新《政府会计制度》对事业单位内部控制的影响及应对策略研究

崔凌僖

（国家发展和改革委员会一带一路建设促进中心，北京 100037）

作为我国法人组织的重要组成部分，事业单位是我国公共服务的主要提供者之一，大多数事业单位的资金来源以财政拨款为主。长期以来，事业单位主要遵循收付实现制原则进行会计核算工作，但随着事业单位市场化程度的逐步提升，各级政府对事业单位财政资金的使用情况和利用效率更加重视。与此同时，公众对社会公共服务也更加关注，需要事业单位公开提供的会计信息质量逐步提高。在此背景下，旧《政府会计制度》已难以适应新形势的需求，亟待修改完善。

在此背景下，为了进一步规范事业单位财务工作，满足权责发生制政府财务报告制度改革的需求，2017年财政部开启了政府会计制度改革，印发了《政府会计制度——事业单位会计科目和报表》，自2019年1月1日起全面施行。新《政府会计制度》对事业单位内部控制提出了新的要求，旨在进一步强化事业单位财务管理能力、提升会计信息质量、优化内部管理效能。因此，事业单位需要积极做出调整，不断加强内控管理，提升内部管理水平，从而确保新《政府会计制度》的顺利实施。

一、新《政府会计制度》对事业单位内部控制的影响

（一）完善会计核算方法，提升会计信息质量

一方面，新《政府会计制度》提出“双分录”的会计核算方法，将会计核算范围扩大，要求事业单位同时进行财务会计核算和预算会计核算。“双分录”有效结合了财务会计和预算会计的双重功能，可以同时反映事业单位的财务状况以及预算执行情况，实现了财务会计和预算会计的有效衔接和适度分离。“双分录”的核算方法可以清晰反映事业单位预算编制和执行的整个过程，从而有效梳理其中的问题和不足，强化预算控制，提高内部控制效率效果。另一方面，新《政府会计制度》提出“双报告”的政府财务报告体系，要求事业单位同时编制财务会计报表和预算会计报表。“双报告”健全了事业单位的报表体系，同时也优化了报表结构。这些改革措施可以及时为事业单位内部控制的实施提供完整可靠的财务数据，也可以通过报表之间的钩稽关系，更加直观地帮助事业单位及时发现在业务活动中的风险和漏洞，为事业单位内部控制的有效推行奠定了良好的基础。

（二）统一会计核算口径，加强会计信息可比性

2019年之前，我国事业单位根据类型和职能选择不同的会计核算模式，如医院财务制度、学校财务制度等。各类事业单位的会计核算没有统一的标准和口径，不利于数据汇总，降低了会计信息质量，为相关部门提供数据的参考价值也大打折扣，不利于对财政资金使用的监控与管理。而新《政府会计制度》实施后，各级各类事业单位包括医院、高校统一根据新《政府会计制度》的会计科目和报表相关要求开展会计核算工作。各类事业单位遵循统一的核算标准和核算方法进行会计处理，颠覆了以往政府会计领域制度庞杂、体系混乱、内容交叉、口径参差的情形，明确了标准、完善了流程、统一框架、健全了制度，有效提升了会计信息的可靠性，实现了各政府单位会计信息可比的目标。

（三）优化资产配置，提高资产管理效能

在政府会计制度改革前，事业单位对于折旧摊销没有规范的操作，容易出现单位的资产虚增、资产闲置、账实不符、账账不符等问题，无法让单位了解真实的资产情况，也就难以对资产进行优化配置。而新《政府会计制度》新增了固定资产折旧和无形资产摊销两个科目，规定事业单位将固定资产折旧和无形资产摊销费用根据用途计入当期费用或者相关资产成本。基于此，事业单位可以有效规范资产管理工作，真实客观地反映国有资产价值，兼顾预算管理和财务管理的双重需要，实时、全面地反映本单位资产配置、资产运行中的各种情况，增强资产管理的操作性、规范性，促进事业单位优化资产配置。

二、新《政府会计制度》背景下事业单位内部控制存在的问题

（一）未建立完善的内部控制制度体系

完善的内部控制制度体系是事业单位有效运行的重要基础。新《政府会计制度》的执行也需要完善的内控制度体系作为支撑。但是目前许多事业单位的内部控制体系形式化问题严重，并不能有效发挥作用。例如有些事业单位内部控制制度严重脱离实际，缺乏可操作性，这就导致事业运行无章可循，内控制度浮于表面，起不到约束作用；有些事业单位管理凌驾于控制之上，内部控制制度没有权威性，出现“一支笔”“一言堂”现象，“三重一大”事项不能通过集体决策，容易出现决策失误；有些事业单位内部控制制度不科学，内部控制流程不合理，单位分工不明确，缺乏统一的执行标准，职工工作效率低下，严重阻碍了事业发展和职工素质的提高。

（二）未形成全面的内部控制意识

首先，事业单位许多领导对内部控制建设不够重视，认为内部控制就是财务的工作，缺乏全局性。再加上有些单位对于财务管理工作本身重视程度就不高，只关注业务工作的发展，导致单位整体内部控制缺失。其次，一些事业单位的财务人员，在长期的传统会计核算模式中已经养成一套工作习惯，对于新《政府会计制度》提出的新要求持有消极态度，对于学习新知识缺乏积极主动性，有推脱和畏难情绪，被动接受新思路、新挑战。最后，有些事业单位已经认识到内部控制重要性，逐步建立了内控制度体系，但是并没有在单位整体层面进行有效宣贯，没有将内部控制制度层层落实，不能使全体职工都具有内控意识，影响了内控制度的执行效果。

（三）未搭建高效的信息化交流平台

信息化交流平台可以有效提升新《政府会计制度》的执行效果，为单位内部控制提供强大的技术支撑。信息化交流平台不但可以实现单位内部高效的信息共享，还可以发挥监控、留痕的作用，有效保障各项业务流程的及时性和准确性。但目前许多事业单位信息化建设工作严重滞后。一方面，一些单位领导思想陈旧，不能接受新事务、新技术，对于信息化建设不够重视，导致信息化建设投入经费有限，技术人员引进和培养力度不足，设备系统更新换代缓慢，系统平台陈旧落后，无法发挥应有作用。另一方面，虽然有些事业单位根据业务需求建立了信息化系统，但是往往缺乏全局性考虑，各业务部门间分别建立独立系统，不同系统之间交流性和开放性差，缺乏兼容性，无法达到口径一致、互联互通，信息交流时效性差，不能实现高效的信息共享。

（四）未建设有效的内部控制监督机制

内部控制的监督机制是保障内部控制执行效果的重要一环。新《政府会计制度》也对内部控制监督机制进行了重点强调。但是目前大多数事业单位的内部控制建设刚刚起步，尚处于贯彻落实的初级阶段，还没有建立完善的内部控制监督机制。主要表现在：首先，许多事业单位没有设置专门的内审岗位或部门，内部审计监督职责由财务人员兼任，职责分工含混不清，不相容岗位没有得到有效的分离，缺乏独立性的内控监督制度往往成为一纸空文，致使内部控制的监督约束机制失灵。其次，虽然有少数事业单位专门设立了独立的内审岗位，但受到人力、物力、财力等各方面的制约，往往人员配备少、专业能力弱、职能范围窄，不能全面监管单位的所有经济业务活动，从而导致事业单位对于自身内部控制的效果缺乏全面的掌握和了解。再次，对于被监管对象来说，由于受到内部控制制度的约束，往往对内控监管机制具有抵触心理和排斥情绪，不能积极配合内控监督工作的开展，从而使内部控制监管工作受阻。最后，事业单位缺乏有效的外部监督。一方面，财政、审计、纪检监察等部门的外部检查多是针对合法性、合规性的临时性任务检查，缺少对内部控制的实质性监督；另一方面，社会中介机构等第三方外部监督机构也只能对特定的委托事项发表意见，监督功能单一。

（五）未制定健全的内控考核评价制度

新《政府会计制度》对企业内部控制评价机制提出了新的要求，但是很多事业单位在此方面工作并不到位，内控评价工作没有形成系统体系。其原因主要有以下几个方面：第一，内部控制考核评价在有些事业单位没有得到足够重视，不能把内部控制执行情况和部门以及个人的绩效联系起来，从而使得单位缺乏提升内部控制执行质量的积极性；第二，有些事业单位虽然认识到了考核评价机制的重要性，但是受限于对内部控制考核评价机制的科学认知，缺乏相关的专业技能，不能制定健全有效的考核评价指标，无法客观评价单位内部控制执行的优劣程度，使内控考核评价机制成了空中楼阁，无法贯彻落实，不能发挥应有的监督和激励作用；第三，部分事业单位的内部评价机制过于呆板，没有结合本单位业务流程的特点来制定，以致与单位实际状况相背离，严重影响了考核评价机制的可操作性，也增大了内部控制执行的难度。

三、新《政府会计制度》背景下事业单位内部控制的改进建议

（一）健全事业单位内控制度，完善内部控制体系

首先，事业单位要坚持与时俱进，同时充分结合单位实际情况和事业发展的需要，制定出重实际、易操作、常更新的内部控制制度，切忌盲目照搬照抄，保障单位全员工作的效率效果。其次，以制度为准绳实行刚性约束，提升内部控制的实际执行力，不搞形式化制度建设。严格落实和完善决策管理机制，对于重大事项严格执行集体决策或联签制度，把权力关进制度的笼子里。最后，科学合理地进行内控制度修订，优化细化业务流程，落实岗位责任制，明确岗位职责，保障分工明确，健全轮岗制度与回避制度，形成权责清晰、奖惩分明的内部控制制度体系。

（二）强化全员内部控制意识，营造积极内部控制环境

切实提升事业单位内部控制主体责任意识，摒弃内部控制是财务工作的思维偏见，增强领导层尤其是主要负责人的风险防范意识，成立内部控制领导小组和工作小组，将内部控制工作作为“一把手”工程来抓。让制度建设不仅要“上墙”，更要“入脑入心”。大力开展内部控制宣贯行动，自上而下树立全员内部控制意识，促进全体职工对内部控制的认识与理解，意识到建立内部控制制度的重要性与紧迫性，引导职工积极配合并自觉参与内部控制的建设。营造“全员参与、上下联动、齐心协力”的内部控制浓厚氛围。

（三）加强信息化建设，搭建一体化交流平台

事业单位应以新《政府会计制度》为核心，积极响应新制度要求，加大资金投入，结合本单位实际情况和发展需求，梳理优化单位内部控制管理内容和流程，及时对信息化系统平台进行更新和完善，满足“双基础”“双报告”“双功能”的核算要求。另外，大力提高信息化系统平台兼容性，加强各系统间的互联互通，将内部控制所涉及的各个环节尽可能统一到单位系统平台中，学习运用新数据处理技术，强化系统数据处理、分析整合能力，实现信息在单位内部高效共享，统一单位内部标准和规范文件，提高单位运行效率。邀请专业技术人员，组织全员参加信息化系统平台操作培训，使员工（包括单位领导）熟练掌握操作方法并快速适应新的工作形式，促进信息化操作平台的应用落实。

（四）完善内控监督制度，形成内外结合的监督体系

有效的监督机制是内部控制制度执行落实的有力支撑，事业单位应该将内部审计和外部监督有机地结合起来，将会计监督机制的作用最大限度地发挥出来。一方面，具有条件的事业单位应设立独立的内部审计部门，努力提高内审部门的地位，选拔具有专业胜任能力的内部审计人员，运用适当的内部审计方法，对单位内部控制制度的建立、执行情况进行检查监督并发表独立意见，有效识别事业运行过程中的风险点，及时发现、纠正并制止内部控制中存在的问题及违规行为，确保内部控制责任的有效落实。对于单位人员数量少而没有条件设立内部审计部门的事业单位，应该定期开展专项内部审计、规避运营风险。建立匿名举报制度，保护匿名举报员工的权益，鼓励全员参与，充分发挥相互监督的力量，提高内部监督制度的落实质量。另一方面，事业单位应将外部监督作为内部控制监督体系的一项重要内容，形成内部审计工作的有益补充，充分利用财政、税务、审计、纪检监察等外部相关部门的监督作用，引入社会中介机构参与的外部审计，形成内外部监督合力，促进单位自身内部控制管理不断改革和完善。

（五）注重工作效果评价，深化内部控制考核机制

内部控制评价考核机制能够帮助事业单位判断内部控制体系设计是否合理，检验其实际运行效果，为内部控制制度的有效运行和进一步改善提供内驱力。事业单位应改变以往重合规、轻绩效的工作思路，结合监督审计情况，将内部控制执行情况的考核情况纳入年终考核体系，将绩效评价结果运用到干部职级晋升、评先树优和奖惩罚劣中。定期对单位内部控制进行考评，以多种形式开展全员调研工作，充分了解各层级意见。激发部门及员工的主观能动性，发挥绩效管理的导向作用，促进事业单位健康发展。结合经济发展等外部因素以及单位自身业务活动特点，不断对考核机制进行完善和改进，使其更加具有合理性、适应性和可操作性，以此加强内部控制薄弱环节，促进事业单位内控整体质量不断提高。

四、结束语

新《政府会计制度》的出台和推行是事业单位完善自身内部控制制度的重要契机，事业单位应将促进新《政府会计制度》与本单位内部控制制度之间的有机融合作为当前的重点，结合新《政府会计制度》的要求，从内控体系、内控意识、内控信息化、内控监督和内控评价几个方面认真研究梳理本单位内部控制存在的问题，将单位内部控制制度建设将提升到新的水平和高度，从根本上推动事业单位健康可持续发展。