巩固脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴——基于贫困异质性的视角

周敏梅 孔祥飞 申 凯 .盐池县长盐资源开发服务有限公司 .中国社会科学院大学农村发展系.中国建设银行股份有限公司

一、引言

为实现“两个一百年”奋斗目标，加快农业农村现代化。党的十九大报告提出“打赢脱贫攻坚战”和“实施乡村振兴”两大战略部署。打赢脱贫攻坚战是消除绝对贫困，实现乡村振兴的前提和基础，乡村振兴战略则是新时代“三农”工作的总抓手，其目的在于实现农业农村现代化。经过长期不懈努力，中国已如期实现脱贫目标，脱贫后如何有效转化脱贫成果，开启乡村振兴新征程，不仅关系到脱贫攻坚的质效，而且深刻影响乡村振兴进程。为此，中央“一号文件”2018—2020年连续三年明确提出做好脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。尤其在党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。这既是巩固脱贫攻坚成果，夯实乡村振兴基础的现实选择，也是推进乡村振兴战略，实现全体人民共同富裕的必然要求。

二、脱贫攻坚与乡村振兴衔接贯通面临的困难与挑战

自从2018年中央“一号文件”首次明确提出“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接”的要求以来，经过两年来的不懈努力，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接在顶层设计和学术理论层面均取得积极进展，但二者在衔接目标、体制机制、内生动力等方面仍存在不相适应的问题，实现二者的无缝对接、有效贯通仍面临困难与挑战。

(一)衔接目标需要相互协调

一般而言，脱贫攻坚的短期效应与乡村振兴的长期目标之间既有一致性，也存在差异性。只有将短期行为与长期目标相协调，才能够实现二者之间的和谐发展。一是脱贫任务依然艰巨，返贫风险仍然很大。自2020年底，国务院扶贫办确定的全国832个贫困县全部脱贫摘帽。在肯定脱贫攻坚成果的同时，我们也应看到这些实现脱贫的农村贫困人口仍面临返贫的风险，如何实现可持续脱贫仍是未来需要解决的一道难题。二是不同程度的政策“悬崖效应”开始显现。在国家社会资源总量既定的条件下，对任何一类群体或地区的大量、集中投入都将势必会对其他群体或地区产生挤出效应，极易造成对于贫困边缘地区、群体的“悬崖效应”，在帮助贫困地区、群体脱贫的同时却也在加剧贫困边缘地区、群体走向贫困。

(二)衔接机制不畅

当前，脱贫攻坚和乡村振兴已经实施多年，二者在制度设计和体制机制方面各自进行不同的探索，并取得了一定的成效。然而在政策衔接、体制机制衔接度方面仍存在不同程度的断链。一是二者在政策上还未做到无缝对接。近年来一系列为打赢脱贫攻坚战出台的政策举措，需要根据脱贫攻坚进展进行系统性、针对性的梳理，并结合乡村振兴战略，对其政策举措的适用性进行综合评估与统筹安排。二是亟需着手制定具有地域特点的政策衔接细则与实施方案。不同地区在探索脱贫攻坚与乡村振兴有效的实践探索中往往会缺乏明确的方向指引，难以取得有效衔接的效果。三是在脱贫攻坚过程中需建立由中央到地方完善的行政体系和与之相对应的机构设置，构建以脱贫攻坚为核心的治理体系。虽然在乡村振兴领域也建立了类似的组织架构，不同于脱贫攻坚的单核目标，乡村振兴涉及部门较广，需调动各方力量共同参与，如果缺乏相应的协调机制将很难实现乡村振兴战略的有效实施，而如何将脱贫攻坚与乡村振兴相应的组织机构进行有机整合，则是实现二者有效衔接的重要一环。

(三)农民内生动力不足

农民是实现农村经济发展的主体。农村经济作为实现乡村振兴的重要手段和途径，必须激发农民的积极性，充分发挥农民在生产过程中的主观能动性，但是在衔接过程中，农民的内生动力却面临难以激发的困难。一是农民异质性增强，调动全部农户的积极性越发困难。加之大量劳动力外流，农村剩余劳动力不足，尤其是随着近年来农业收入在农户家庭总收入中的比重日益缩小，其参与村庄建设的积极性更加难以调动。二是政府主导与农民主体关系略显不畅。乡村振兴很大程度由政府主导，农民被动参与、不参与或参与价值不明显。如在村庄规划编制与项目规划的过程中，很多地方政府在规划过程中咨询专家、关注企业，却忽视农民的意见与利益诉求，缺乏农民参与、忽视农民意见的发展规划，往往会加剧地方政府与农民的矛盾，使得政策难以落地。

(四)乡村产业升级困难

培育乡村产业是贫困户实现可持续脱贫，贫困地区实现乡村振兴的重要引擎，也是实现由产业扶贫向产业兴旺转型的关键。然而在脱贫攻坚过程中培育、扶持的乡村产业面临产业升级迭代的困境。一是产业可持续性不强，许多的扶贫产业只重视前期投入和当期效果，而缺乏后续的规划与保障，可持续性较差。二是扶贫产业根植性较弱，转型升级困难。农村产业整体呈现单一化、低端化、短期化现象，受政策、市场影响较大，且与其他产业融合程度不高，大多都是初级农产品生产，自身抗风险能力较差。在脱贫攻坚中，一些地方扶贫资金主要投向周期短、见效快和易评估的扶贫产业项目，与后续的乡村振兴战略的需求联系不紧密，造成扶贫资源的浪费。

(五)保障能力不足且关键领域改革亟需破题

经过脱贫攻坚战略的实施，农民生活水平得到显著提高，随着乡村振兴战略的不断推进，乡村基础设施建设日益完善，农村社会保障体系逐步建立，然而脱贫攻坚与乡村振兴的可持续发展仍然面临各方面的挑战，影响二者可持续发展的软环境仍未得到明显改善。如乡村人才短板明显，一些贫困地区村级组织换届后，许多村党组织的组成在年龄、学历结构有所变化，但整体仍存在文化水平偏低、能力不足等问题，新旧交接不畅、优势互补不明显，如何将从农村走出的年轻人、大学生、企业家等能人吸引返乡创业，提供政策支持仍是乡村亟需破解的难题。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践路径

随着2020年我国贫困县全部摘帽，区域性整体贫困基本得到解决的目标实现，我国如期全面建成小康社会的目标即将成为现实，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题将得到历史性的解决。然而，绝对贫困的消失，并不意味着贫困问题的根本解决。当前中国贫困在存在形态、空间分布、人群主体等方面呈现的新特点，与城乡发展不平衡、乡村发展不充分等制约乡村振兴的矛盾问题相互交织，使其更具有复杂性、多维性、隐蔽性。在这样的背景下，亟需在明晰衔接关系与矛盾问题的基础上，探究脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践路径，从而实现由脱贫攻坚向乡村振兴顺利过渡，从“两不愁三保障向“产业兴旺、生态宜居、生活富裕”转变。

(一)脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的总体思路

由于不同贫困地区、贫困人口致贫的原因千差万别，在脱贫攻坚过程中采取的对策也各不相同，需要巩固的脱贫成果也存在差异。为此，需要吸收借鉴精准扶贫、精准脱贫思想，采取多元化的举措，探索多样化的道路。

1.精准识别：构建脱贫攻坚—乡村振兴指标评价体系

充分借鉴精准扶贫思想，从乡村振兴的总要求出发，结合不同区域经济社会发展水平与贫困现状，构建脱贫攻坚—乡村振兴指标评价体系，利用耦合协同模型来测度脱贫攻坚—乡村振兴的耦合协同度，从而有效识别脱贫攻坚与乡村振兴衔接中面临的矛盾问题。这一指标体系不仅能够用来衡量贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴的耦合协同度，而且也应该通过在非贫困地区建立类似的指标体系，用来衡量非贫困地区在缓解相对贫困和推进乡村振兴过程中取得的成效，面临的问题。

2.精准衔接：探索多样化的衔接路径

鉴于脱贫攻坚过程中形成了以“五个一批”工程为重点的脱贫思路。因此，在探索脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的过程中，需要以“五个一批”工程为重点，对这些贫困地区脱贫攻坚的质效与可持续性进行评估，然后进行分类指导。与此同时，特别需要关注那些处于非贫困地区，但农村基础薄弱，既缺乏产业基础，又面临集体经济薄弱的村庄，这些普通的村庄介于脱贫村与具有乡村振兴基础的振兴村之间，其在实现乡村振兴的进程中需要破解更多的难题。

(二)脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的策略重点

鉴于各地区贫困属性和特征存在差异，在推进脱贫攻坚与乡村振兴的衔接过程中要抓住二者有机衔接的契合点，重点突破。与此同时，统筹区域差异，打好组合拳，既要把握共性也要区别差异性，在一般原则与特殊规律之间把握平衡，有序推进。

1.坚持共性，夯实思想基础和物质基础

一是思想认识衔接。思想衔接是做好脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的前提和基础，结合习近平总书记关于脱贫攻坚、乡村振兴和“三农”工作的重要论述，构建二者的思想体系，在思想上形成统一认识，为行动提供思想指引。二是体制机制衔接。在政策保障、项目规划设计、领导协调机制等方面，实现体制机制衔接的顺畅，真正实现“一张蓝图”。三是基础设施与公共服务衔接。继续推进农村基础设施建设，不断满足农村经济社会发展的需要。加强农村公共服务体系建设，继续深化农村人居环境整治工程，不断织密农村社会保障网，更好地实现人与自然和谐发展。四是加强人才建设。乡村人才队伍是践行衔接实践，推进乡村振兴的尖兵。通过大学生村官、“三支一扶”、农村基层干部培训、新型职业农民培训等途径，稳定基层人才队伍，为推进乡村振兴有效衔接储备人才。

2.尊重差异性，鼓励多元化发展

尊重差异，鼓励多元的发展思想在脱贫攻坚进程中得到生动实践，对于探索基于差异化基础上的脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接具有重要的启示。党的十八大以来习近平总书记在24个贫困村进行的调研指导，有力地促进了多元化发展路径的形成。一是大力发展现代农业和农业产业化经营。二是大力发掘乡村旅游，推进一二三产业融合发展。三是借助异地搬迁，改善农村贫困人口的生存发展环境。这些基于地方实践所形成的各具特色脱贫模式，极大的丰富了二者的衔接方式，有助于鼓励不同地区根据自身区域特点探索具有本地特色的发展道路，而不是以“样板化”为指引，从而导致某些乡村振兴的实践探索变形、走样。与此同时，党中央仍坚持帮扶政策总体不动摇，健全各类防止返贫的检测帮扶机制，持续发展扶贫产业，完善相关配套设施，从而有力地保持脱贫政策的可持续性，筑牢脱贫民生网。

3.尊重人民群众的创造精神，激发乡村发展的内生动力

人民群众是实践的主体，历史的创造者。在推进脱贫攻坚与乡村振兴的过程中，要尊重人民群众的意愿，激发人民群众的参与性。在加强脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接顶层设计的基础上，充分调动地方政府、企业、农民等各方面的积极性。当前在乡村振兴与脱贫攻坚的基层实践中，政府、企业仍具有主导地位，而具有主人翁地位的人民群众尤其是农村贫困人口更多的情况是被动接受，这不仅不利于调动人民群众的参与性，而且不利于脱贫攻坚与乡村振兴相关政策举措的可持续发展，只有农民真正融入乡村发展实践，才能为乡村振兴提供保障、奠定基础，能够真正实现乡村的全面振兴，人的全面发展。

注释：

① 第一个一百年，是到中国共产党成立100年时全面建成小康社会。第二个一百年，是到新中国成立100年时建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

②中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[EB/OL].新华社,2020年11月3日。

③“五个一批”：发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。