我国高校内部审计存在的问题及其对策分析

宋 莹

（沈阳师范大学审计处，沈阳 110034）

引言

审计署2018 年发布的《关于内部审计工作的规定》提出了内部审计的新定位、新职责，强化了内部审计的独立性，明确了内部审计结果的运用要求和方式，为高校加强和完善内部审计工作提供了依据。教育部作为国家教育行业主管部门，历来对内部审计工作高度重视，出台了《教育系统内部审计工作规定》并作了完善修订。修订后的《规定》站在推动教育治理体系和治理能力现代化的高度，从定位、机构、人员、职责、权利、监督等多个方面重构了新时代教育内部审计制度，为高校内部审计赋予了新使命、新担当。现实中，高校内部审计存在角色不清、被重视的程度不够、独立性不够等诸多问题，如何落实审计署、教育部关于内部审计工作的部署，推动高校内部审计在高质量发展的道路上行稳致远，成为“十四五”时期高校内部审计工作的必答题。

一、内部审计内涵和高校内部审计功能演进

（一）内部审计内涵

原审计署审计长刘家义同志曾在全国审计工作会议上指出，审计对于国家经济社会运行具有免疫系统功能，并在一次学术主题演讲中对审计作为国家经济免疫系统的本质属性作了全面系统阐述。审计的免疫系统本质主要包括预防属性、揭示属性、抵御属性三个维度。第一，预防属性。审计天然独立、客观、公正，能够超脱于经济社会一般性事务，有条件、有能力、有保障对于经济社会病灶做到早发现、早预警、早治疗，进而为苗头性、倾向性问题筑起一道天然的屏障。第二，揭示属性。审计凭借系统性方法和程序，按照既定标准对被审计对象和事项进行核实、验证、评价，从而发现损害国家财政资金和国有资产的行为和问题，指明被审计单位内部管理、内部控制的缺陷。第三，抵御属性。揭示问题不是审计的终极目标，或者说，审计不是单纯地为了发现问题而发现问题，而是为了在发现问题后能够通过审计提出的有效改进建议，促进完善有关政策和体制机制改革，进而从根本上解决问题，避免类似问题再次发生。审计“免疫系统”深化了审计本质，贯穿经济社会发展的事前、事中和事后，为经济运行实施常态化体检，确保国家经济健康和可持续发展。

（二）高校内部审计功能演进

伴随我国进入高质量发展阶段，“十四五”规划对高校教育现代化建设提出更高要求，高校内部审计的免疫功能、风险预警、内部控制评价和完善治理等新定位、新内涵逐步确立，高校内部审计迎来前所未有的发展机遇和战略空间。对此，教育部2020 年发布的47 号令作出了修订完善：一是增加了建议功能。明确内部审计要对单位财政财务活动实施监督、评价，并提出建议意见，促进单位治理水平和治理能力建设，从制度层面解决“屡审屡犯”的顽疾。二是强化了预警作用。强调运用风险导向审计策略，将问题遏制在苗头性阶段，由过去传统的事后监督为主向事前、事中监督转变。三是增强了职责范畴。结合教育事业发展和改革需要，将内部审计职责拓展到贯彻落实国家重大教育改革措施、教育发展战略规划和年度事业发展计划完成情况，以及国有资产资源和生态环境保护责任履行情况等。

二、高校内部审计面临的主要问题

（一）高校对内部审计的角色功能认知不足，重视不够

理论指导实践，思想引领实践。我国高校内部审计只经过短短30 几年的发展历程，总体认知还不足，重视程度特别是高校领导对内部审计的重视度不够。具体表现为，存在一些落后观念、认识偏差甚至认识误区等现象，认为高校内部审计就是单纯监督、专找岔子整人，从而逐步形成了内部审计工作流于形式没有力度、内部审计工作无足轻重等认识偏差或认识误区。高校领导的重视程度对于高校内部审计功能的充分发挥至关重要。审计署11 号令明确强调，高校审计工作必须由校党委书记或校长主抓，主要领导要亲自负责、亲自部署、亲自督导。然而，实际工作中往往落实不到位，常常是副校长主抓主管，甚至一些校长不管不问，或者敷衍了事；个别高校甚至裁减内部审计机构和内部审计人员，使得内部审计机构的各项职能很难发挥。现实中，对内部审计的认知不足和重视不够问题，严重制约着高校内部审计发展。

（二）高校内部审计独立性不够完全，机构不完善

审计最核心的特征就是独立性，推进并保持高校内部审计机构和审计人员的独立性，是提升高校内部审计工作质效，发挥内部审计促进高校向高质量发展功能的关键环节。独立性要求形式和实质上都要独立，即要实现审计机构、内部审计人员、工作职责和业务经费等方面的全面独立。然而，如前所述，由于高校内部审计工作起步较晚、内部审计发展条件不力，以及思想理念不到位等因素，致使高校内部审计总体上独立性还未达到要求。比如，在机构设置方面，高校设置独立的内部审计机构尚未实现全覆盖，存在部分高校内部审计机构与纪委监察或财务等部门合署办公情形，更有少量高校未设置内部审计机构；在审计人员与业务方面，无论是领导干部还是普通员工中真正审计专业出身的业务同志很少；此外，高校经常将审计机构和审计岗位作为其他部门轮岗的出口，而且总体上编制非常有限，部分高校甚至还不足5 名同志。因此，对高校内部审计工作的整体实力和业务独立性构成较大限制，内部审计工作质量可谓堪忧。

（三）高校内部审计人员队伍建设滞后，队伍整体素质不高

高校内部审计工作要求其审计人员应是一专多能复合型人才，除熟悉审计、财务知识外，还必须具备高校管理、法律、管理学、经济学以及建筑学等方面知识，才能胜任审计这种专业性极强的技术工作。目前，高校内部审计人员总体上胜任能力不够，具体表现为，审计理论知识掌握功底较差，业务知识领域局限，运用的审计技术方法和手段普遍陈旧过时，不能充分适应“十四五”时期高校教育事业改革与发展的需要，加之高校内部审计人员年龄结构不合理，特别是后备年轻力量储备不足，内生发展激励机制不足，继续教育培训提升资源不充分，往往导致内部审计队伍整体素质不能适应时代的发展和需要，难以满足高校内部审计高质量发展的迫切要求。

（四）高校内部审计技术更新不及时，审计效率低下

伴随近年来高校信息化快速建设，财务管理、后勤保障、教学管理等部门已普遍实现了信息系统管理和信息化条件下的办公环境。然而，由于内外部环境和条件等的限制，高校内部审计机构普遍还停留在纸质办公环境，最常用的审计手段依然是手工查账，收发审计材料、翻看复议凭证账簿、记录约谈笔录等需要耗费大量的人力和时间资源，效率亟待提升。同时，高校普遍还未建成覆盖全部业务条线的一体化信息平台，审计、基建、后勤、财务等相关部门的数据目前还处于孤岛阶段，未能有效连接，资源不能共享；还有部分高校尚未使用审计作业软件，不具备信息化平台建设的基础。审计信息化建设显著滞后，不但变相增加了审计机构和审计人员的工作强度，也不利于高效地、及时地发现问题、提出建议。

（五）高校内部审计结果运用不充分，警示作用不强

高校内部审计往往是事后审计，缺少事前、事中审计。这一方面导致即使审计工作发现了问题，但是损失已经发生，甚至“物是人非”、“为时晚矣”，要么无法整改，要么不具备整改条件，反而让审计工作成了“走过场”、“花架子”；另一方面，审计没有充分指明事件发生过程中的风险点，并有效及时遏制风险的发生，致使即便审计报告提出了问题和建议，往往被实际采纳的程度也有限。典型的经济责任离任审计，一把手作为被审计对象，要么离职，要么调任，审计结果也只是归入一把手的个人档案，往往“新官不理旧账”，对前任审计发现的问题大多敷衍塞责，致使审计工作流于形式。而个别因为利益纠葛打招呼、托人情更是扰乱了正常的审计工作秩序，也在一定程度上挫伤了审计人员的积极性，严重影响了内部审计发挥真正作用。

三、对高校内部审计高质量发展的建议

（一）转变审计理念，锻造审计铁军

高校内部审计的独立性既是审计的生命线，也是审计的立身之本。为此，高校应当切实从内部审计机构的设置和内部审计人员编制方面做好保障工作，明确组建独立的内部审计机构，从而充分履行内部审计职责。高校应当由主要负责人直接领导内部审计工作，并认真听取内部审计机构的报告。建设一支政治有保障、业务素质高、工作作风强的教育系统审计工作队伍。新时代、新征程、新要求下，高校内部审计的职责范围从学校各个部门及直属单位财务情况到主要负责人的经济责任审计，从各类合同进行审签合规性到基本建设工程决算，几乎覆盖了高校建设与发展的所有重大领域和事项。为此，高校审计队伍必须高标准严要求，苦练事功，加强学习，提高修养，严肃法纪，始终抱有对法律法规的敬畏之心。树立正确的价值观，始终以脚踏实地、公正公心、守正创新的精神，为高校内部审计高质量发展奠定坚实的基础。

（二）升级审计技术，赋能审计质效

高校内部审计工作要想跟上新时代、跟上党和国家对高校教育的发展需要，施行信息化转型是必由之路，也是审计工作题中应有之意。牢固树立互联网思维和互联网意识，充分认识到信息技术对于提升审计工作质效的重大意义，着力构建以信息技术为支撑的审计大数据应用平台，依据审计范围设定业务功能模块，包括财务模块、经济责任模块、基建工程模块、合同采购模块、内部控制模块等，实现对高校内部审计项目化管理。同时，推动审计平台与高校一体化平台的互联互通，逐步实现与财务、后勤、基建、采购、教学、科研、国资等部门的数据共享，加强与国家审计机关和社会审计机构的数据传递，对审计流程做到实时监控，以信息化、智能化、数字化赋能审计质效，更加充分更高质量地实现好完成好高校内部审计目标。

（三）拓展审计范围，强化审计功能

高校内部审计机构要统筹高校审计监督规划和审计资源，突出重点、聚焦重点、把握关键，把有限的审计力量用在刀刃上。以点带面，审计一点带动一面教育一片，充分发挥高校内部审计利剑作用。同时，将监督寓于服务，以监督促管理，以服务增效益。具体来说，就是通过对审计查出问题的处理、处罚和整改，最终促进高校改进和规范内部管理，健全内控制度，提高教育资金使用效益，促进高校廉政建设，实现审计与高校一致价值取向的目标。按照免疫系统理论，作为高校内部控制体系的重要基础和组成部分，高校内部审计的职责不仅仅包括传统的经济监督和纠错查弊，还包括通过对高校内部控制的检查与评价，协助高校各部门各单位管理层牢固树立风险意识，加强风险管控，有效履行职责，改进内部管理，提高办学和科研效益。因此可以说，高校内部审计是对高校管理活动的再监督和管理，是一种创造价值的增值型审计。

（四）创新审计方法，完善审计程序

高校内部审计机构要对照习近平同志对内部审计工作的讲话精神和审计署、教育部对内部审计工作的要求，加强审计工作制度体系，制定审计工作规程，推进内部审计工作规范化，全面推动高校内部审计工作法治化，依法审计，依规审计。为此，高校应当成立内部审计委员会或类似权力机构，校党委书记或校长任委员会主任，校相关班子成员任委员，办公室设在校内部审计机构，从机制上保证内部审计工作融于高校发展大局和全局，保障内部审计工作的独立性、权威性、话语权，明确高校主要负责人对于内部审计工作的领导责任，明确高校内部各部门和所属单位主要领导对于内部审计机构发现问题的整改责任。要建立整改质量保障制度，坚决杜绝纸面整改、口头整改，切实解决内部审计工作最后一公里问题。高校应当在一定范围内公开公示内部审计结果和整改情况，有效发挥审计警示教育作用，增强被审计部门和单位的问题意识和风险理念，扎紧制度笼子，由审计事后整改向审计事中监控和事前防范转化。

结语

根据上述分析，高校内部审计作为国家审计监督体系的重要组成部分，必须坚持走高质量发展道路，要从侧重于内部审计“有没有”，转向“好不好”、“优不优”、“强不强”。高校内部审计机构和内部审计人员要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面履行审计职责，优化审计管理，推动深化审计成果运用，加强队伍建设，提高审计工作质量和效率，为高校治理体系和治理能力建设贡献力量。