事业单位预算绩效管理浅探

王靖

（山东省消费者协会秘书处，山东 济南 250002）

今年3月1日起施行的《事业单位财务规则》明确，事业单位财务管理的主要任务之一是“全面实施绩效管理，提高资金使用效益”。这就对事业单位预算绩效管理提出新规则、新要求，将对规范事业单位财务行为、保障事业单位健康发展起到积极作用。事业单位作为使用公共财政资源的公益组织，有义务和责任全面实施预算绩效管理改革，有效配置和使用财政资源，提高财政资金使用效益，满足公共服务需要。

一、事业单位预算绩效管理重要作用及进展成效

预算绩效是预算资金所达到的产出和结果，绩可以解释为预算资金投入后形成的公共产品或服务，效可以解释预算资金产出所带来的影响和效果。借鉴OECD国家绩效管理成功做法，我国从2005年开始在部分中央国家机关开展支出项目预算绩效管理试点，2011年财政部印发推进预算绩效管理指导意见，在全国推行预算绩效管理工作，2018年中央颁布全面实施预算绩效管理意见，全面部署和大力推进预算绩效管理，实施“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理。

（一）预算绩效管理对事业单位具有重要作用

事业单位预算绩效管理，是将项目资金、单位收入和支出资金纳入绩效管理，对支出资金进行事前绩效评估，事中绩效运行监控，事后绩效评价。事业单位是非营利性财政预算拨款单位，从事满足不同社会需要的公益事业，要结合自身特点开展预算绩效管理。预算绩效管理对事业单位的重要作用主要体现在：一是有助于提高事业单位资金管理能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，客观上要求全面实施预算绩效管理。事业单位预算是政府预算的重要组成部分，享有预算资金安排权益，负有资金使用效益责任。将预算绩效管理落实到每个项目，责任到每个人员，对预算资金使用实施运行监控，形成“花钱问效、无效问责”项目资金管理模式，并以此约束事业单位加强自身管理，可以较好保障资金使用效益和配置效率。二是有助于优化事业单位预算制度。规范透明、标准科学、约束有力的预算制度是现代财政制度的核心，也是事业单位长远发展的基础。在落实部门预算、政府采购、国库集中收付等投入控制和过程管理改革制度的基础上，全面实施预算绩效管理改革，将预算管理和绩效管理密切结合，建立项目资金考评机制，对项目资金落实进行监督，对预算资金流向进行把控，着力提高绩效，可以优化预算管理流程。三是有助于提高事业单位服务能力。事业单位是财政支持的公益性组织，承担着重要的社会义务。在财政收支矛盾紧张的情况下，开展预算绩效管理，对资金进行科学合理安排，按照预算绩效管理体系规范运行，推行财务信息公开，增加预算透明度，能够提高资金使用效益，缓解财政支出压力。以预算绩效管理为关键点和突破口，能够推进行事业单位政规范化建设，提升公共服务质量。实施全面预算绩效管理是今后事业单位预算管理工作不可缺少的重要内容，需要紧抓不放，常抓不懈，充分发挥其在事业单位高质量发展中的积极作用。

（二）事业单位预算绩效管理已经取得明显成效

十多年来，我国预算绩效管理改革持续推进，覆盖范围不断拓宽，管理制度逐步完善。事业单位预算绩效管理作为我国预算绩效管理体系的重要组成部分，经过了从无到有、多维推进的发展历程，全过程预算绩效管理链条基本构建完成，预算绩效运行监控全面铺开，并取得积极效果。一是有效树立了预算绩效意识。经过几年的工作实践，很多事业单位建立了财务牵头、职能机构共同落实的工作格局，调动和发挥单位内部各职能机构主观能动性。通过层层梳理职能责任、发展规划、年度计划等，围绕落实规划及重点工作任务等合理安排预算，有效解决资金安排与工作任务不对应等问题，推动了资金支出与事业规划有机结合，有效保障了事业发展需要。二是预算绩效管理水平逐步提升。在预算绩效管理实施过程中，全面衡量和评价单位预算绩效和履职全貌，将绩效评价结果与预算管理相结合，针对相关单位业务费与核心业务关联度不高等问题，调整压减单位预算，促进了财政支出结构优化，打破了资金分配固化格局，统筹单位资金资源。三是公共服务效能有所增强。通过开展事业单位预算绩效管理，进一步推动了单位明确工作目标，细化衡量标准，强化目标引导约束。激励单位调整完善制度，改进技术和管理。采取预算绩效自评、外部客观评价、绩效信息公开多种措施，实现预算管理责任传导，推动单位提高行政管理效率和公共服务质量。

二、事业单位预算绩效管理存在问题

由于事业单位预算绩效管理融合业务、财务、资源和资产等多个方面，涉及多元主体和多层管理架构，管理过程长，操作细节多，推进中还面临制度性变革等诸多困难与挑战，在预算绩效管理工作实践中还存在许多需要研究解决的问题。

（一）对预算绩效管理认识不足、重视不够

有的事业单位内部对预算绩效认识不统一，工作思路不够清晰，推进机制不够顺畅，对构建权责统一的预算绩效管理体系，缺乏行之有效的措施。单位内部部分人员对预算绩效管理政策了解不多，职责划分不清，存在着预算绩效管理只是财务部门职责的片面认识，对预算绩效管理工作积极主动少而被动应付多。如何在实际工作中融入预算绩效管理理念和方法，将单位预算绩效管理与项目管理结合、与全面绩效贯通，需要进一步探索研究。

（二）对预算绩效目标设置提炼不到位、核心职责不突出

有的事业单位年度核心工作目标分散，单位预算资金安排与单位职能和绩效目标关联度不高，效益指标目标值软化，指标标准不清，难以计量和比较，导向约束作用不强，可评价性不高。有的单位对未来发展规划、财务状况、项目发展等缺乏前期评估准备，在预算编制过程中，业务部门与财务部门研究沟通不充分，业财信息收集分析不完整，仅按上年类似项目预算资金一定比例进行申报，预算绩效目标设置简单重复。

（三）对预算绩效监控实施需改进、效果有待提升

绩效监控是通过定期采集绩效运行数据并跟踪分析，反映绩效目标实现程度和预算执行进度，发现偏差及时纠正，确保绩效目标如期实现。由于绩效目标监控和预算执行监控之间的联动关系尚未完全建立，绩效监控难以全面反映项目绩效目标偏差和预算执行问题。在监控内容上，没有体现出不同项目支出在政策导向、产出目标、执行规律等方面的特点，缺少监控个性化设计，监控层次不够清晰，监控的针对性有待提高。在监控方法上，很多单位在开展监控时，过多注重资料收集、数据填报、材料报送等程序性工作，缺乏对目标未完成、预算执行进度慢等问题的深入分析，监控报告内容单薄。在监控时效上，信息化水平较低，无法实时采集、留存数据，不能动态跟踪项目进展、资金支出情况，难以掌握项目运行全过程，而且发现问题存在一定滞后性，不利于监控结果及时应用。

三、改进事业单位预算绩效管理探讨

事业单位预算绩效管理今后的改进方向应着重完善运行机制，提高管理质量，注重结果应用，增强激励约束。

（一）完善预算绩效管理内部运行机制

我国已将全面实施预算绩效管理，提高到推进国家治理体系和治理能力现代化、增强政府公信力和执行力的高度来谋划部署，而政府公信力和执行力的提高，离不开事业单位高质量的公共服务。事业单位要进一步强化全员预算绩效管理意识，建立健全内部运行机制，明确财务部门和业务部门各自职责，做好项目内容精准对接，合理规划资金支出进度和项目落实步骤，分工协作，合力跟踪预算资金运行轨迹，追踪预算资金使用绩效。同时，将预算绩效管理与其他公共管理改革衔接，理清业务绩效、人事绩效、预算绩效管理之间的关系，加强融合管理，提高管理成效。评价结果相互印证、相互支撑，全面优化单位运行成本控制，提升管理效率、履职效能和社会效应，不断提高可持续发展能力和服务对象满意度。

（二）优化预算事前绩效评估机制

事业单位要依据政策要求和事业发展规划，运用科学合理的评估方法，对预算项目开展绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性等。在预算编制阶段，以资金配置、机制建设等为切入点，在弹性绩效框架内配置单位资源，明确预算资金与单位发展战略、规划、计划、履职、项目之间的衔接关系，强化预算对单位整体绩效的支撑作用。将单个项目的事前绩效评估有效嵌入单位整体事前评估，有效解决项目之间重复投入、预算固化等问题，增强单位预算的宏观统筹能力。

（三）强化预算绩效目标管理机制

事业单位在编制预算时，一是全面设置绩效目标。将单位职能和战略目标转换为明确、具体、可衡量的绩效目标，预期效果要明确经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响，以及服务象满意度等，为绩效评价提供基础和依据。二是科学管理绩效目标。落实业务部门绩效目标编制的主体责任，业务部门提出项目绩效目标建议，编制的预期产出要包含公共产品的数量、质量、时效等，由单位集体研究论证。三是主动公开绩效目标。经过批准的项目绩效目标和预算不得随意调整，重点项目绩效目标要随预算主动公开，促进编报质量提高，接受社会监督。

（四）统筹规划预算绩效运行监控

严密的运行监控是预算绩效全过程管理的有力抓手，应合理规划、统筹安排，既监控绩效目标实现程度，又监控预算执行进度。一是分门别类监控。事业单位服务领域遍及全社会，服务项目涉及各行业。对于民生类项目，重点关注资源配置情况，绩效运行监控应从多维度衡量社会效益的实现程度；对于经济建设型项目，重点关注经济效益，聚焦影响项目收入、利润水平的变化；对于基建类项目，重点关注工作保障及影响施工因素等方面，对项目进度、目标总体和年度目标的匹配度等重点监控。二是及时分析研判。对低于时间进度的项目进行重点关注，必要时做好预算调整工作，做到边监控、边调整，纠正偏差，即知即改，避免资金闲置，有效进行资源配置。三是实时动态监控。对项目和资金进行全面监控，动态掌握项目运行和预算执行情况，加强项目和资金管理，优化资源配置，督促有关政策措施落实到位，保障绩效目标顺利实现。

（五）加强预算绩效评价与结果应用

对年初编制绩效目标的项目在预算执行结束后，事业单位采取定量与定性相结合的方法，围绕项目产出数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、服务对象满意度等，进行绩效自我评价。应针对评价总体要求、自身职能、服务对象特点，设置具体项目个性评价指标，同时，简化指标设置，找准产出和效益关键指标，细化分解到底层，定性指标分清级次。健全单位预算绩效管理结果应用机制，在全覆盖基础上，完善预算绩效自评结果全面报告与公开制度，接受相关部门和社会监督。探索预算绩效评价结果与单位预算挂钩的有效形式和方法，推动节约成本和提质增效。树立目标导向，由过程管理向结果管理过渡，逐步将单位预算绩效管理结果，纳入单位整体绩效考核体系，推动单位全面提升履职和公共服务效能。