生态环境损害代修复制度的理解和适用

潘

（浙江理工大学 法政学院，杭州 310018）

2020年5月28日，十三届全国人大第三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，其中侵权责任编第1234条将环境行政代履行制度加以改造，赋予“国家规定的机关”和“法律规定的组织”以私法上的生态环境损害代修复资格，为我国生态环境公益救济提供了实体法上的依据，有效回应了“生态文明建设”的时代需求。然而，公权力性质的国家机关和公共性质的社会组织作为行权主体，与传统观点——民法是私法，主要调整平等主体之间的法律关系，存在一定程度的背离。另外，因司法解释尚未出台，实践中对该制度规定的“机关”和“组织”还存在一定的语义不明，对其拥有的权利范围和行权规则也亟须进一步规制。因此，本文将围绕上述问题，对该制度的理解适用提起进一步的探讨。

一、生态环境损害代修复制度创设的理论基础

（一）外部理论支撑——私法公法化

私法与公法本有着“楚河汉界”的差别。但随着社会的发展，泾渭分明的公私二元体制早已不合时宜。现实中，侵权人的环境污染行为和生态破坏行为，会造成以下两类损害：特定主体的人身和财产损害（环境私益）；环境要素及其组成系统的损害（环境公益）。依照传统观点设置的法律规则——前者由民法（私法）进行救济，后者则由环境法（公法）进行救济，效果并不良好。私法自治理论中假定和抽象的人格同现实存在较大的差距，自由的边界需要秩序进行维持。因此，当前各国私法立法为了兼顾自治与管制的双重目标，在一定程度上限制私法自治、契约自由，以此来兼顾公共利益与弱者利益的保护，适应现代权利保护的客观需要，即所谓的“私法公法化”。《民法典》所创设的生态环境损害代修复制度就是使用国家强制力的法律手段对私法自治领域内的公共利益加以保护。值得强调的一点是，它并未突破民法的私法属性，所救济的是与侵权相关的生态环境公益损害，并非与环境私益损害全然无关的生态环境本身的损害。

（二）内部逻辑证成

1.对“绿色原则”的贯彻落实。民法基本原则是民法价值观和价值取向的高度抽象表达。《民法典》第9条“绿色原则”的确立，彰显出我国对法律法规“绿化”的决心。为贯彻落实该原则，《民法典》的物权编、合同编及侵权责任编均有相应的修革。第1234条增设的生态环境公益损害救济规则就是将“绿色原则”对私法与公法价值的关联预设进一步展开落实，是生态文明建设的时代主题下，对“法律生态化”的有效回应。

2.与环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的衔接。就生态环境损害代修复主体的修订沿革进行分析，“国家规定的机关”的“法律规定的组织”同环境民事公益诉讼的诉权主体和生态环境损害赔偿权利人具有高度的一致性（本文第二部分将会对此进行详细论述）。因此，该制度实质上是赋予了环境公益诉讼诉权主体以选择权。即，对于可修复的生态环境损害，当侵权人怠于履行责任时，起诉主体和权利主体可以在提起环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼之外，选择代修复的方式，该方式将极大地降低诉讼成本和司法成本。

二、《民法典》第1234条：代修复主体解读

《民法典》第1234条所列的“国家规定的机关”和“法律规定的组织”，尚无明确的司法解释对其规定。再者，鉴于生态环境损害代修复是环境行政代履行在民法领域的转化和延伸，因此不能以现有的生态环境损害救济主体来进行简单的理解。

（一）行政机关

生态环境损害代修复制度脱胎于《行政强制法》，因此，行政机关是代修复主体之一，这一点毋庸置疑。而对其限定词“国家规定”的代指范围，则还存在一定的争议。有的学者认为，因国家“放权”的需要，行政机关可以在法律、行政法规规定的机关之外，包括国家行政主管机关、地方立法机关和地方政府。有的学者则提议在考虑中央两办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》和最高院印发的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》的基础上，将省市政府及其指定的生态环境、自然资源等有关部门纳入生态环境损害代修复的主体范畴。在综合考量行权能力的前提下，笔者认为，“行权方式”是划定行政机关范围的首要标准。

根据《民法典》第1234条规定，权利主体拥有两项权利，一是“自行代修复权”，二是“委托他人代修复权”。而现实的困境是，生态环境修复的技术性、复杂性和周期性需要大量的技术支持、大规模的部门配合和长时间的追踪分析。因而仅有少数行政机关才有资格行使“自行代修复权”。行权能力决定了行权方式，行权方式划定了行权机关。在现有法律规范下，原本的环境行政代履行机关因具有代修复经验和能力，是“自行代修复权”行使的不二人选。而上述的其他行政机关，则更适宜行使“委托他人代修复权”。

（二）检察机关

结合《民事诉讼法》第58条第（二）款和《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条第（一）款的立法规定及司法实践可知，检察机关也应当在“国家规定的机关”之内。首先，结合笔者对环境行政代履行案件的检索——近五年来行政机关因不履行法定职责被检察机关提起行政公益诉讼的案件有100多件。这足以说明，环境行政代履行作为行政机关的一项行政强制执行力也存在权力放弃现象。那么，私法性质的生态环境损害代修复权的行使，更需检察机关加以保障。其次，检察机关有权要求被告支付“生态环境修复费用”，这与《民法典》第1234条“所需费用由侵权人负担”具有高度的衔接性。综上，检察机关的代修复主体资格有理有据。

（三）社会组织

在多元共治理念的影响下，对代修复制度中“法律规定的组织”的界定，应从社会主体方面入手。然而由于公众的专业能力不足、企业的利益诉求不纯，对于代修复主体的范围，还应依据《民事诉讼法》第58条第（一）款和《环境保护法》第58条进行解读。虽然“法律规定的机关和有关组织”“社会组织”同“法律规定的组织”存在表述上的不同，但其主体概念和权利内容基本相同，其专业性和目的性也高度契合，因此，具有环境公益诉讼资格的“社会组织”同样具有生态环境损害代修复资格。

需要指出的是，当下检察机关和社会组织不应具备“自行代修复权”的行使资格。究其原因，有以下两点：第一，检察机关和社会组织欠缺生态环境损害修复的专业能力，难以快速、准确地展开修复工作；第二，生态修复是一项系统性工程，其涉及的环境要素甚多、牵扯的环境单行法规众多，需要各环境部门予以配合，而检察机关的职权不包括对各环境部门的调动，擅自行权与法无据。再者，对于“委托他人代修复权”的行使也应慎重。生态环境损害修复关系到民生发展、经济增长，对第三方的资格审查、修复费用的使用详情、后续工作的跟踪调整等都需严格把关，密切关注。这无疑加重了检察机关和社会组织的行权负担，很难保证其不出现“权利放弃”“权利使用不当”等现象。因此，在生态环境损害代修复制度尚未完善的情况下，检察机关和社会组织的代修复权利还应以监督保障为主更为恰当。

三、代修复主体的行权规范构想

（一）我国现有法律框架内的行权规范构想

1.纯粹的生态环境损害代修复。因《民法典》第1234条并未明确“国家规定的机关”和“法律规定的组织”的请求权顺位，因此在二者权利冲突的情况下，法院应当按照提起时间审理还是应当参照《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第17条规定，使“国家规定的机关”优先于“法律规定的组织”，尚且不明。从上文的主体解读来看，行政机关对生态环境损害修复具有综合性和专业性，行政机关在生态环境损害代修复制度中应当处于主导地位，检察机关和社会组织则起监督保障作用。其次，从司法实践来看，如果社会组织优先于国家机关，将会导致国家机关公信力的破坏。再次，从我国生态保护法律体系来看，各环境要素均有其特定的行政机关和环境保护部门管辖，各地方人民政府及有关部门则对辖区内的生态环境背书。因此，行政机关具有法定职责。最后，从现有的法律规范来看，确立国家机关的优先顺位有利于保持法律规范效力的连续性。即国家规定的机关作为赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼。综上所述，笔者建议在确立国家机关优先地位的基础上，强调检察机关的补充地位，落实社会组织的监督作用。具体言之，若行政机关已采取行动，那么检察机关就同一生态环境公益损害只有补充行使权，而其真正的权利是同社会组织一起监督行政机关的方案制定、方案实施和修复验收。

2.生态环境损害代修复与环境行政代履行竞合。生态环境损害代修复制度是对环境行政代履行的私法改造，其均利用了公法主体的强制性和职能性。但前者是一项民事权利，后者是一项行政强制权力。当二者存在竞合时，有必要对其平衡衔接。我国学术界对公权与私权的平衡，主要有以下三种学说：私法优位论、公法优位论和调整方法最优化。在公法与私法交融的时代背景下，笔者认为绝对的“私法优位论”或绝对的“公法优位论”均难以平衡。行政机关应当从方法最优的角度出发动态平衡、具案考量。

（二）我国现有法律框架外的行权规范构想

1.完善生态环境损害代修复的第三方参与。检察机关和社会组织在现有的法律框架内既不宜行使“自行代修复权”，又需审慎行使“委托他人代修复权”。同时，单纯依靠行政机关，也会造成过重的行政负担，不利于政府其他职能的落实。因此，为兼顾检察机关和社会组织“名副其实”地行使代修复权利和缓解行政压力，完善生态环境损害代修复的第三方参与势在必行。其中，第三方主体的经济属性是影响生态环境损害修复质量的关键，因此有必要制定具体的法律法规，审慎授予法定资质；细化各项权利义务，严格监管合同内容。

2.设置独立的生态环境损害修复基金。以绍兴市生态环境局、浙江嘉业化工有限公司、王光箱环境污染责任纠纷案为例，生态环境损害修复委托给了第三方主体，生态环境修复费用打到法院账户，行政机关再行支付。但是，人民法院的职责是审判，对于生态环境修复费用的收取欠缺法律依据。而行政机关的支配又缺少公众参与。因此，笔者建议，是否可以考虑效仿“超级基金法”设置生态环境损害修复基金，在确保资金系统化管理之余，可以补足侵权人拒绝支付或支付不能时对生态环境损害的救济。

结语

《民法典》生态环境损害代修复制度的增设，是对纯粹私法治理和纯粹公法管控困境的巧妙化解。通过民法与环境法的对话沟通，我国生态文明法治建设有了新的突破。该制度在糅合环境行政代履行制度的同时，还衔接了环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，为生态环境保护法律体系的完善作出了杰出的贡献。从长远角度来看，有关生态环境损害代修复制度的法律研究还远未结束，代修复主体的行权问题仍待继续深入讨论，程序法的配套完善也需提上日程。