加强科研经费内部控制体系建设的意义及策略研究

台瑞 中国中医科学院中医临床基础医学研究所

引言

伴随着党与国家将“强化国家战略科技力量”作为重点战略发展目标，自2015年超过欧盟27国后，我国科研研发支出仅次于美国，占据世界第二。2020年在全球世界经济受新冠肺炎疫情影响、经济形势严重受挫的大环境下，我国的全年研究与试验发展（R&D）经费再创新高，研发经费总支出24426亿元，比2019年增长了10.3%，占国内生产总值2.40%，其中基础研究经费1504亿元，而承担国家主要科研活动为主要业务的科学事业单位，在我国科技研发领域中占据重要地位。对于科研承担单位来说，一方面，我国不断出台相关文件规定，明确要求大力推进简政放权、放管结合等，有效提升科研经费实际效能；另一方面，科研经费管理是一项关键的内部控制风险点。目前，就如何实现同时兼顾，即在充分放权、优化服务落实到位的同时，实行规范化管理、高效管控风险，从而能够不仅提升科研经费使用效率，而且对科研管理部门而言具有很大借鉴价值。

一、强化科研经费内部控制的意义

如何落实到位科研经费的统筹与使用，以及科研经费预算执行判断等，不仅需要强化科研经费制度建设工作，还需满足当前发展形势下财务审计工作的具体要求，进而促使科研经费使用实现规范化、合规化、合理化。现阶段，我国针对科学技术领域发展已经出台了一系列规划与支持制度，促使科研事业发展得到制度保障。由此可见，科研经费管理与实际工作建设还存在进一步改善空间。

二、科研经费内部控制中存在的问题

（一）科研经费内部控制意识淡薄

科研经费管理涉及部门多、流程复杂。因此，开展科研经费管理工作中，具备精准识别潜在风险点的工作能力极为重要，也是提高科研经费管理水平效率的必要手段。但是，当前多数科研单位对科研经费管理风险点或者管控点缺乏精细梳理、认知，同时未实行系统化分析，会造成科研经费管理体系不完善。与此同时，造成科研人员对内部控制含义、内容、实行方法都缺乏全面、正确的认知，无法树立系统化的内控管理意识，一旦科研经费管理出现问题，科研人员不能及时采取措施解决。

（二）风险评估不到位

根据内部控制指引及基本规范的相关要求，单位需构建定期风险评估机制，运用科学的方法对科研经费管理过程中存在的风险点进行客观性、系统性的识别和评估，降低科研经费使用中的财务风险和合规性风险。而且，科研单位自身业务的特殊性，很难定量衡量实际执行情况，因而对于经费的使用缺乏健全的风险评估进而影响对科研经费管理各环节风险的识别，无法及时发现经费管理中存在的问题，如自身贪污腐败、会计舞弊等行为。另外，科研单位风险管理往往侧重于事后控制，在风险发生后，才采取措施，往往会错失风险控制的最佳时点，增加风险带来的损失。

（三）部门间协调机制未建立

在科研单位中，项目负责人、科研管理部门、财务、资产等多部门均需参与科研经费管理工作。由于各部门之间管理侧重点有所不同，从而逐渐造成分工大于协作、信息不对称的问题。加之科研单位创新不足，信息化建设缓慢，项目管理依旧采取传统管理模式，通过纸质文件实现各部门审批等沟通内容。基于科研项目数量多、周期性长、信息汇总繁杂、文件传递效率低下等特征，各部门信息获取缺乏对称性。

关于科研经费信息传递，科研单位内部还存在着信息孤岛现象，经费使数据无法全面、及时、准确地反馈给管理人员，影响经费管理体系的优化。而这一现象，一方面是由于单位各部门间缺乏沟通，不主动进行信息交流。另一方面则是由于单位内部信息系统建设不完善，人力资源管理系统、财务系统等之间的数据不能实时互通，导致财务部门仅于业务实际发生后出具相关情况表，而科研管理部门对经费实际执行情况了解不及时，对于科研经费的结余情况、超支情况、调整情况均缺乏了解，造成调账频率过高，项目财务检验环节因支出不合理、超预算明细等原因影响最终项目评审结果。

（四）内部信息沟通不畅

1.管理层面

财政管理部门与科研管理部门就科研项目中的多项内容存在偏差，如预算编制、预算内容、会计科目等，如：科研管理部门所设预算内容与国家财政规定的会计科目缺乏对应，不同项目所设预算内容又不同，且应当归于不同会计科目中，针对不同会计科目又确定了支出比例。这种由上至下的不统一步调，造成全面预算管理无法实施。

2.单位层面

一是财务活动和业务活动相割裂，财务人员工作局限于核算、记账等方面，不深入业务一线，不了解业务流程，而单位业务人员多为研究人才，对财务知识的了解也不多，不能准确理解财务术语，不能有效理解财务记账规律，因而在经费使用上，更侧重于如何满足自身研究需求，而不会考虑到整体科研成本。

二是财务部门与内审部门缺乏有效交流。两者未形成协作联系，反而形成对立联系，审计部门的审计工作大多是针对财务支出是否规范、经费使用是否合规，忽视了项目实际执行效率和成果效益。

三是业务部门和审计部门的沟通不足。审计部门在对经费使用情况进行审计时，必然需要追踪到每一笔经费使用相关的经济活动，容易使业务人员认为是对自身工作的限制，进而存在抵触心理。基于此，加剧两者间矛盾，关键点控制不到位，审计部门监管力度难以支撑。

（五）监督机制不健全

基于内部控制管理要求，科研单位建立科研经费管理内部控制监管机制是必然措施。但当前多数科研单位尚未构建有效的监督机制，造成内控活动运行存在缺陷，影响内部控制作用发挥。

根据科研单位特殊性，项目多具有保密性，不能进行社会披露，缺乏有效的外部审计监管，仅依赖于内部监管工作。科研单位科研经费内部监管工作主要由科研管理、财务资产部门负责，并未设立独立监管部门。当前，由于各部门监管方向不一致，且缺少独立专项审计机构，造成监管未形成合力，减弱监督力度。

三、加强科研经费内部控制体系建设的策略

（一）强化内部控制建设，提高整体内部控制意识

强化单位内部控制体系建设，首先，单位总体层由单位主要负责人负责组织实施，根据相关内控文件提出的具体要求，以及单位现状，在严格遵守内控体系建设相关原则的基础上，设立独立内部控制职能部门，重新梳理科研项目管理部门相应职责，对流程设计采取删繁就简的方法，对科研经费管理的各环节构建明确责任机制，将各项职责具体到各部门、落实到个人，便于充分明确各部门、个人职责。同时，在掌握系统化专项经费管理方法、推进准则的基础上，判断各项经费相应项目所配套的制度，细化管理规则，完善管理手册，并及时根据单位业务活动、管理流程等的变动而及时对制度内容进行调整，使得其能全面覆盖科研单位的各项业务，对经费使用情况进行全方位的监督、控制，保证单位经费的安全完整，并不断提高经费使用效率。

其次，从项目层面上出发，自科研项目立项开始，结合项目的性质，由项目负责人牵头，组织项目成员共同协作完成项目层面的内部控制单元体系。项目层面的内部控制主要包括项目预算总体支出进度管理，科研经费支出及报销票据规范化、及时性控制，科研成果整理上报，项目绩效评价指标填写到最终的绩效分配等方面。

最后，根据单位经费管理需要，应定期组织内部控制培训活动，贯彻内控制度长效机制建设，将完善内控体系视为日常工作。提高全员内控意识，促使单位职工意识到内部控制不到位产生的影响，进而实践中严格遵守相关制度，加强制度执行力度，为单位持续性发展奠定有力基础。

（二）实施全面预算管理，健全风险评估机制

科研事业单位基本支出预算应该实行逐层分解，且落实到各主管部门。科研项目经费应全额纳入单位整体预算管理。经费在管理过程中，需按照任务需求，以目标为导向，从立项、执行、调整到结题实施全面预算管理。单位需定期分析检验预算执行具体情况，建立预算分析机制，不断强化预算执行管控力度。同时，在实施全面预算管理的基础上，由内控管理部门负责定期针对科研经费使用管理活动运行情况开展风险评估，进行风险识别及综合分析报告，尤其是经费预算、执行、绩效评价等方面的工作存在的风险，内控部门应建立全面性评估体系，通过搜集数据来判断上述环节风险发生的概率与影响程度，不断更新风险收集节点，构建风险预警机制，从而为强化科研经费风险防范控制、优化内控管理工作奠定良好基础。以问题为导向，推行全程、实时性监控模式。

（三）加强部门协调机制，创新管理人激励机制

加强各部门协调，可以从以下几个方面入手：

第一，提升服务理念，强化部门协同效应。单位财务部门、业务部门、人事管理部门等应认识到彼此工作之间的联系，摒弃“本位”思想，彼此服务，为各自工作的开展提供有效的数据信息。在确保科研工作稳步运行的基础上，主动学习了解科研业务管理制度，提高服务水平，为科研项目高效运行提供基础保障。同时，科研管理部门就项目预算编制、项目类别、会计科目设置等方面应与财务部门多沟通，基于当前现状，制定多种形式的转化表，将项目类别、预算内容，利用统一转换手段制作满足核算与审计需求的检验表单。

第二，促进财务部门与审计部门协作。加强对财务及内审工作人员能力的培养，提高相互之间的工作职责与目标的客观认识程度，部门间工作开展起到互相协作与帮助的作用。同时，审计部门需强化事前、事中监管力度，对财务监管、内控规范内容提供专业引导。

第三，加深科研部门对审计工作的认识和理解。科研单位需定期组织业务人员了解内部审计内容，以及内审工作的重要性，主观上加大科研单位各部门人员对内部审计工作的重视，配合内审工作开展，从而便于审计部门提供专业风险防范服务。审计部门需加强科研部门的业务指导、风险防范工作，及时提供问题发生时的解决建议。

科研单位在建立激励机制时，应严格遵守项目绩效相关规定，维持科研绩效分配的均衡性，形成有效绩效考核机制，采取全程监测模式，避免过去“重结项、轻绩效”行为发生。按照项目任务书核定绩效目标落实情况，实现预算、绩效一体化，提高经费执行效率和使用效益。采取短期、中期、长期相结合的激励模式，不仅有助于及时反馈科研经费管理工作绩效，而且便于单位留住人才。首先，应综合考评绩效评价结果，制定多项激励方法，有机结合团队与个人激励。强调科研成果产出均达到预期要求，是团队共同协作的成果，需给予团队奖励，然后根据不同人员在团队中对科研成果贡献程度，可以对表现优异的人员给予额外奖励。其次，基于科研单位自身属性的特殊性、局限性，在制定绩效管理计划时，还可以采取绩效分期发放的方法，将当期所得绩效根据一定比例计提，部分在项目完成时采取绩效工资直接发放，部分作为年终奖励进行发放。

（四）建立信息管理平台，降低部门沟通成本

借助信息技术，推进信息共享平台建设是科研单位实现经费全过程、全方位监管的重要手段。首先，改进科研系统、财务系统等的功能、模块，使得各系统间真正实现数据对接，减少信息孤岛，使各项数据间可以实现实时交互，提高数据对接的精确性，为财务人员提供全面、及时、真实的数据支持。同时，也能避免线上线下重复操作行为，减轻财务人员日常工作压力，促使财务人员转型，为业务活动提供更好地提供财务服务。其次，搭建科研项目信息资源共享化平台，推动科研项目实现实时动态化管理模式。通过信息在单位关键职能部门间的高效沟通、及时反馈，不仅能够防止人工管理失误、管理系统口径不一致造成的信息不对称问题，而且能够向科研人员实时了解经费动态信息提供便捷性，从而提升科研经费管理水平与效率。最后，完善信息披露机制，进而确保科研经费使用的透明度。这对于制约科研人员合法、合规使用科研经费具有重要作用。

（五）完善内部监督机制，实施内控自我评估

科研经费高效安全的使用离不开内控、内审部门的监管，单位应当建立全面有效且独立于其他职能部门的内部控制及审计部门，尤其是内部审计部门应该直接向主要负责人汇报。在内部控制健全、单位内部审计机构能够独立运行的基础条件下，通过强化业务培训力度、制定内部审计计划等方法强化科研费用监管工作。同时，内部审计部门还应该建立经费使用问题台账，针对重点项目实行全程审计模式。基于此，再逐步实行经费绩效审计模式。

单位还应该积极组织科研、财务、资产等部门工作人员开展内部控制自我评估工作，主要开展有效性评价，同步完成缺陷识别、原因分析、改善措施工作，从而进一步提升科研经费管理水平与效率。

结语

综上所述，科学事业单位作为我国创新科研事业的重要载体，应当不断完善、优化现行科研经费管理内控管理体系，立足于自身实际发展现状改善优化经费管理，创建良好的科研经费内部控制环境，完善风险评估机制，积极落实风险管控工作，利用现代计算技术手段，创建信息化管理一体化平台，促进各部门协调性，完善监督机制，进而实现资源合理优化分配。另外，应当同步提升科研资金使用效益与科研院所的科研实力与水平。