社会组织在社区治理共同体构建中的协同困境与破解思路

陈子凝

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201600）

2017年党的十九大报告中首次提出“共建共治共享”的社会治理新格局和“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。2019年十九届四中全会中则在原先的社会治理体制中加入了“科技支撑”，提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这体现了党和政府对治理理论的深入思考与实践，从单一政府组织到多元治理主体，从“全能型”到“有限型”、从“管理型”到“服务型”政府的转变。在治理理念的深化下，政府逐步加大对社会组织的扶持力度，肯定其在社会治理中发挥的重要作用。多项政策法规的出台体现了社会治理的重要性和必要性，也为社会组织参与社区治理共同体的构建提供了强有力的支撑和保障。

作为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，社会组织在激发社会活力、提高公共服务质量、推动政府职能转变等方面都有重要意义。尽管社会组织在多项政策的扶持下有了一定的发展空间，但仍然面临着内部自治薄弱、外部监督缺失、行政体制掣肘等多重困境。如何破解基层社会组织在社区治理共同体构建中的协同困境，提升其参与社会治理能力成为亟须深入研究的重要议题。

一、社会组织发展现状

在我国，社会组织包括社会团体、基金会及民办非企业单位，是人们为了有效达到特定目标、有计划地建立起来的一种制度化的共同活动群体，通过提供公共服务、表达社会需求、承接政府职能等方式参与社会治理，具有非营利性、自治性、公益性、专业性等特点。社会组织类型多种多样，涵盖了多样化的社会需求，能有效地弥补政府缺陷和纠正市场失灵，是实现国家治理现代化的重要组成部分。尽管社会组织的作用在学界早已被肯定，但我国社会组织的发展在现行政治体制和经济社会背景下存在一定阻力，社会组织发育程度较慢。

一是发展规模扩大，结构失衡明显。截至2018年底，全国共有社会组织81.7万个，比2017年增长了7.3%。登记的社会组织以教育类、社会服务类为主，关乎群众日常生活质量的文化、体育、卫生类社会组织较少。

二是准入门槛趋于宽松，内部治理不完善。近年来，政府出台多项政策鼓励社会组织参与社会治理，加快符合登记条件的社区社会组织的审核办理进程。但入围的部分社会组织存在内部组织结构混乱、运行机制不完善等问题。

三是政府支持力度加大，社会资源撬动能力弱。相关政策要求政府新增公共服务支出通过政府购买服务安排部分，向社会组织购买的比例原则上不低于30%。但同时有调查数据显示，上海市近六成社会组织由政府部门发动成立，以“政府需求”而非“社区需求”为导向的模式使其社会资源撬动能力弱，筹资来源单一。

四是社会组织就业人数上升，专业化程度有待提高。截至2018年底，我国社会组织吸纳社会各类人员就业980.4万人，相比2017年增长了13.4%。然而，全国仅有0.65%的劳动力在就业时选择民办非企业、社团等社会组织作为工作单位，仅有1%的大专及以上受教育程度人才进入社会组织。

目前我国正处于政府转型、社会转型、经济转型的关键期，单一主体向多元主体转变势在必行，基层社会组织成为社区治理共同体构建中必不可缺的一员。然而社会组织的发展现状令人担忧，从学术角度分析挖掘存在的深层问题并提出针对性的应对措施，是破解社会组织现实困境的重要手段。

二、社会组织参与协同治理存在的问题

随着改革开放后市场经济体制的深化，社会结构从原先的单位制转变为原子化，大量人口进入城市谋生，社会流动日益增强。国家统计局数据显示，截至2018年我国城镇化率达59.6%，城市人口不断膨胀，城市化进程急速进展，给社区治理带来了巨大挑战。原来由政府一手包办的社会管理受到了巨大冲击，单一主体的有限理性和能力不足难以解决现代城市日益复杂的社会问题，无法满足社区居民日益增长的多样化、精细化的社会需求，出现了更多政府办不好的基础公共事务，迫切需要社会组织加入到社区治理共同体行列。但在社区治理共同体的构建过程中，作为社区的重要组成部分，社会组织、政府与居民出现多重问题，造成了社会组织进入社区的困境。

（一）社会组织层面

1.行政化与独立性的矛盾。首先，政府通过依法购买服务的形式向社会组织转移部分职能，而社会组织为了得到承接职能的机会可能会刻意迎合政府的意图与偏好，以“政府需求”为导向作为自身发展的方向，偏离了社会组织成立的初衷。其次，社会组织大多由政府自上而下地成立和扶持，政府参与到社会组织的人力资源配置、基础设施配置中，使得社会组织内部结构与职能蒙上行政化色彩。再次，社会组织为了获得稳定、足够的政府资金投入，自愿听命于政府的差遣和调配，使得内部决策能力被外化控制，双方演变为“伙计”而非“伙伴”关系。最后，尽管政府与社会组织通过购买服务的形式形成初步合作关系，但政府所掌握的资源是社会组织赖以生存的关键性资源，出现了权力上的不对等，继而演变为非对称性的“绝对依赖”。

2.自治能力薄弱。2011年“郭美美事件”爆出，引发了社会各界对红十字会内部治理结构的质疑。治理不善造成的恶劣社会反响对社会组织形象产生负面影响，引发了公众信任危机，加大了社会组织参与社区治理的难度。通过案例分析可以发现，社会组织内部治理存在以下问题。第一，社会组织制度设计欠佳，执行力度不足。许多社会组织章程简略，缺乏配套的具体的管理制度、运行机制、监督机构。第二，社会组织内部监督缺位。大多数社会组织没有按照规章制度设立监事会，导致监督职能缺失、社会透明度不高，容易出现内部治理危机，影响社会组织的公信力和可持续发展。

3.专业程度不足。当前我国基层社会组织发展程度良莠不齐，大部分规模小、层次低、不成熟，其专业化主要体现在两个方面，一是社会组织从业人员是否专业，二是提供的社会服务是否专业。从前者来说，基层社会组织薪酬待遇、工作环境、社会地位不尽人意，无法吸引专业的社会工作者加入，从业人员主要来自离退休人员、志愿者，兼职比例大于专职，导致社会组织的服务供给能力和创新能力欠缺。另一方面，由于培训所需的资金、人力、物力成本较高，愿意为员工提供入职培训和继续教育的社会组织数量偏少，导致从业人员服务意识、服务能力不足，无法向社区居民提供专业化的社会服务。

4.社会资源撬动能力不足。在我国，基层社会组织的资金主要来自政府购买服务，社会捐赠、自身营收、成员投入的比例较少，对政府依赖程度严重。社会组织井喷式的出现分散了本就稀缺的政府投入，资金不具有稳定性和可持续性，制约了社会组织的进一步发展。其次，由于基层社会组织治理能力较弱，缺乏良好的社会公信力，愿意投入资源助力社会组织发展的企业较少。再次，基层社会组织对非营利性概念存在误读，通过开发营利项目获取合法收入以寻求多元化、可靠资金来源的社会组织较少，对外部投资的依赖性较强。

（二）政府层面

1.政府职能转变不到位。社会治理的本质是一个多元主体参与、理性友好协商、共建共治共享的过程，近年来国家不断推行治理理念，体现了政府从单一领导到多元主体的转变思路。但政府在行政化过渡到社会化的过程中，容易出现“钟摆效应”，即一方面希望能通过社会组织转移部分职能，协助政府进行基层社会治理；另一方面又担心社会组织发展失控，影响政府对基层社会的管控，挑战政治稳定性。在这种矛盾思想的影响下，政府只能采取有限鼓励措施推动社会组织的发展，削弱了社会组织的自主性和内动力。这也从侧面反映出我国政府部门职能转变不到位，尚未建构起“小政府，大社会”的治理格局。

2.权责不明，政社不分。在现实生活中，政府与社会组织往往没有明确的权责边界，缺乏清晰的权力清单与事务清单，基层社会组织可能成为政府职能的延伸与变形，违背了成立的初衷。另一方面，对于社会组织而言，政府对其哪些可以做、哪些不可以做没有准确的指引，一旦发生责任事故就会陷入互相推诿扯皮的困境，造成双方运行低效，破坏了基层社会组织形象。此外，政社不分导致基层社会组织官僚化严重，制约了其本身具有的独立性和自主性。

（三）居民层面

社区既是居民生活的空间场所，也是社会组织向居民提供公共服务的载体，三者互相联系、相互作用。社会组织的缓慢发展除了受内部治理和行政体制掣肘的影响，社区居民的接受度和参与度低也是造成社会组织参与社区治理公共体构建存在协同困境的重要因素。一方面，政府在过去长期实行大包大揽的行政方式，居民以单位制为纽带参与到社区公共事务中。随着改革开放的深入，国家经济体制、社会结构出现了翻天覆地的变化，但部分居民并没有从“有事找政府”的思维模式中及时向市场化、社会化理念转变，居民对社区公共事务参与意识普遍缺乏，对社会组织参与到公共服务的供给存在天然的不信任。另一方面，原子化结构下社区居民关系疏离，淡薄的群体认同感和归属感无法激发他们参与社区治理的意识，社区呈现零散化、碎片化的特征，公共精神的缺失使得多元主体未能凝聚起来共同应对社区问题，社区共同体的构建成为政府的独角戏。

三、社会组织有效参与协同治理的对策

计划经济的解体和市场经济的发展，打破了原先由政府全面配置国家资源的局面，大量“单位人”成为游离于组织之外为“社会人”，出现了更多独立、自由的个体，更依赖于市场化机制的社会组织来提供社会服务。因此，需要破解社区治理共同体构建中的协同困境，并提出社会组织有效参与社区治理的对策。

（一）理顺政社关系，规范和引导社会组织协同治理

理顺政社关系是激发社会组织活力的前提，完善法律制度是引导社会组织健康发展的保障。

1.要建立权力清单和事务清单，保证双方能各司其职、各尽其职。首先，能厘定各社区治理主体之间的权力界限、职能范围与责任，明确社会组织哪些可以做、哪些需要做，加快职能转变并合理让权，赋予社会组织一定的空间和时间成长，真正做到“还权、赋能、归位”于社区。其次，权力清单能保证社会组织在与政府沟通协作的同时保持自身相对独立性，弱化官僚制与行政化，以居民需求为导向提供社区需要的服务，最大程度上激发社会组织的活力。

2.通过完善法律制度合理规范和引导社会组织健康有序发展。第一，推动社会组织法人治理结构改革，拓展其参与社区治理的宽度和深度，提升其内部治理和自主发展的能力。第二，加快准入制度从双重多级向直接登记的转变，赋予社会组织参与社区治理的合法性地位。第三，通过程序制度扩大社会组织信息公开范畴，保障社区居民对社会组织运作的知情权和监督权。第四，建立外部监督、内部监督、评估机制三位一体的监管制度，强化社会组织的规范性与透明度，提升社会公信力。

（二）挖掘社会资源，提升社会组织的自主性

为了提升社会组织自我管理、自主发展、自足发展的能力，需要其加强与企业、社区居民、不同社会组织间的沟通合作，充分挖掘社会资源，增强其独立性与自主性。第一，加强与企业的交流和合作，建立长期稳定的合作伙伴关系。一方面，社会组织寻求企业的资源注入以获得长效稳定的资金来维持自身运转，而企业则可以通过社会组织的公益性特征提升企业形象和品牌影响力，实现双方的资源互换。另一方面，社会组织通过学习企业的行政架构、运作模式、财务结构提升内部治理能力，在与企业交流合作的基础上获得市场化的社会资源。第二，搭建与社区其他社会组织的关系网络，实现不同社会组织间的资源叠加、资源互换、资源共享、优势互补。第三，通过市场化的方式面向不同人群、不同需求提供有针对性的无偿或有偿服务，开发合理的营利性收入，补充日常运营所需的资金。第四，吸引社区居民加入社会组织，调动居民的参与积极性，通过展现良好的社会形象、提供优质的社会服务赢取社会各方捐赠。通过多种途径打破政府的资源垄断，降低对政府依赖性的同时保持自主性，激发社会组织的活力。

（三）优化专业能力，提高社会组织的自治水平

高水平和专业化的社会组织能提升公共服务的供给能力与创新能力，扩大其社会影响力与品牌号召力。第一，需要社会组织建立严格的内部监督制度，推进监事会的建设，构建科学高效的财务、人事、行政等内部结构，严格执行制定的规章制度，必要时引入第三方监督机构进行外部审查。第二，采用公平公正公开的竞争型选拔机制，实现社会组织队伍从低水平向高水平转变，并朝着职业化、专业化方向发展。第三，改善社会组织薪酬待遇、工作环境与社会地位，吸引专业人才参与到社会组织的运营和社区建设服务中。第四，完善社会组织工作者的继续教育制度，定期培训与考核工作队伍，帮助其学习先进的管理制度和服务内容，促使社会组织工作者不断提高自身的综合素质。第五，社会组织可对接已设置相关专业的高校，提供实习机会的同时吸纳新鲜血液，激发社会组织的创新力与活力，拓宽社会组织的人才获取渠道。

（四）拓宽居民参与的广度及深度，激发居民参与热情

居民是社区的基础细胞，居民的广泛参与与积极支持是社会组织发展的基础和动力。拓宽居民参与的广度及深度，首先需要强化社区公民的参与意识，要求基层政府、居委会、物业等通过各种宣传与教育方式鼓励居民参与社会组织的日常运作，通过居民之间的交流互动增进群体认同感与归属感，增强社区社会资本，提升社区自治能力，推动居民从单位人到社会人的转变。其次，鼓励居民参与到社会组织内部职位中，深度参与社区公共事务，深入了解居民的公共服务需求，增能社区居民的同时增强社会组织的社会合法性，激发居民的参与热情。