地方行政事业单位预算绩效管理研究

卢玲 长沙市第四医院 唐青 湖南省女子监狱 吕致丹 湖南省永州职业技术学院

引言

深化预算绩效改革是财政预算管理领域的深刻变革。我国财政预算改革之初，由于条件所限，没有先实施绩效预算管理，而仅仅是把预算绩效管理作为预算管理改革中的一环。我国预算绩效管理体系虽然在形式上拥有明确的目标和比较完整的运行链条，但与实现社会公共价值的本质要求还是相差较大。随着我国从高速度发展时期进入高质量发展阶段，坚持以结果为导向的预算绩效管理改革将有效提升财政资源配置效率和使用效益，提高公共服务质量，为社会的经济发展提供有力保障。因此，全面预算绩效管理在行政事业单位中的实施变得尤其重要，要求也将越来越规范，越来越高。但目前大多数地方行政事业单位由于管理制度不完善，组织架构不健全，信息化建设滞后，绩效评价体系不科学等导致预算绩效管理流于形式。

一、地方行政事业单位预算绩效管理现状

我们采用问卷星制作《地方行政事业单位预算绩效管理调查问卷》，在网上分别对医疗、司法及院校三个行业的预算绩效管理情况进行调查，参加问卷调查人员总计172人次，其中医疗单位90人次，院校43人次，监狱及监狱企业39人次。参加调研的人员所属单位，来自“行政单位”28人，占样本总量的16.28%，来自“事业单位”133人，占样本总量的77.32%，来自“企业”11人，占样本总量的6.4%。无论从样本总量还是各类型单位人员所占比重来看，本次调查结果均能够反映地方行政事业单位预算绩效管理方面的现状。

通过对地方行政事业单位预算绩效管理调查问卷反馈结果进行分析，我们发现地方行政事业单位预算绩效管理中主要存在如下共性特点：

（一）地方行政事业单位全面预算绩效管理取得的进展

有55.81%受访者表示所在单位建立了专门的预算管理组织，构建了全面预算绩效管理组织架构。成立预算管理委员会，预算管理委员会办公室设在财务科，负责单位预算的编制、调整以及预算绩效目标的评价和考核；建立项目经费预算申报机制。项目经费预算由直接负责管理及实施的科室按项目进行申报，实现“按财立项”向“按项申费”的转变，规范和科学编制财务预算，项目预算归口责任科室在审核项目申报时应重点关注专项项目经费的论证、绩效目标及资金测算的合理性；63.95%的受访者表示单位初步建立财务预算执行及绩效目标监控机制。预算管理委员会办公室对单位内部财务预算执行情况及绩效目标完成情况进行动态跟踪监控，组织自评，财政部门及上级主管部门对地方行政事业单位的预算执行及绩效目标实现程度进行综合评价。

（二）地方行政事业单位全面预算绩效管理存在的问题

（1）理解预算绩效管理的概念不够透彻，部分单位还没有树立全面预算的绩效意识。73.84%的受访者表示预算的编制与实际情况基本相符，但仅有37.79%的受访者表示单位在编制预算时设置了绩效目标。这意味着部分地方行政事业单位还未真正树立预算绩效管理的理念，在编制预算时没有充分考虑单位的战略规划，在设置预算绩效目标时也没有主动考虑将单位的战略目标纳入其中，没有总结分析预算绩效管理对单位降本增效及精细化管理的重要作用，对预算管理的观念主要还停留在“如何要钱、如何花钱和如何完成任务”上；缺乏绩效管理的主动意识，预算绩效管理实施主要靠上级财政部门的推动，按上级布置的绩效评价任务开展绩效评价，绩效目标不明确，绩效指标不全面，还是存在“轻绩效、轻管理”的现象。

（2）预算基础管理工作薄弱，预算管理人员素质有待加强。在对预算绩效管理现状的原因进行分析时，受访者选择频次从高到低依次为：缺乏专业人才；缺乏有效的信息系统支撑，绩效评价标准不统一，可比性不足；没有专项资金或相关经费支持；绩效评价结果质量不高，缺乏可信度。其中，缺乏专业人才排在第一位。由于预算绩效管理是近几年才在各级行政事业单位逐步实施的，缺乏系统的预算绩效管理培训体系，许多地方行政事业单位关于预算绩效管理培训的范围和深度都不够。因此，大部分预算管理人员关于预算绩效管理的理论学习不够，实务经验不足，导致预算绩效管理基础工作薄弱。

（3）单位预算绩效管理制度不健全。大部分地方行政事业位仅制定了预算管理制度，缺乏绩效管理方面的内容。还有部分地方行政事业单位虽然制定了预管绩效管理制度，但只是在预算执行结束阶段，增加了预算绩效评价的内容，强调的是预算执行程度的评价，再将评价结果与绩效挂钩，没有将绩效管理嵌入预算管理的全过程，失去了预算绩效管理的本意。

（4）单位预算绩效评价指标体系不完整，实际操作有难度。虽然财政部出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，各地财政部门也在根据预算项目细化评价指标，但是指标的设置没有相关指引，没有针对性较强的指标体系以供借鉴，导致各单位，各部门各司职责，指标设置的科学性，评价依据的合理性都难以保证，影响了绩效评价的质量。

（5）绩效评价结果应用不充分。关于绩效评价结果的应用，受访者选择频次依次为：完成上级自评要求；单位综合绩效考核；作为以后年度预算安排的重要依据。目前大部分地方行政事业单位仅按上级部门要求对专项资金的执行情况进行评价，还没有建立本单位绩效评价结果的应用机制。同时上级部门仍然重点关注预算资金的执行率，对于绩效评价结果仅仅是为了上报，还没有全面建立激励机制和问责机制。

（6）预算绩效管理信息化建设滞后。在征集做好全面预算绩效管理的建议时，受访者选择频次从高到低依次为：健全和完善预算绩效管理制度；加强单位预算绩效管理信息系统建设；组织培训和交流；建立绩效目标与评价指标体系；加强事中监控预警；强化评价结果应用。在大部分地方行政事业单位中，由于考虑财务数据安全性等因素，财务系统一般都独立于业务系统，没有与业务系统互联互通，形成信息孤岛，数据采集不及时，数据统计不充分，严重制约预算绩效的全过程管理，同时影响绩效评价结果的及时性和准确性。

二、构建全面预算绩效管理的思路

（一）全覆盖

建立预算绩效全覆盖管理格局。全覆盖预算绩效管理即对单位全部公用支出及资源配置预算进行绩效管理，对单位整体预算、项目预算及预算绩效管理工作进行绩效目标设定和绩效评价。

（二）全过程

建立预算绩效全过程管理链条。全过程预算绩效管理即在预算的编制、执行和监督的全过程中贯穿预算绩效管理思想，建立一个事前、事中及事后预算绩效管理的闭环。即改变原来仅在预算执行完毕后或年度终了对预算执行情况的评价，而不考虑预算执行效果或没有将评价结果与后续预算安排挂钩的行为。

（三）全参与

完善预算绩效全员参与管理体系。全员参与预算绩效管理即单位所有员工都是预算编制者、执行者和自评者。实行全员预算绩效管理可以提高员工的预算意识，增强“开支必问效”的成本管控理念，进一步提升单位降本增效的能力及精细化管理水平。

三、构建全面预算绩效管理的目标

（一）将绩效管理嵌入全面预算管理

将事前的绩效评估、事中的绩效监控、事后的绩效评价以及评价结果对下一年度资源配置的影响贯穿至预算管理的每一个环节，促使预算和绩效管理有机地整合，促使资源合理的配置。

（二）提升资金使用效率和效果

通过对预算资金设定绩效目标并将绩效评价结果与绩效激励挂钩，督促行政事业单位在编制预算时重点关注预算项目会不会产生经济或社会效益，更加强调预算的执行效果，从而提高资金的使用效率和效益。

四、构建全面预算绩效管理的步骤

全面预算绩效管理由全面预算管理方案的制定、全面预算编制、全面预算执行及全面预算绩效评估四部分组成。其中，全面预算管理方案的制定包括编制方案、绩效指标的确定、组织架构和人员的确认、预算执行的监督及落实、分析审议和调整预算、组织预算绩效考评和提出奖惩方案；全面预算的编制包括预算“二上二下”、预算管理委员会审批及职代会通过；全面预算的执行包括预算的控制和监督；全面预算的绩效评估包括自评、科评、部门（单位）自评及上级复评，既有对绩效指标完成情况的评价，也有对指标编制的评估，并根据考核得分情况予以奖惩。

（一）建立完善的全面预算绩效管理组织结构

全面预算绩效管理组织为三级预算绩效管理架构，即单位为一级预算单位，设全面预算绩效管理委员会，为单位预算绩效管理的决策机构，委员会办公室设在财务科；预算归口责任科室为二级预算单位，负责本科室预算的编制、执行和自评以及预算归口项目的管理；各科室为三级预算单位，负责预算的编制、执行和自评。

（二）制定全面预算绩效管理制度

为贯彻落实国家相关规定，增强各部门工作的计划性及预算管理能力，优化支出结构，实现战略目标，构筑核心竞争力，强化支出责任，地方行政事业单位应当结合工作实际，制定全面预算绩效管理制度。全面预算绩效管理制度应包括以下内容：预算绩效管理的概念及范围，预算绩效管理的职责，全面预算绩效管理的内容，全面预算的绩效目标，预算绩效的监控管理，预算绩效的评价管理及预算绩效评价结果的应用。

（三）规范预算绩效管理工作流程

预算绩效管理工作主要为以下四个阶段：第一阶段是编制预算及预算绩效（预算前一年度的8—10月），由科室申报整体支出和项目支出的预算及对应的绩效目标，再由预算归口责任科室汇总后报预算绩效管理委员会办公室审核，同时，管理委员会办公室还需组织专家对重大支出项目进行事前绩效评价；第二阶段是监控预算及预算绩效的执行（预算年度的1—12月），首先由职代会批复预算和绩效目标，再由预算归口责任科室跟踪绩效目标的完成，向预算管理委员会办公室汇报绩效目标的完成进度，同时对偏差较大的预算项目提出改进措施；第三阶段是预算绩效的评价（预算次年的 1—3 月），分别由预算科室、预算归口责任部门及预算管理委员会办公室或委托的第三方按照预算绩效目标及评价标准等自评或复评上一年度的预算绩效；第四阶段预算绩效结果的应用（预算次年的3—8月），由预算管理委员会提出奖惩方案。奖励预算执行率高、达到预期目标的科室，同时对预算执行率不高或未达到预算绩效目标的科室，先按绩效考核情况进行扣罚，同时在下一年度从紧或不安排预算。

（四）设置项目库，实行预算项目库管理

将所有预算收入及支出以预算项目的形式纳入项目库作为预算储备项目，对项目实行全生命周期管理。预算编制时，从项目库中选取项目按轻重缓急的顺序安排预算，动态跟踪记录项目的预算下达、调整调剂、执行等状态，并标记项目的终止与结束。

（五）设置绩效目标库，确定全面预算绩效管理目标

绩效目标是指单位或部门使用资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。主要内容包括：预期提供的产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等。

一般情况下，单位预算管理委员会办公室将单位战略目标、专项目标进行分解并综合上级部门下达的整体绩效目标及专项绩效目标确定本单位的绩效管理目标，并形成绩效目标库。绩效目标从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式进行表述。

（六）构建全面预算绩效管理评价指标体系及评价标准

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。设置绩效评价指标时要按定量指标与定性指标相结合的原则来确定绩效评价指标，优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标，可以从财务、内部业务流层、服务对象及学习成长四个维度也可从投入、产出等维度进行绩效评价。同时，绩效评价指标还应通俗易懂，具备可操作性，符合成本效益原则。

绩效评价标准是指衡量支出绩效目标完成程度的尺度。一般按计划标准、行业标准、历史标准及上级要求等其他标准来确定评价标准。

（七）绩效结果运用

一般将预算绩效评价结果分为“优秀、良好、合格、较差及极差”五个等级，结果为优秀或良好的科室不仅给予绩效奖励，同时在下一年度优先安排预算资金；结果为合格的部门，不给予奖励，下一年度从紧安排预算；结果为较差或极差的部门，不仅要追究科室负责人的责任，还要在下一年度安排预算时少安排或不安排预算。在预算执行较好的部门中征集优秀案例加以宣传推广，帮助其他科室更好地完成预算绩效管理。

结语

地方行政事业单位构建预算绩效管理体系后，预算绩效管理逐步规范化、标准化、全面化，员工参与全面预算绩效管理的主动意识明显增强，预算编制的准确性明显提高，预算执行率明显提升，资金使用效率和效益达到预期目标。随着财政部门预算管理一体化的逐步推进，将促进各地方行政事业单位加强预算管理信息化建设，进一步优化绩效评价指标体系及将预算绩效评价与个人绩效关联，促使全面预算绩效管理在单位经济管理中发挥更大的作用，产生更大的价值。