，拓宽信息传递渠道，协助单位加强财务风险预警，定期对各单位财务状况、资金运行情况、存在的问题进行分析评价，为核算单位正确决策提供依据，在两者间构建起互为衔接的财务管理体制。

（二）建立健全内部控制体系，完善会计监督机制

进一步完善内控体系建设有利于会计监督机制平稳运行，而内控体系的建设主要需要由财务结算中心与各行政事业单位双方共同推进，具体表现在以下两方面：一是财务结算中心作为各行政事业单位财务数据集中统一处理的机构，应当发挥其监管职责，摒弃原先仅限于会计核算及资金支付的传统理念，筑牢核算与监督双管齐下的工作思维，在人员机构固定的情况下，优化工作流程，减少内部不必要工作环节，进一步提高人员会计工作效率。落实会计监督主体责任，成立内控管理小组，紧盯业务环节，重点把握预算控制、收支业务、政府采购等内控制度的完善，加强原始票据的核查，时刻跟进各行政事业单位资金支付进度与业务开展进度，强化收支项目监督，对会计集中核算过程中的核算结果与业务水平开展定时与不定时的抽查，保证会计资料真实性与及时性，对于发现核算偏差、事实有误的情形，及时找出问题原因，必要时给予相关人员一定的处罚。同时主动接受外部监督，开放会计集中核算远程监督系统查询功能，为核算单位提供查阅财务收支等权限，不断加大对中心内控制度的规范化，从而提升各单位财务管理工作质量与效率；二是各行政事业单位也需强化内部控制建设，建立不相容职务分离的财务管理制度，使其互相制衡。日常固定资产管理工作除了自身登记明细外，还需主动向财务结算中心报备，加强相互联动，提升资产管理水平，保证账实相符。引入外部监督机构，自觉接受财政、审计、纪委监委等部门的监督审查，形成监督合力，主动提高财务的透明度，保证财务工作安全进行，避免缺乏监督的情况出现。

（三）加强预算管理，提升经济效益

会计集中核算模式下如何提升财务管理质量水平，重点抓住前期的财务预算管理、后期财务核算以及贯穿其中的财务监督的管理，因而落实财务预算管理制度作为整个财务工作的起点。一要树立较强的预算管理意识，提高各行政事业单位对预算编制工作的重视程度，扩大部门预算范围，制定符合实际的定员定额标准，将所有资金纳入预算体系内，通过提前编制预算、延迟编制时间等形式细化各项目预算，增强预算编制预见性、精准性，提高资金利用率，从而提高预算的科学性与合理性。二要强化预算执行的监督，结合历年财务情况，优化预算编制流程，动态监督预算执行情况，严把资金流向，确保各行政事业单位财务收支规范化；三要落实预算执行的考核制度，把考核结果与单位绩效奖励联系到一起，提高预算执行力，规范资金使用的合理性，提升经济效益。

（四）厘清责任主体，适时调整审计目标

实行会计核算模式后，虽然审计客体出现了两个层面，但仍需进一步明确各基层行政事业单位依然是审计通知的主送单位，其负责人仍是会计责任主体，应负责财务资料的提供、承诺和签证，对单位的财务收支与资料的真实性、完整性负责；财务结算中心承担着基层各行政事业单位会计核算的职责，同时也附有统一各单位财务档案管理的责任，应积极主动配合审计部门开展内部审计工作。新模式下，审计客体的增加，内审工作也应适应新形势发展的需要，及时改进审计方法，要做到两个现场审计的结合，首先开展内部审计前将财务结算中心选定为主要现场，利用中心提供的会计资料的便利开展外围审计工作，掌握被审计单位财务收支情况，并通知被审计单位及其报账员到场协助解答所在单位的有关具体经济事项，必要时根据实物清查的具体需要，还要将被审计单位作为第二现场，以至于全面了解被审单位财务真实性，确保审计成效。

四、结束语

会计集中核算制度的形成，不仅是为了满足新时代发展要求，顺应政府会计制度的改革，也是提高财务管理效率的关键。各行政事业单位在执行过程中既要认识到该制度的优势，同时也要正视其存在的弊端，要想提高财务管理效率，那就必须精准把握会计集中核算存在问题的深层次原因，从本质上规范会计基本工作，提升报账员综合素质，制定与之相适应的财务管理体系，进一步优化单位财务流程，做好与财务结算中心内控制度的衔接，规范资金的管理与核算；同时引入第三方外部力量强化会计监督力度，促使行政事业单位健康稳定发展。