全额拨款事业单位内部控制问题及优化研究

姜彩霞

（沈阳市医疗保障事务服务中心，辽宁 沈阳 110179）

一、引言

文章对全额拨款事业单位的内部控制进行分析，一定程度上能够助力国家治理体系与治理能力现代化。在我国的行政体系中，占比最大的就是基层的行政事业单位。由于基层行政事业单位的内生动力不强，缺乏优秀人才和管理动力，行政事业单位整体内部治理效果一般。因此对其内部控制加以研究，能够为其他同级行政事业单位提供管理参考，还有益于丰富行政事业单位内部控制管理理论，具有重要的现实意义。

二、内部控制相关内容

（一）内部控制

一般而言，事业单位内部控制包括五个环节，即内部控制五要素内容。第一，内部环境。无论是事业单位还是企业，开展任何工作都需要良好的环境，即单位组织内部的制度建设及意识形态层面。第二，信息交流。事业单位在开展管理工作时，单位各部门必然需要交换信息，因此需要加强信息沟通。第三，控制活动。事业单位为了确保既定目标的有效达成，需要采取一定措施对执行工作进行干预，使执行工作按照规范要求完成。第四，内部监督。事业单位内部监督工作由单位内部审计部门负责，审计部门需要确保一切工作合法合规，并将实际执行情况汇报给单位领导人，通过分析对比找出实际执行中存在的问题，再作出必要的改进和调整。

（二）风险类型

事业单位开展的内部控制主要面临的风险有财务资金风险、单位数据安全风险以及业务项目决策风险。在当前环境下，资金风险和数据安全风险成为主要风险管控内容。

（三）控制目标

事业单位开展内部控制工作的主要目标在于确保单位工作的合法合规和数据资料的完整真实，确保单位内部资源的价值得到充分发挥，从而帮助事业单位更好地落实各项工作，为社会提供更多社会服务

三、全额拨款事业单位内部控制的重要性

事业单位改革工作如火如荼，改革后的事业单位发展目标逐渐与企业趋同，但是依旧与企业存在根本性质上的不同，即事业单位属于国家公共部门，掌握着一定的国家权力和资源，尤其是全额拨款事业单位，其执行内部控制的重要性主要体现在三方面。

第一，保证了国家资产安全和使用效率。目前，我国国有资产管理始终存在安全性弱、资金使用效率低的问题，如何优化国有资产管理、提高国有资产的使用效率始终是资产管理的难点，而全额拨款事业单位作为这些资产的主要使用者，必须承担起资产管理的责任，而内部控制便是很好的切入点。通过内部控制，对国有资产的全过程周转进行监督控制，尽可能保证资产账目清明，避免资金滥用。第二，保证内部资金运用合法合规。全额拨款事业单位掌握着巨大的资金和权力，主要是为社会提供公共服务，其在日常工作中的任何举动都有可能产生“蝴蝶效应”，所以更要受到法律的严格监督，执行内部控制能够帮助事业单位监督内部经济活动，发现其中的违法乱纪行为并及时制止，保证事业单位良好运转。第三，保证公共服务质量。管理社会公共事业、提供公共服务是事业单位的最终目标。内部控制的构成颇多，如预算管理，它能够从财务角度规范事业单位的开支，保证基本的资金运行基础，同时进行信息披露，做好监督检查，不断提高内部管理质量，提高公共服务的质量。

全额拨款事业单位执行内部控制时，必须坚持全面性、重要性、制衡性以及适应性原则，唯有如此才能发挥内部控制的真正作用。

四、全额拨款事业单位内部控制存在的问题

（一）单位层面

1.内控管理意识不强。为了响应国家和上级部门的要求，很多全额拨款事业单位纷纷构建了内部控制组织框架，由单位负责人组织，各部门管理层和业务骨干为核心成员，专门负责单位内部控制建设相关事宜。但是内部控制的核心在于财务管理，而很多单位负责人虽具有高超的管理能力，但是对财务知识了解不多，也没有充分认识到财务管理在内部控制中的重要性，内控管理意识缺乏，难以推动内部控制实际发展。

2.内部控制权责模糊。在事业单位内部控制管理中，关键岗位发挥了重要作用。虽然很多全额拨款事业单位明确了各部门的工作内容，但是对各部门的岗位职责明细却没有进一步说明。再加上基层事业单位的规模较小，人员较少，很多人员都是身兼数职，尤其是财务人员，致使后续内部控制建设权责模糊，难以科学推进内部控制管理工作。

3.信息化建设不到位。全额拨款事业单位虽然背靠国家财政，但是其资金也仅限于日常运转，不具备自行开发内部控制系统的能力。部分事业单位的内部控制留痕主要还是纸质文件，如预算业务、收支业务等，虽正在向线上处理过渡，但效果并不十分理想。信息化建设不足，内部业务处理流程现代化、标准化建设成效不佳，因此难以真正发挥内部控制的作用。

（二）业务层面

1.预算管理工作不严谨。预算管理作为内控管理中的重要控制活动，是判断内控是否有效的重要环节，但是目前还存在很多问题。第一，预算编制方面。很多全额拨款事业单位采用的是两上两下的预算编制模式，虽然提高了预算编制的准确度，但是也耽误了较长时间。且事业单位每年预留给预算编制的时间并不长，很容易影响后续日常工作的开展，再加上一般情况下都将预算编制工作分配给财务部门，增加财务工作量的同时也无法保证预算的客观有效。第二，预算执行方面。在预算执行环节，授权审批存在混乱现象，预算执行效率低下，超支行为或预算项目不匹配行为时常出现，实际支出与目标预算严重不匹配。也正是因为预算执行中的授权审批不明确，进而无法发现预算差异，威胁了财政资金安全，造成财政资金损失。

2.票据管理不到位。在事业单位审核票据时，对发票合规性和真实性的审查不严谨，可能出现报销人员夹杂个人发票或往期发票报销的行为，导致不合格票据入账，造成财政资金浪费。

（三）评价监督层面

1.客观的评价监督能够帮助事业单位发现内部控制中的问题，并及时纠正，但是部分全额拨款事业单位在评价监督方面并未做好。第一，自我监督评价独立性较差，内部审计没有完全发挥作用。由于人员数量受到限制，难以配备适当的审计人员，再加上受传统人文情怀的影响，难以保证公正、客观的审计。第二，评价监督力度小，负责审计工作的人员缺少专业审计知识，仅负责基础的审计内容，且都是在年末进行一次审计监察，无法渗透到单位的日常工作中，导致审计监督流于形式。

2.除了日常监督审计工作之外，事业单位的风险评估工作也是需要注意的一个方面。近几年国家财政对各地方事业单位的支持力度加大，单位获得的财政资源不断增多，但是相应的风险隐患也随之增加。风险评估和管控一直是事业单位内部控制工作的重要组成部分，但是部分事业单位在风险管控方面依然存在问题。第一，部分事业单位风险管控意识不强，原因在于全额拨款事业单位不必直接参与残酷的市场竞争，生存压力相对小，因此对单位管理工作中的潜在风险并不重视，整体风险意识不足。第二，一些全额拨款事业单位负责实际风险管控的人员素养不高，在风险识别、风险管控方面缺乏必要的知识技能和操作经验，因此风险管控工作难以落实到位。第三，虽然目前部分事业单位完成了信息化建设工作，但是并未紧跟时代发展趋势，没有将信息技术与风险管控工作结合起来，人工管控风险显然无法满足实际需求。

五、全额拨款事业单位内部控制优化策略

（一）单位层面

1.做好内部控制日常宣传工作。对于全额拨款事业单位来说，只有深刻认识到内部控制的重要性，才能够积极主动了解相关知识。在此过程中，领导层的带头作用十分重要。首先，做好内部控制的顶层设计。强化领导思维认知，进而将其转化到日常教育宣传中，可开展多种形式的培训，着重强调内部控制的重要性。其次，必须使单位内部全面配合。从实用性角度出发，加强事业单位职工，尤其是负责内部控制工作的职工对内部控制专业知识的学习，逐步形成上下合理的局面，共同推动内部控制的落地。

2.完善关键岗位管理制度。全额拨款事业单位必须秉持不相容岗位相分离原则，明确各关键岗位的权责，严格按照业务流程处理工作，谨防舞弊行为，实现规范化、标准化工作。同时，全额拨款事业单位可根据自身实际情况实行关键岗位轮岗制度。此外，还须完善人员考评机制，结合绩效管理办法，对单位内部职工进行分层考评，结合月度、季度以及年度考评，通过物质或精神奖励，增强职工对事业单位的向心力，调动其工作积极性，进一步加强内部控制。

3.加强信息化环境建设。与现代信息化结合已是事业单位开展内部控制的必然途径。全额拨款事业单位必须积极响应国家政策，应用现代信息化技术。第一，加强互联网与政府政务的结合，构建电子档案，将业务活动的处理嵌入信息化系统中，建立全方面、全过程、全地域的管理体系，同时外部监管部门应当加强对事业单位信息化建设工作的审查，以此反作用到事业单位自身，从而加快信息化建设。第二，国家财政应当加大对事业单位信息化建设的支持力度，不仅是资金的支持，还有人才的支持。不断推动基层事业单位的自主建设，开发出实用性强的内部控制信息系统，提高内控质量。

（二）业务层面

1.加强预算管理。鉴于诸多事业单位将预算工作归入财务部门，所以事业单位必须做好财务人员与其他职能部门的沟通工作，增强预算编制的可操作性和适用性。首先，有能力的事业单位可成立单独的预算管理小组，专门负责与各部门的沟通、交流，了解各部门的实际需求，为预算编制收集数据。同时采用多种形式的预算编制方法，增强预算编制的时效性和科学性。其次，加大对预算执行环节的监督力度。严格授权审批工作，对于超出预算的部分，必须详细分析，由临时成立的预算管理委员会审核通过后才能执行，从而提高预算执行效率，发挥预算管理的真正作用。

2.加强票据管理。首先，事业单位须重新分配审核职能，制定票据审核的书面要求，认真检查票据内容。其次，在复核环节，事业单位必须做好监督管理工作，定期对已报销的票据进行复核，抽查票据是否合规，严禁违规票据入账，完善责任追溯管理机制，严肃追究违规票据责任。

（三）评价监督层面

1.严格的评价监督能够更好地发现内部控制管理中存在的问题。全额拨款事业单位的评价监督可从内、外两方面进行。第一，进一步发挥内控小组的作用，强化月末检查工作，不定向抽取业务进行内控检查，同时加强审核部和稽核部的联合协作，对各项已经结束的业务进行内控检查，实现责任的追溯管理。增强人员警觉性，保证单位内部管理的清晰度、透明度。第二，发挥外部监督机制作用。财政部门、审计部门以及纪检监察部门需要发挥联合作用，构建大数据平台，实现审计、监察等工作的衔接，统一动态监督流程，实现资源共享。做好部门联动工作，确保事业单位信息真实有效，同时注重做好公开披露工作，增强社会监督的约束力。

2.针对事业单位风险管控的完善，全额拨款事业单位要做好三方面工作。第一，针对事业单位风险管控意识淡薄的情况，单位要发挥自身组织管理的优势，通过召开内部专题会议或者举办知识讲座等方式，以思想宣传帮助单位工作人员认识到风险管控的重要性，即事业单位在社会主义建设事业中肩负的历史使命和职责，从责任落实层面强化风险意识。第二，针对全额拨款事业单位风险管控能力不足的情况，一方面事业单位需要发挥绩效考核的作用，鼓励工作人员自我学习提升能力，并制订合理的内部培训方案，通过专业培训和自我提升快速掌握风险管控知识。另一方面，为了解决当前风险管控人才紧缺的问题，事业单位还需要通过外部招聘的方式，快速组建一支专业人才队伍，以满足当前风险管控工作需求，并为内部培训工作提供必要的指导服务。第三，全额拨款事业单位还要加强对信息技术的开发，借助信息系统强大的信息收集、分析能力，将风险数据整合为风险预警模型，通过模型实现单位风险自动化和智能化预警管控。

六、结语

全额拨款事业单位的内部控制对保证事业单位持续运营十分重要。我国的内部控制起步较晚，发展较缓，落地时间并不长。但随着研究人员和学者们的不断努力，极具特色的内部控制管理模式已经初步形成。于全额拨款事业单位来说，还须在不断的实践中形成一条独特且实用性强的内控之路。就当前全额拨款事业单位的内控建设来看，其还有巨大的上升空间。