商业银行地方政府融资平台授信偏好与风险分析

2022-11-14郭校磊

时代经贸 2022年7期

郭校磊

（中信银行股份有限公司烟台分行山东烟台 264006）

2008年，美国“次贷危机”引起国际经济金融形势动荡，为了应对国际金融危机对我国经济带来的冲击，2009年我国推出一系列刺激政策，出台了4万亿元的投资计划，这些重大项目大多为铁路、公路和基础设施项目，为了确保项目建设资金能够到位，当年人民银行与银监会联合发文提出“支持有条件的地方政府组建融资平台”。当时，受到国际金融危机影响，外需下滑，国内实体企业有效信贷需求下降，银行信贷投放压力较大，同时，国内4万亿投资陆续开工，各地政府融资平台信贷资金需求旺盛。商业银行在自身发展需要和国家政策导向指引下，加大了地方政府融资平台授信和贷款投放。

随着国内经济趋稳及社会各界对地方政府债务风险的关注，在2010-2014年期间，中央政府开始主动收紧并强化对地方政府债务的管理，密集出台多个通知和指导意见，旨在抑制地方政府债务过快增长，处理好政府与市场的关系，多管齐下规范好地方政府融资行为，防止地方政府债务风险。

2015年，随着新《预算法》的实施，地方政府可以发行专项债券和一般债券，通过新发行债券，地方政府整体债务风险得到了有效缓解，地方政府融资平台新增债务不再被认定为政府债务，融资平台也是独立的法人企业，不再获得政府信用增信，发行地方政府债券为地方政府唯一合法的举债形式。国发43号文等一系列文件明确要求：“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到风险自担”。截至2021年10月末，全国地方政府债务余额296549亿元。其中，一般债务137549亿元，专项债务159000亿元；政府债券294802亿元，非政府债券形式存量政府债务1747亿元。

2015年以来，虽然政府通过立法、增加地方政府债券、要求商业银行不得违规新增地方政府融资平台公司贷款、强化地方债务管理、平台企业市场化转型等措施，一定程度抑制了地方债务过快无序上涨，整体上控制住了地方债务风险，但相对于地方政府的庞大投资需求，仅靠发行地方政府债券仍然无法满足。地方政府融资平台目前仍然担负着大量地方基础设施建设、公益性项目运营等重要任务，在多数经济欠发达地区起到带动经济发展的支柱作用，与当地人民的福祉高度相关。因此，商业银行信贷支持仍然是地方政府融资平台获取发展资金的主要来源之一，据赵伟分析，截至2020年年中，以城投平台带息债务表示的地方隐性债务规模达43.8万亿元，高于显性债务的23.9万亿元，这些债务多以商业银行长短期银行贷款、信托贷款、融资租赁、企业债券等形式体现。据不完全了解，目前市场上各类城投平台债融资余额约11万亿元，资金来源也多为银行业金融机构。

总体上看，商业银行授信融资仍然是地方政府融资平台获取资金的主要方式，商业银行的发展更离不开地方政府的支持，本文在梳理地方政府融资平台发展历程后，试图从商业银行视角，分析商业银行偏好为地方政府融资平台授信的原因，以及商业银行授信面临的风险，最后给出商业银行开展地方政府融资平台授信的建议。

商业银行偏好地方政府融资平台授信的原因

地方政府支持，融资平台信用基础良好。随着我国地方政府债务管理更加法制化和规范化，地方政府不会再为平台企业进行担保增信，但由于地方政府融资平台依然在地区经济发展中发挥主要作用，地方政府依然会在各类要素资源上予以支持。如，地方政府融资平台一般会获得地方政府优质资产注入支持，如土地、优质上市及非上市公司股权等，融资平台主要负责人一般来自公务员或事业单位干部，在地方资源获取、项目协调等方面有先天的优势；同时，地方政府融资平台所投资的项目一定程度上代表地方政府行为，且大多是涉及民生领域项目，虽然项目自身现金流较差，但商业银行普遍认为由于存在地方政府的支持，平台公司是具备可持续经营能力的，即使发生了短期债务风险，地方政府出于维稳及发展经济的考虑，也会对地方政府融资平台进行帮扶和救助，银行授信风险总体是安全可控的。

融资平台授信额度需求大，商业银行管理成本低。与一般企业贷款相比，政府平台授信的金额一般较大，融资期限较长，而且部分低资质平台公司授信还可以提供不动产抵押，银行授信管理成本低。更重要的是，政府平台是国有企业，受审计等监管约束较多，发生恶意骗贷的风险较低，其经营活动多属于民生工程项目，短期内破产的概率很低。同时，我国商业银行近年来发展迅猛，许多商业银行普遍存在“重贷轻管”现象，其中一个原因是信贷管理人员数量不足，素质达不到要求。在信贷管理资源投入不足、能力不够的情况下，商业银行偏好发放管理成本较低的政府平台贷款。

传统信贷领域竞争激烈，政府融资需求旺盛。长期以来，各银行为了实现规模、效益的快速发展，往往采取扩张信贷规模的方式，并取得了较好的经营成果。但随着资本市场发展，银行业传统信贷业务面临优质客户流失压力。在近些年暴露的以钢贸、铜贸、煤贸为代表的贸易融资领域风险，以互保连保为特征的担保圈担保链风险，以大中型房地产企业资金链断裂为代表的房地产领域风险等市场背景下，商业银行风险防控压力增大，传统行业优质新客户减少，“惜贷”“惧贷”情绪开始显现，进一步压缩了银行传统信贷领域的投放空间。与此同时，地方政府建设发展对资金需求旺盛，“政府金融”成为各银行竞相进入的领域。

地方财政及平台存款与商业银行授信投入挂钩。地方政府类机构客户存款是银行负债的主要来源之一，机构客户存款是各商业银行竞争的重要领域，随着地方政府债务管理约束的不断强化，地方政府融资的渠道受限，尽管银行极力想压缩平台授信规模，但在地方政府和银行的博弈中，财政及平台企业存款成为地方政府重要的筹码。银行要想获得地方财政及平台企业存款，须投入对应比例表内或者表外授信，个别地方还对银行有量化的考核，财政存款按商业银行给予地方融资平台授信贡献情况进行统筹。为了获得政府部门稳定的存款，银行经营机构更偏好进一步加大与地方融资平台的合作，在提高授信业务占比的同时，获取更多稳定的政府类机构客户存款。

商业银行地方政府融资平台授信面临的主要风险

（一）过度举债造成的债务违约风险

地方政府融资平台在商业银行的授信主要依靠政府信用，资金实际用途多为解决地方基础设施建设、公共事业设施等重点项目筹集资金，这些项目大多具有公益性、非竞争性和低收益等特点，项目收益一般难以覆盖成本投入，也就是说这类项目融资的第一还款来源常常是不足的，往往需要地方政府给予一些土地资源或政策予以支持，最后依托地方财政资金托底，才能偿还到期债务。随着城市发展要求不断提高，地方政府融资平台投资及融资需求持续增加，资产负债规模也是节节攀升，平台公司融资渠道主要还是商业银行，且资本市场投资者也多为银行背景的机构。据不完全统计，新发行的城投债资金用途，70%左右是用于置换存量债务，仅有30%左右用于真正投入新的基础设施建设，平台公司滚雪球式的融资模式使得自身还款压力逐年加大。当融资环境一旦开始收紧，融资平台自身的风险将有加速暴露的可能性。

（二）监管政策趋严造成的合规性风险

近年来，国务院、银保监、财政部等部门就防范化解政府债务风险出台了系列举措，主要目的：一是妥善化解存量债务风险，通过发行专项债券、隐性债务置换等多种手段处置，二是进一步规范政府相关融资行为，防止新增地方政府隐形债务。以银保监2021年最新发布的15号文件为例，要求商业银行“打消财政兜底幻觉，强化合规管理、尽职调查，严禁新增或虚假化解地方政府隐形债务，切实把控好金融闸门”，对地方政府隐性债务进行了更具实操性的界定。如前文所述，地方政府融资平台由于有地方政府财政的支持，信用风险在一定程度上较低，但实操中的合规性风险却是较难把控的，甄别防止新增地方政府隐性债务是重点也是难点。一旦触及新增地方政府隐性债务的情形，商业银行可能面临合规性风险。

商业银行地方政府融资平台授信管理的建议

（一）理性看待地方政府平台融资业务，防范过度授信风险

以地方政府财力为支撑的地方政府平台融资模式不具有商业可持续性。从长期来看，地方政府融资平台公司市场化转型，逐步向着规范化、法制化方向发展是大势所趋。传统地方政府融资平台业务不是商业银行未来的战略业务重点，商业银行应该控制并逐步降低地方政府平台融资领域授信占比。商业银行要回归本源，立足于服务实体经济，加快银行业务的战略转型。

为了从总体上防范地方政府融资平台的过度授信风险，商业银行可以将同一地区的融资平台按照集团授信模式统一管理，根据地方政府的综合财力、债务水平等指标和银行的风险容忍度，对地方一定区域核定授信上限，并根据审慎性原则逐户核定单户融资限额，将风险控制在商业银行可承受的范围之内。

（二）强化政府类融资业务的资金监控

加强对企业运营、财务资金变化的监控，对于项目融资，要求在银行开立专户并监控项目收入，按照还款计划按月或者按季提取还款保证金；对于非项目融资，要求在银行开立结算账户，加强资金监控。对于由地方政府债务置换或纳入财政预算统筹的项目，银行应持续跟踪了解地方政府的财政预算支出安排、债务置换及偿还计划，切实落实还款资金来源。

（三）做好全流程授信风险管理

对于地方政府融资平台业务，要求在授信前、授信中及授信后环节进行全流程管理，切实掌握地方政府的债务情况、融资平台的债务认定结果及经营改革方向，审慎评估融资主体及项目的还款能力，制定切实有效的授信或风险化解方案，在融资平台转型过程中，要切实防止平台公司逃废债务等问题。逐步建立专门的政府类融资项目风险管理体系，实现对项目的全周期动态化管理，从立项到完工、运营、移交等各环节进行风险识别、评估和监控。