在经济转型升级视角下探究碳税征收的制度设计

李子轩

（南京信息工程大学 商学院，南京 210044）

一、开征碳税的背景

2021年3月，“十四五”计划中提出了进一步完善我国现代企业税收制度改革的要求，其中饱受争议的绿色税制受到了广泛关注。绿色税制通过税收手段达成节能减排、低碳发展的目的，是我国目前现代税收制度的重点研究方面。完善绿色税制的发展和修订，加快落实碳税制度设计的方针策略，使开征碳税成为在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和目标的推动器。

大部分西方国家都已具有符合其国情和发展层次需要的碳税征收制度。挪威早在1991年就提出了碳税征收体系，对石油、矿产和天然气实行碳排放税，煤炭和焦炭也逐渐成为征税对象，并且对不同的工业和产业实行差别征税。在2021年，挪威政府提案计划未来10年内将碳税税率提高65%。日本在2004年就宣布碳税计划，并将其纳入立法章程，最初对所有种类的电力、化石能源征收碳税，但随着社会接受度普遍降低和企业工厂入不敷出，难以维持生存发展的经济情况，政府环保部门修改了之前的碳税制度，对于含碳量较高的能源，例如化工、钢铁等能源实行更高的税收，含碳比例较低的能源实施更低的税率。我国作为在国际上占有一席之地的大国，开征碳税的重要性不言而喻，借鉴西方其他国家的实践经验，依据发展中国家的国情、发展策略和经济大环境，制定设计碳税制度具有完备的可实施性和可行性。因此，为了未来可持续发展和双碳目标的实现，牺牲短期经济利益，制定碳税制度是我国发展战略中的关键一环。

二、征收碳税的理论基础

庇古税理论和双重红利理论是碳税产生与发展的主要理论基础，虽然目前仅停留在理论研究层面，但其本质上主张政府通过征收污染环境方面的税负来实现环境保护的目的。

（一）庇古税理论

古典经济学家们认为，环境是自由的财产。工厂可以随意地排放任何污染物而不用付出代价。所以，对于企业而言，其“净贸易产值”可以实现最大化，但无法使“社会净产出”达到最大化的水平。由此，企业的个人成本和社会成本之间产生了差别，这种差异虽然没有体现在企业的生产成本中，但其烟气产品却成为了众多使用者的一种有害的投入。在《福利经济学》一书中，庇古对边际个人净产出和边际社会净产出之间的偏差进行了剖析，他把这种偏离归咎于“外部经济”或者“外部经济不景气”。在庇古的观点中，差别或费用很难在市场中自行化解，因为这种差别或者费用与造成污染的产品的生产者和消费者之间没有直接的联系。正是因为存在这样的情况，政府才被迫介入。庇古认为，政府应将污染产生的成本加入企业的制造成本中，根据二氧化碳排放量对企业和个人征收一定额度的税款，这样一来不仅引导企业控制生产成本，而且在一定程度上减少二氧化碳的排放，达到环境保护的目的。

（二）双重红利理论

所谓双重红利理论，是指通过征收碳税的税收方式，既能有效地控制污染、改善生态环境、保护地球的生态文明，又能减少现行税制对资本、劳动的扭曲效应，进而促进社会就业和经济发展，也就是实现“绿色红利”与“蓝色红利”。“双重红利”理论的第一个红利是指通过征收碳税降低公司污染物排放量，从而实现环保目的；第二个红利是指通过对特定的碳税征收，可以提高政府的税收收入，弥补财政收入赤字。政府可以利用税收收入来完善环境质量或其他用途，并且有助于降低目前经济系统中的机构失灵。

三、实施碳税征收的可行性和必要性

（一）可行性

1.政策上的可行性。开征碳税不仅是我国在2022年1月21日《促进绿色消费实施方案》中提出的“更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”的发展思路，也符合《中国应对气候变化国家方案》提出的制定有效政策机制的要求，是当前我国应对气候变化所应采取的主要措施。此外，我国目前碳定价机制存在不足，单单只设置了二氧化碳排放权交易市场，无法全面普及所有类型和规模的企业，从而降低减排节能的实施效果。并且碳交易市场需要建立MRV体系制度，成本上增加开销和碳市场价格的不稳定性，都会影响企业的经济效应，降低节能减排的实施效果。由此可见，构建碳税制度不仅是政策的需要也是国情的需要。碳税的征收在某些方面可以弥补碳交易市场存在的缺陷。比如，碳税价格相对稳定，碳税征收体系可以在现有的环保税、成品油税的基础上设计，成本花费较低并且降低了企业投资生产的不稳定性，在风险层面保护纳税企业的经济收益，激励企业实施低碳技术发展。

2.技术上的可行性。建立碳税体系，必须从税收的角度出发，重点放在税率和征税对象上。碳税具有计量简单，操作容易，检测方便等优点。碳税的税基是二氧化碳的排放量，可以设定碳排放量基准，超过基准则增收百分之几的税率。税务人员可以利用先进的技术计算测量碳排放量，从而合计征收多少钱的碳税。碳税的征收是公开透明的，对于税务人员来讲，相比较其他税种也是简单明了、易操作的，并且国外拥有征收碳税的实践经验，值得我们学习借鉴。

（二）必要性

1.适应国际发展潮流的需要。一方面，大部分西方国家早已发展碳税，作为联合国气候变化框架公约的签署国，碳税征收是我国履行这条公约的关键一步，这也符合我国建立绿色环保大国形象的要求，也是得到更高国际地位的先决条件。因此，为了践行“碳中和”“碳达峰”的理念，政府应该采取有关的制度设计。另一方面，美国提出的“碳关税”模式受到越来越多的国家和人民的关注，面对美国施加的无形压力和站在道德制高点的指责评论，我国应化被动为主动，主动顺应“低碳化”国际潮流，树立可靠负责的国际形象。

2.适应经济转型升级的需要。碳税的征收必然会增加企业生产成本的压力，化石燃料、石油等污染性能源的价格上涨，高耗能高污染的企业为了不承担亏损的风险，不得不寻求低污染可再生的清洁能源，加大投资环保设备的力度，减少二氧化碳等污染物的排放。但是有部分企业考虑到可能产生无法挽回的经济损失，经常把碳税的负担转移到消费者身上，因此企业提高了商品或服务的价格。由此可见，对消费终端的消费行为进行调节才能在根本上解决税负转嫁的问题，消费者应选择新能源产品和低碳可循环生产的产品，增加对非税、低碳或无碳绿色型产品的生产或商品的需求。经济消费方式的转变不仅有助于减少二氧化碳排放，利于协调推进经济发展方式转型和结构升级，同时也有助于培育消费者的低碳意识，推动经济和社会的可持续发展，经济结构有望得到调整与优化。在市场竞争环境下，如果企业将需要缴纳的碳税纳入产品成本中，产品定价高于消费者期望，在市场的其他替代品物美价廉的情况下，大多数消费者会选择更环保，使用清洁能源和绿色材料的产品，这迫使耗能污染企业转型升级，改变经济结构，成为绿色产业的企业。

四、碳税制度设计的建议

（一）明确课税对象和计税依据

由于理论和实践的依据不同，碳税的征收对象基本有两种观点，一是认为碳税的征收应对企业或单位生产经营，家庭或个人生活活动所排放的二氧化碳进行征收；二是对企业生产经营或个体经营者所直接产生的二氧化碳排放征收碳税。考虑到第一个观点太过理论性，很难放在生活中进行操作，向普通民众征收过度的税负在一定程度上会打击其低碳生活及节能减排的积极性，与响应和实施碳税征收政策背道而驰，从而碳税制度的设计往往采取第二个观点。

通常情况下，会选择直接产生二氧化碳排放的公司或个人作为课税对象。因此，根据企业或个人生产经营活动中使用含碳的能源中产生的二氧化碳排放量来确定征收多少税负。二氧化碳排放量测量具有严谨性和专业性的特点，根据各城市温室气体指南中的优异案例和制定的指导策略，总体上遵循了《IPCC国家温室气体清单指南》的基本方针，根据地区能源消耗量E及对应平均排放因子F计算，公式为：CO=ΣE×F=ΣE×E/E×F，其中，CO代表二氧化碳的排放量，以万吨计算；E代表能源的消费需求总额，以万吨标准煤计算，E代表第i类燃料产品的消费需求量，以万吨标准煤计算；E/E代表第i类燃料消费占社会能源消费总额的比例；F代表第i类燃料消费的总碳排放量系数；i代表燃料类别。

（二）设定阶梯制税率，实施税收优惠政策

1.依据我国经济良性发展的趋势，二氧化碳排放量的需求只增不减。在经济转型升级的要求下，税率的制定应循序渐进，稳扎稳打。碳税税率制定的初期应选择较低的标准，以免由于过高的税负造成经济市场活力下降。建立一个缓冲区，以缓和的方式增加社会的可接纳能力，也帮助高污染企业寻求建立产业结构转型成为低污染的绿色企业的过渡时间，之后再根据实施效果和“双碳政策”的指引改进和增加税率。另外，为了实现资源的最优配置和税率的最优效应，碳税税负的制定要吻合帕累托最优原则，使个人利益与社会利益平等，更高效率地实现排污减排的要求。

2.碳税税率的制定应按照能源材料的不同、企业产业结构的不同、不同地区经济水平和产业结构的不同采取阶梯式的税率政策，以增强税收政策的严密性和精准性。不同能源材料的含碳量不同，产生的二氧化碳排放量大小具有差异。如果对所有的能源材料采用相同的税率，则违反了税负公平原则，使用含碳量少的能源材料的企业会为了多生产使用高污染含碳比例高的能源材料，这与制定碳税税率节能减排的初衷截然相反。在产生二氧化碳的能源材料中，煤炭作为二氧化碳的主要来源，排放量占比79.89%，石油占14.32%，天然气和其他能源仅占5.45%和0.35%，所以对于以煤炭为主要能源材料的企业征收最高层次的税率，其后依次是石油、天然气和其他能源。在同一地区，从普通企业到能源密集型的高污染企业采用由低到高的税率政策，在保障碳税征收不影响一般企业的生产、经营和销售的同时促使能源密集型企业产业结构转型。鉴于我国南北方发展不均衡及产业结构不同的状态，税率征收也应是具有差异化的。北方煤矿能源较丰富，钢铁和煤矿产业是重要的支柱产业，经济产能以重工业，机械制造业为主，但经济实力较差，所以节能减排压力大，缩减能源消耗减少二氧化碳的排放成本高，势必会影响经济水平的发展。南方普遍为第三产业或互联网、新媒体等新型产业、劳动密集型工业，二氧化碳排放量少，经济发展水平高，节能减排成本低。因此，对于北方的高污染企业采取较低的税率，南方的企业采取较高的税率征收，避免经济水平不平衡加剧。

未来在征收碳税的同时也要配合相应的税收优惠政策，增加节能环保，绿色减排政策的响应能力和号召力，对于污染耗能的企业实行税收豁免、耗损补贴、税收补贴等政策。碳税的征收无疑给企业带来了沉重负担，但是增加的一笔税收支出可以通过降低其他税收的税率来减缓产生的压力，例如降低个人所得税、消费税、增值税等。政府不得将碳税收入纳入获取财政收入的手段，应将征收到的税款通过技术补贴，技术支持的方式偿还给企业，鼓励企业产业结构转型为采用节能技术、低耗能或使用清洁能源的环保企业。

（三）碳税同碳市场互补发展

碳税制定的原则是通过控制价格稳定性促进经济生产结构转型，在不设定最大排放量的政策下，对于二氧化碳排放总量缺乏明确的约束规定会造成节能减排力度下降，效果不如人意。此外，部分生产能力较强的企业具有可观的经济收益，不会被碳税征收政策所影响，也不会响应节能减排的政策。由此可见，碳税征收政策需要与碳市场机制优势互补，有效结合。政府应该考量不同行业的减碳要求、绿色经济发展需要和产业规模前景，有针对性地实施不同的策略。在时间跨度大、有中长期节能减排需求的行业，例如钢铁、焦化等要采取规范每年二氧化碳排放总量，即利用碳市场管控排放总量为主要，碳税价格约束为次要的策略；减排用时需求短的行业，例如建筑材料、运输、玻璃造纸业等应以碳税征收为主要手段，使碳税价格的稳定性，成为企业技术创新和清洁能源开发的驱动力。基于碳税征收和碳市场优势结合、有效互补的策略，能够实现二氧化碳排放量明显下降和清洁能源技术创新。

总之，我国作为二氧化碳排放大国，构建合理完善的税收制度，开征碳税已成为当务之急。以降低二氧化碳排放量为战略方向，建立完善的碳税制度，并与税收优惠政策协调配合，形成有法可依的规章制度和体系规则，通过税收政策促进经济结构向绿色转型升级。