系统控制论下国家审计职业化实现路径研究

李学

（银丰智慧物业服务集团有限公司，山东 济南 250131）

一、引言

中国经济新常态的提出迫切要求国家治理的目标应集中于不断降低成本，实现公共资源效益最大化，这就需要国家审计详细审查公共资金、国有资产、国有资源的使用效率和效果，查错防弊，在此基础上寻找优化资源利用的方法。我国的国家审计系统仍存在较大问题，无论是在职业素质、管理机制还是在审计方式上都无法满足经济新常态对国家审计的要求，实现审计机关工作状态的标准化、规范化、制度化，构建全新的国家审计系统，实现国家审计职业化变得越来越迫切。

二、审计职业化系统构成要素

系统论认为，系统是由若干要素以一定结构形式联结成的具有某种功能的有机整体，探索审计职业化系统的构成要素成为构建审计职业化系统的关键。对审计职业化而言，处在核心位置的是审计目标——完善国家治理，核心外的层面则是为实现审计目标应建立的各种保障机制。

处在第一层次的保障机制是审计范围监管机制，目前我国的审计工作还未实现全覆盖，有相当一部分国有资产、公共资金和公共资源还处在监管盲区，因此，审计工作的当务之急是实现审计对象的全覆盖，使全部公共资金、国有资产、国有资源及领导干部经济责任履行情况均处在国家审计这个“免疫”系统的监督范围内。审计范围监管机制是构建审计职业化系统的基础，只有审计范围监管机制运转正常，才能保证整个审计体系不存在审计盲点和审计漏洞，审计业务控制机制才能有“脚”可伸，增加国家治理的广度和深度。

处在第二层次的保障机制是审计独立性保障机制和审计人员管理机制，负责控制审计机关的独立性和职业素质，是建立审计业务控制机制的基础。审计独立性保障机制的主要作用是保证审计部门和审计人员自身的独立性，使其能在作出职业判断时保持中立，不易受外界因素的干扰。审计人员管理机制的目的在于规范审计人员选任过程，建立审计人员技术序列，该机制是对审计人员职业技能的根本保证。

处在第三层次的保障机制是审计业务控制机制，建立该机制的目的在于实现整个审计过程的标准化、规范化，提高审计效率，保证审计质量。这就要求审计机关控制审计业务流程，增加审计业务深度，提升审计机关发现审计疑点、拓展审计思路、查证审计问题和提出审计建议的能力。

处在第四层次的保障机制是审计环境协同机制，根据自组织理论，环境对系统的持续高效运作起着至关重要的作用，系统通过不断与环境发生能量互换维持系统的有序运转。影响审计职业化系统的环境要素围绕审计目标这一序参量有序运行，并在其支配下实现审计职业化系统和外部环境的协同运作，同时能够根据国家治理的要求和环境的变化不断发展和完善，进而形成具有持续性和长久性的审计职业化系统。

五大保障机制均围绕完善国家治理的审计目标运转，缺乏任何机制都会使该系统无法有序运转，审计目标也得不到有效实现。只有这五大机制联合运作，才能使审计机关、审计过程、审计对象得到有效的控制和调节，审计职业化建设才能形成一个完备的控制系统，控制目标才能得到有效的实现。

三、审计职业化的实现路径

（一）强化审计范围监管机制，增加审计监督的深度与广度

1.发挥上级审计机关统筹作用，完善阶段性审计计划

首先，充分发挥上级审计机关的统筹规划作用，自上而下地制定阶段性审计计划，审计计划的时间跨度应在考虑可行性的同时尽可能延长，下级审计部门应层层分解上级审计机关的审计计划，使审计计划层层压实，形成各层级审计机关的阶段性审计计划，详细阐明各级审计机关的审计重点和审计风险点，逐步实现审计全覆盖；其次，审计计划的制定应考虑下级审计部门的人员配置情况和职业技能情况，在充分沟通的基础上，不断完善审计范围，下级审计部门应充分评估本单位的审计资源和审计范围，及时补充和完善阶段性审计计划，使其符合本单位的实际情况，保质保量地拓宽审计范围，实现审计目标。

2.密切联系执法机关，强化审计监督力量

国家审计机关作为国家治理体系中至关重要的监督检查环节，最为突出的问题在于与国家执法机关的联系不够密切。首先，执法机关可以将日常工作中发现的风险点及时通报给审计机关，审计机关据此开展重点审计，以点带线，以线带面，深入挖掘，增加审计的宽度与深度，并将审计结果及时反馈给执法机关，提高彼此的工作效率，减少重复工作量；其次，目前审计机关查处违法乱纪案件时，需要将其移交给执法机关，但对某些特殊案件，可能会延误最佳办案时机，因此，可赋予审计机关一定的审计执法权，允许其在某些特殊情况下，采取强制措施，强化审计监督力量。

3.完善审计范围指引，为审计全覆盖提供法律支撑

审计署应结合国家机构的设置及历年审计监察重点明确划分审计范围，划分方式可以参照阶段性审计计划的制定方式，层层分解、层层落实，同时将审计范围指引纳入法律法规，增强国家审计的震慑力。随着国家治理的完善和社会经济的发展，审计范围指引也应动态发展，适应社会经济和国家治理的不断变化。

（二）规范审计人员管理机制，构建国家审计奖惩体系

1.完善审计人员聘任机制，构建审计职业培训体系

首先，目前审计人员聘任以公务员应试制度为主，注重对应试者综合能力的考查，但就审计岗位来说，专业性较强，因此在选聘审计人员时，应着重考查其对审计专业知识的理解与掌握情况，督促国家审计人员不断提升自身的职业素质，提高审计质量。其次，构建审计职业培训体系，重点研究现阶段出现的新的审计风险点及应采取的审计措施，致力于不断提高职业技能和职业素质，适应国家治理的发展，同时重视培训考核结果的运用，优胜劣汰，以保证国家审计队伍的职业胜任能力。

2.建立审计职业激励制度，拓展专业技能晋升通道

审计职业激励制度主要包括绩效考核以及围绕绩效考核展开的等级评定和晋升制度，其目的在于使专业性强、职业素质高的审计人才快速成长起来，成为国家审计机关的中流砥柱。同时，以奖惩并举为原则，建立审计人员问责机制，将责任心不强、专业性较差的审计人员清除出审计队伍，从整体上形成较为有力的考核机制和激励机制。只有控制好人力资源质量这一关键因素，审计范围的扩大、审计准则的健全才能起到应有的作用。

（三）完善审计独立性保障机制，强化国家审计权威性

1.增加审计机关独立性，强化国家审计权威性

目前审计署与地方审计机关分别由国务院和各地方政府直接领导，审计署对地方审计机关实行业务指导，为进一步增强审计机关的独立性，可以考虑由全国人民代表大会直接设立审计署，使其成为国务院的平行机构，同时各级审计机关也不再由各级政府设立，而是由各级人民代表大会设立，审计机关直接对人大负责，使其向独立型审计模式转变。同时，适当提高审计机关的层级地位，使其比其他部门高半级，保证审计成果的质量。

2.优化审计人员保障制度，增强审计人员的独立性

审计人员保障制度主要包括身份保障和经济保障两部分内容。身份保障主要指审计师任期制，在任期内应充分保障审计人员的审计地位和审计职权，罢免审计人员必须经过人大的法定程序，同时对审计人员实行高薪制。在任期内，审计人员的薪酬应保持稳定或有序增长，使审计人员做到“手中有粮，遇事不慌”。总之，建立这一系列福利制度的目的在于增强审计人员的独立性，保证国家审计质量。

（四）构建审计业务实施联动机制，整合社会资源

1.充分利用社会审计资源，提高审计效率

一方面，由审计机关负责审计具体项目，但在审计过程中引进社会审计专家咨询机制。针对审计项目中的重点、难点询问审计专家的意见，降低审计风险，提高审计质量。另一方面，将较为复杂、任务重大的审计项目外包给社会审计机构，审计机关仅起到控制、协调和配合的作用，这种方式可以最大限度地利用社会审计资源，但同时也应考虑到社会审计机构的保密性、独立性等诸多问题。

2.与计算机软件企业和信息管理企业展开合作

在数字化审计时代，审计机关要注重与计算机软件企业和信息管理企业的合作，使其参与到前期数据调研和数据分析处理模型的构建中。同时，由软件企业对审计人员定期进行数据培训，培养审计人员的数据分析能力和异常数据敏感性，提高数据处理的效率和质量。

3.实现审计结果运用法治化，强化审计机关执法权

首先，必须以法律法规的形式规范审计结果运用机制，规定该工作协调机制的构成要素、运行方式、运行结果和运行反馈情况。其次，赋予审计机关一定的行政执法权，比如处罚权、制裁权以及诉讼权，顺利落实审计建议，加快清查和整顿审计单位。同时，充分重视内部审计的作用。利用内部审计分析深层原因，提出能够解决根本问题的审计建议，推动国家治理的完善，利用内部审计在战略分析和运营管理方面的优势，促使内部审计由审核财务信息和评估内部控制向分析战略问题和审核运营数据转变，为完善国家治理提供富有指导意义的政策支持。

（五）强化审计环境协同机制，持续推动审计职业化发展

1.经济环境

一方面，国有企业的改革迫切要求审计机关深化经济责任审计，使审计内容更多围绕国有企业展开，这就要求规范企事业单位经营行为，促进廉政建设和国有资产的保值增值；另一方面，公共财政预算体制的构建要求审计机关开展政府绩效审计，重点关注财政安全情况，关注财政支出投向情况，特别是关注资金流出时是否存在渎职、资源浪费以及贪污受贿等现象。

2.政治环境

目前我国处于全面深化改革、完善国家治理的关键阶段，因此必须形成与此相适应的审计监督管理体制，审计职业化建设作为国家审计系统建设中的重要一环，必须根据国家治理的要求不断调整审计重点、完善审计知识体系、健全审计管理和培训制度，保证审计机关的职业技能和职业素质始终符合国家治理的需要。

3.法律环境

目前我国国家审计从审计的理论建设到审计结论的落地实施，尚缺乏统一的法律法规予以指导和保护，这不利于树立审计监察部门的权威性，促使审计真正服务于国家治理。这就要求国家制定统一的审计相关的法律法规，完善审计程序，规范审计行为，重视审计结果的落实；另外，审计法律法规必须根据审计实践的进步不断修改和完善，推进审计的职业化发展。

4.文化环境

一方面，内部审计人员职业道德的提高和工作责任心的增强，使其审计行为更加标准和规范，降低了审计风险，提高了审计质量；另一方面，随着国家社会经济不断发展，迫切要求扩大审计的范围，社会公众的监督力度随之增大，这在一定程度上使审计机关为避免承担审计责任，不得不努力提高审计质量，进而推动了审计的职业化发展。

四、结语

自党的十八届三中全会召开以来，我国在全面深化改革、完善国家治理方面付出了巨大的努力，一系列政策方针的出台不仅对国家治理目标提出了新的要求，更为国家审计指明了新的方向。文章在系统控制论的指导下，结合现有文献研究，提出了构建国家审计职业的五大机制，并延伸出相应的实现路径，旨在为审计职业化的发展指明方向，但国家审计系统的完善并不能一蹴而就，如何实现国家审计体系的标准化、规范化、制度化，构建全新的国家审计系统，还有待后人不断探索。