地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施

2022-11-14蹇波燕

大众投资指南 2022年20期

蹇波燕

（株洲市云龙发展投资控股集团有限公司，湖南株洲 412000）

改革开放以来，随着经济发展的飞速变化，地方政府面临对区域经济治理的需求变化与应对挑战。不同发展时期，政府与融资平台公司的角色，也在发生着相应的变化，随着行业细分日趋下沉，多地政府也相应成立专业化融资平台公司，旨在区域经济中各重点行业领域，积极发挥国有企业对产业链的引领和带动作用。当前“政府兜底，平台公司依赖于政府信用”的模式，产生了地方政府隐形债务和融资平台公司高负债杠杆的“副作用”，已不符合国家在当今的内外政治经济环境下，提出的“稳字当头、稳中求进”的方针政策，以及国有企业深化改革的战略需求。因此，重新厘清地方政府融资平台债务风险，妥善降低相应潜在风险，成为值得思考的重要问题。

一、地方政府融资平台发展背景

（一）地方政府融资平台的由来

地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台公司的发展模式是平台公司的核心职能是融资，根本不以盈利为目的；它最大客户是当地政府，不能盈利；融资主要用于项目建设、招商引资、产业孵化、发放工资、费用支出，无法盈利。融资需要平台公司盈利，利润主要来源于政府补贴、项目包装、关联交易。

地方政府融资平台是地方投融资体制下的产物，从二十世纪八十年代开始，城市的基础设施建设，由公共预算支出（财政直接出资）转变为由地方政府出资加上信贷，地方政府出资是由它的财政收入包括税费收入做支撑。到九十年代，随着加大改革开放和发展市场经济背景下，我们在城市基建中引入建设项目法人制，项目法人从投资筹资到运营都参与在里面，这个是融资平台的一个雏形。随着分税制改革到来，这个模式就加以推广。因为改革后，中央财政收入占比从近22%，大幅提升到50%，然而支出责任却下放给了地方政府。以往预算法规定，地方政府没有举债权，同时也无法有赤字。在这种情况下，地方政府融资平台在地方政府投融资建设中就扮演了重要角色。

（二）地方政府债务与融资平台演化的四个阶段

从分税制改革到如今地方政府的债务演变，我们认为可以分为四个阶段。

1．从分税制改革以后到2008年金融危机前。也就是融资平台是地方在财政收支矛盾下所催生出的政府的“融资代理人”，这个时期对我国经济发展起到了重要作用，承担投融资功能推动城镇化建设。

2．金融危机之后，到“四万亿”政策刺激期间。融资平台也出现了爆发式增长，其融资功能被极大放大。08、09两年，成立的融资平台公司就占到以往所有年份成立公司数量的三分之一。此时，地方政府平台更多以银行贷款为主，债务水平由2008年的1.7万亿（主要是贷款余额）到2010年底的4.4万亿左右。

3．2011年到2014年。融资平台依托政府的信用背书通过影子银行信托、理财等途径快速发展。

4．2014年后。新《预算法》开启了地方政府规范化的过程，但融资平台的债务依旧持续扩张，根本原因在于资金缺口问题：这个阶段政府有稳增长的压力，同时又面临资金缺口，所以地方政府依旧要依靠平台，同时还有新的融资工具，如：PPP及产业引导基金等。债务规模依旧在持续扩张。

近几年，政府债务管理的特点是“开前门”和“堵后门”。“开前门”主要是赋予面向全国的省级政府都可以有自己的举债权，可以发行地方政府债。“堵后门”明确了政府的债务不能通过企业来举借。

地方政府融资也呈现出了去平台化的趋势。对于存量债务以2013、2014年的审计结果来做存量债务的债务置换，把过去企事业单位非债券形式的债务，以地方政府债券的形式来置换。对于增量的债务，国家明确规定15年以后融资平台发行债券不会被纳入置换债务里，意味着地方政府只能通过发债的形式来新增债务。

然而，地方政府其实际需要的建设资金缺口较大，仅通过“开前门”这个举措是难以实现，地方政府依旧利用融资平台利用产业引导基金、PPP等渠道进行融资。

二、地方政府融资平台债务风险的成因分析

地方政府融资平台的负债问题，实质是地方政府的负债问题。当前，地方政府融资平台公司大多采用借新还旧的模式自我维持，资产不断扩大，但资产负债率持续升高，隐性债务风险巨大。此外，资产的价值与各类项目运营状况关系紧密，若项目运营状况不佳，资产作为地方政府融资平台关键要素的利用率不高，对自身的保值增值，以及带动产业链延展等效应就更是无从谈起，导致地方隐性债务问题也就更加突出。

三、地方政府融资平台债务风险分析

（一）因地方政府“兜底”平台公司债务，项目评估缺乏严谨性

银行放贷是当前地方政府融资平台主要的融资手段，因为有政府信用背书，所以银行在对其放贷时往往对项目审核不够严谨。也因为政府信用背书，平台公司在进行项目筛选和可行性研究时，对投资回报率、投资回收周期等考量不够慎重，很多项目建成之后营收远不到预期，不良资产率攀升。政府方面，地方政府把一些公益性项目下放给平台公司进行项目的投融资、建设以及后期运营管理，而公益项目的属性决定了该类资产的营收率低甚至没有，而维护费用却非常高，平台公司承担巨大的投入和支出工作，却没有取得相应的对价支付，这也使企业方面不堪重负。公益性资产无营收且额外增加维护成本，又由于营收吃紧，易使得平台公司在做经营性决策时畏手畏脚，决策出现偏差，两种因素叠加，使平台公司进一步陷入借新还旧的恶循环，债务雪球越滚越大。政府与平台公司的资本运作紧密捆绑，一时难以界定各自权责所属，从中增加了许多隐形风险和成本。

（二）平台公司发债，紧密捆绑政府财政

平台债是地方政府融资平台公司发行的一种债券，表面是公司债，实际上还是政府债，三大债市监管机构在对平台公司进行发债评级时，除了对平台公司净资产进行评估外，还有一项重要的指标是地方政府一般性公共财政收入，可见平台公司与政府的融资绑定非常紧密。而地方财政收入原本有着各方面的用途和安排，平台公司的地方债出现问题，需要政府担保支付，那势必抢占其他的社会公共服务资源，产生不良影响。

（三）高债务杠杆加大平台公司资金压力，导致战略决策易出现短视

地方政府融资平台公司是在国民经济快速发展，区域基础建设需求不断上升的背景下应运而生的，是地方政府实现地方发展的承载平台，天生担负着区域经济发展、民生福祉、社会稳定的职责。地方平台公司的高杠杆率，时刻是平台公司面临的重大压力，很容易让公司在面对项目测评时，陷入决策短视，容易当项目的短期效益和长期发展相冲突时，做出与长期利益相违背的决策。不利于平台公司业务的健康运行，从而进一步影响地方的政治经济社会文化各方面的健康可持续发展。

（四）零和游戏不利于地方经济增量，人才流失阻碍平台公司市场化进程

过高的债务杠杆导致巨大的还款压力，如果在业务板块营收吃紧的情况下，现金流支撑乏力，那么只能依靠政府注入资产以延续企业的生存，但此举对地方，对政府，对平台公司，均是一场没有任何持续性和成长性可言的零和游戏。有些平台公司甚至通过全员降薪的方式来进行成本控制，薪资水平低于市场必然导致人才的流失，人才的流失更加不利于平台公司的良性发展。随着国有企业改革进入深水期，进一步与市场经济接轨，引入战略投资者，完成国有企业的混合所有制改革已成为国家战略，但若平台公司人才流失，那么在与非公经济主体进行混改时，容易产生很多本可以避免的交易成本，耗用更多的资源，最终可能还无法达成混改期望的结果，甚至造成国有资产的流失的风险。

（五）地方债存在一定的偿还风险，偿还风险或影响政府公信力

地方债（地方政府发行的债券/平台公司发行的平台债）具有很强的信用度，但如果债务杠杆过高，且地方债的偿还与项目收益绑定，则存在很大的偿还风险，因为影响一个项目收益的变量很多，世界格局的变化、政策变化、黑天鹅事件等等都会影响到具体项目的收益，很多地方政府或者平台公司实际中已经有大量负债，如果继续举债，一旦无法按时偿还，会导致地方政府的信任危机，引发公众的不满情绪，激起社会矛盾，影响区域内的安定团结。

四、规避地方政府融资平台债务风险对策建议

2021年7月，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，以下简称“15号文”）发布，地方政府融资平台公司融资政策进一步收紧，原因则来自上文中已经提到的平台公司显性债务和地方政府隐性债务高企现象丛生的规范性文件。主要内容包括：打消政府兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，存量债务要持续化解。此举分离了地方政府与平台公司债务深度绑定的关系，地方平台公司的融资功能减弱，企业属性进一步上升，与最近的中央经济工作会议强调的“稳”字相契合，抽掉平台公司对政府的依赖惯性，也为深化国企改革增加了一台“助推器”。

（一）重新划分地方政府与平台公司的权责关系

地方政府融资平台公司债务较高的重要原因是平台公司除了承担了很多经营性项目之外，还承担了政府大量的公益性建设和支出，政府信用背书使得平台公司较容易举债投入项目，项目过剩造成了资源的重复消耗，又使得政府隐性债务不堪重负。破局的关键在于划清政企投融资权责：公益性项目，由政府财政承担和维护，而平台公司，只承担经营性项目的建设和运营。政府负责民生和公益，平台公司负责有现金流的经营性商业项目，分工明确，才能降低新增债务风险，同时可以促进平台公司聚焦业务板块，认真做好集团公司内部战略规划与自身“造血”的业务体系建设。

（二）地方政府和平台公司应当转换思维，重新定义各自角色

政府应把自身定位于基础设施的建设者和民生保障者，而不是一味下放权力和责任到地方政府融资平台公司，让其代替自身进行公共产品的提供；从前的平台公司是政府进行投融资的平台，但随着社会发展和制度的变迁，平台公司应该对自身有新的定位，把自身定位于承载地区经济发展和文化旅游产业链带动和延展责任的大型企业，平台公司投资与融资的商业项目应当满足收支平衡，逐渐脱离靠政府“输血”的依赖，努力转型，发展成为自身能够“造血”的市场化程度高的企业，关键在于构建自身的核心业务与配套业务，整合资源以真正形成自身有持续生命力的市场化商业模式。只有明确了各自新的社会角色和公共责任，才能在面对具体项目的权责时，能高效分工，避免两者角色上混为一谈，权责不清。

（三）重心落位于盘活存量资产，审慎启动新的投融资项目

实际工作中发现，平台公司在以往通常充当政府“马甲”的角色，承担了政府指令下的大量基础设施和民生工程的建设，代修代建，是很多平台公司主要的收入来源，修好以后的工程作为资产，划拨入平台公司，成为新的融资基础，但是基建总有结束的那一刻，此模式以发展的眼光来看，不能持久地成为地方政府与平台公司依存的“平衡器”，一个城市的发展，除了在一定时间内，资本驱动大量基建，硬件升级改造外，对于文旅资产的良性运营，才是拉动地方经济，保值资产价值的关键环节。从2008年国家启动4万亿计划大量投资基建以来，基础设施建设已经趋于过剩，对于存量资产的整合利用，是减少地方政府隐性债务，把平台公司的生存模式引导至相对健康的发展轨道的重要举措，15号文对新建资产政策收紧，倒逼地方政府和平台公司重新对存量资产进行资源整合，剥离不良资产，从盘活存量资产和重新调整存量资产要素配置两方面入手，降低地方债务风险。

（四）加快信贷资产证券化试点，分散平台信贷风险

通过资产证券化，可以使平台信贷资产具有流动性，使银行能提前回收平台贷款本息，同时也能将平台贷款风险转移到资本市场，再通过资本市场的投资组合优化，化解和分散平台的信贷风险。

通过资产证券化，可以降低银行的加权风险资产，减少监管资本的消耗和再融资需求。商业银行因受资本充足率约束，平台公司的贷款增加就需要银行以再融资的方式来补充资本。通过资产证券化，就可以转化平台公司的信贷风险为无风险权重的现金，以此可以降低银行的加权风险资产总额，提高其核心资本充足率。通过平台资产证券化，可以帮助银行腾出融资空间来支持实体经济、中小微企业发展。可以说，平台贷款资产证券化建立起信贷市场和资本市场之间的桥梁，改善了银行资产的流动性，降低了银行的信贷风险。

完善相关法规制度和配套政策，促进信贷资产证券化。首先，信贷资产证券化有关的法律法规，如税收制度和会计准则等要尽快完善。其次，为做好资产证券化，需要健全基础资产的评估准则和信贷资产的评信办法。要打造权威、独立的信贷资产证券信用评级机构，做好平台公司信贷资产证券的合理定价。最后，要大力促进更多的合格投资机构和个人进入市场，促进证券化资产的流动性，扩大证券化资产的市场容量。