新形势下高校预算管理对策思考

李梦羽

(天津中医药大学，天津 301617)

近年来，随着各个高校越来越重视会计信息系统的运用，财务工作的重点由会计核算逐步转移到预算管理和复核。 预算管理是合理预测和优化运用资金的关键环节，高校要强化重视预算，不断总结全面预算的管理经验，构建完善的预算管理体系，提高对财政资金运用的合理性和有效性，为国家科研发展做出贡献。

一、 新形势下高校预算管理面临的挑战

相对企业，大多数高校的信息化水平还处于初级阶段，随着高校发展规模的迅速扩大，各个二级学院和部门都采购了相应的办公软件，提高了办公效率，但盲目采购也为以后的发展埋下了隐患。 预算管理的创新与发展要依赖高校的信息化管理，通过OA 系统、财务系统等应用的关联，为高校的预算预测、预算分析、预算规划、预算执行等各个方面做出大数据分析，为全面预算管理提供了技术支持，也为后期的预算执行和决算提供了重要保障。 因此要建设共享平台，加快预算管理系统的建立，及时建立项目库。 高校的预算管理大体分为三个环节:预算编制、预算执行和预算监督。 预算编制既是起点，也是重点，加强对预算编制的重视程度，有利于预算管理全过程的规范化，加强对预算执行的力度，建立健全完整的预算评价考核体系，有助于提高高校的预算管理水平。

二、 高校预算管理中出现的问题

(一)预算编制出现的问题

1. 预算编制与学校年度发展计划相脱节

近年来，对财政资金申请与运用的规划至少要长达三年，目的就是期望使用财政资金的单位以更加长远的发展眼光看到整个单位的长远发展，更加科学合理地运用好财政资金。 而高校相对其他单位而言，业务更加繁杂，涉及部门和人员更多，需要长远规划与短期计划相结合，编制出适应学校自身发展的预算方案。 但目前的预算申报与编制中，长远规划性不足，很多资金的申报和运用与学校三年规划不匹配。 同时，在预算执行中，很多部门的资金使用性质与预算编制的不符。 一方面，是由于新政府会计制度规范了预算执行中经济分类和科目，但预算编制的主体作为非财务人员，没有及时更改规范申报预算的经济分类，而财务人员也没有在预算编制环节进行规范，长期以来使得预算编制与预算执行的经济分类脱节，预算执行长期受编制时的错误影响，造成工作上的不便。 另一方面，是由于年度工作计划的通过时间滞后于预算编制时间，使得大多数二级学院和职能部门只能根据以往的经验和今年的部门规划做出粗略的预算申请，后期年度工作发展计划的通过和执行与预算的申请编制不能严密地结合，不能做出综合学校长远规划、短期计划和发展调整的有机部署。

2. 预算编制方法缺乏科学性

高校的财政资金，一般是人员经费、公用经费和财政专项经费。 其中最为标准和合理的是人员经费的编制，是根据本校在职教职工人数和预计招聘的新职工人数，参照当地人力资源和社会保障局的工资标准，规划出转年的人员经费，每年的方法大致相同，预测较准。 公用经费的编制采取“条块结合、分步预算”的方法，根据校内二级预算控制和经费宏观管理，采用增量预算编制的方法进行编制，以往预算中未出现的条目经过仔细研讨后才会通过，而对以往预算中收支不合理的部分很少进行修正和统筹，也不会根据新形势做出删减，导致资金的浪费。近年来，财政项目专项经费从公用经费中被抽离，便于高校专款专用，还有一些“双一流”学校也获得中央及地方的“双一流”专项资金，为高校科研和教育事业的发展注入力量。 而高校的业务繁杂，办学层次多元化，加之预算编制模式僵化，对公用经费和财政专项经费之间的钩稽关系理解不够到位，无法明确区分两者的标准和规划，不仅使高校的预算执行产生困难，同时也对二级部门在经费的使用和申请上产生混淆，对绩效目标的实现影响深远，全面预算的目标难以实现。 对“双一流”的财政专项经费，2021 年国家对科研经费的使用条件放宽，允许在合理的范围内不按预算的经济分类支出资金，但上级部门在要求编制预算与后期资金下达时，依旧规范各个经济分类与科目的资金数额，增加了预算编制的难度。

(二)预算执行出现的问题

1. 预算执行与预算编制相脱节

预算执行在高校财务中是工作的重点，业务繁多庞杂，基础性强，受约束性大，在预算编制中有难以预测的突发性事件，所需资金往往由学校自有经费支出。 预算编制的约束给预算执行造成了很大的压力。 一是由于预算管理部门对执行中的经济分类理解不够到位，与新政府会计制度下的科目概念不契合，造成实际执行中只能按预算编制中下放的科目执行，预算部门只对预算的编制和执行进度进行规划和分析，对实际执行中的规范性和合理性并不审查，也容易造成资金使用的浪费，无法对下一年度的预算编制进行合理的规范和约束。 二是因为预算执行压力大，财务报销人员只对单据的合法性和合规性负责，对发生支出的资金的使用情况由资金负责人把控，这样造成了内部控制的制约性不足，无法向预算部门反馈资金使用的合理性。 预算编制与预算执行相脱节，增加了各个部门的预算调整次数，降低了资金项目负责人对预算编制的重视程度，削弱了预算的严谨性和约束性，增加了财务部门工作压力。

2. 预算执行力度缺乏

财政资金中的专项经费，很多到七月、八月才给予拨付，一般是处于高校的暑假期间，执行进度受影响，例如，“双一流”专项经费，往往在七月、八月拨付今年的经费，去年结转的经费甚至在十月、十一月才拨付，为了及时兑付商家的货款，往往只能从学校自有资金或者各个老师的科研课题经费中支出，造成每年“双一流”专项经费的执行力度不足，与预算编制及规划相差很多，每年结转结余较大。 而公用经费，也是在每年一月中下旬拨付，在未拨付期间，很多必要支出只能由学校自有资金支付，且由于处于寒假期间，受校内预算会议的召开和通过时间的影响，预算实际拨付至二级学院和职能部门的时间，已经到了三月，在此期间，只能采用先付款后做账的方式，给预算执行造成了巨大压力，甚至预算出现赤字，严重影响预算管理流程的完整性。 此外，由于预算执行力度不足，对资金整体的使用速度缺乏规划和控制，造成上半年执行进度严重不足，下半年集中票据，突击报销，给学校总体资金执行造成了很大压力。

(三)预算监督出现的问题

1. 缺乏预算绩效评价意识

高校的资金主要来自财政拨款，导致对预算的绩效评价的标准较为单一，只看到全部拨款资金的使用进度，而是否按预算编制情况使用、资金的使用是否符合学校的总体规划情况、是否有铺张浪费的情况出现，很少具体考量，评价内容简单。 而有的高校非常重视科研，对权威性的科研人员的预算执行与预算编制中是否有差异，也并不关注，评价结果也缺乏公正性。

2. 缺乏预算管理的奖惩机制

合理编制预算，既是为了将资金真正平衡于有需求的部门和项目，也是为了高校整体的运行发展。 目前高校很多科研教师的困境是，有权威的科研人员申请经费的范围广、资金量大，议案通过可能性大，而资历尚浅的科研人员能申请的经费有限。 在平衡经费时，很多权威科研人员对整个项目的前期预测往往误差较大，导致最终资金结余体量大，年底被收回，这样不仅导致财政经费被收回，影响来年的预算申报，而且使得很多科研教师无法获得及时的资金发展项目。缺乏预算管理的奖惩机制，对预算绩效管理的评价针对性低，很多高校没有将此类情况进行规范性管理，没有与下一年度的预算项目挂钩，导致预算编制的权威性大大下降，预算管理机制遭到破坏。

三、 提高新形势下高校预算管理的对策

(一)预算编制过程中的应对对策

1. 将预算编制与学校整体发展相结合

高校应精细化预算编制，结合自身的整体发展，结合长远规划和短期发展来编制预算方案，将预算编制的每个项目和条目真正作用在学校的发展上。 具体的预算申报是由各个二级学院和职能部门根据自身的需求和规划完成的，应明确申报的各项经费的申报目的、以往是否申报，以往申报后的执行情况、使用状况及后续的考察工作，从而转变以往“抓大放小”的思路，明确资金使用的责任归属，严格控制资金的使用，增强经费负责人的责任意识。 第一，高校应建立项目库，通过对以往项目的可行性、完成情况等做出分析和评价，生成备选库，更加灵活地进行多层次项目申报。 下一年度继续使用的预算项目，不用重复申报，在合规合理的情况下，自动申报，减轻申报与审核的工作量。 第二，实现全口径的收支预算管理，将所有预测的收支全部纳入全面预算体系中去，便于统筹安排，促进高校的健康发展。

2. 合理选择预算编制方法

根据高校财政经费的性质，选择恰当的预算编制方法，打破传统的增量预算编制法。 第一，人员经费可以采用增量预算和零基预算相结合的方法，对老职工，采取国家制定的工资标准确定来年的工资预算，对新职工，预测年度新增人数和计划发放标准，确定出增量。 第二，公用经费也可采用增量预算和零基预算相结合的方法，对差旅费、会议费等经费，在疫情防控期间大大减少了此类支出，此类业务要提前预测标准和召开形式，采用零基预算的方法，一事一议。 对学生实习实践费、学生活动费等，要根据各学院的历史数据、学生人数，提前提出预算预案，采用零基预算的方法，重新考核其合理性。 “三公”经费，是财政和高校重点关注的项目，可以采用增量预算的方法，原则上不能超过上年预算，尤其在疫情防控期间，出国(境)费用大大减少，更应确保“三公”经费的支出限额。 对办公费、教学实验用品等费用，可以根据过去五年的决算数据测算人均定额，采用零基预算的方法测量出总预算。 第三，财政专项经费包括“学生资助体系”“港澳台留学生助学金”等多个项目，具有独立性和专用性，适用于零基预算编制法，根据学生人数和补助定额，每年确定预算额度，而大部分项目又兼具滚动性的特点，可以在设置项目库后，分年度滚动处理编制。

(二)预算执行中的应对对策

1. 增强预算执行与预算编制的协调性

随着新政府会计制度的推行和运用，很多传统的预算编制与申报的方法已不适应高校的发展。 一方面，要加强预算部门与执行部门的沟通，执行部门要将平时发现的预算编制过程中与实际业务不符的情况及时告知预算部门，在来年预算编制中要及时解决此类问题，修改预算。 预算部门和执行部门之间也要及时轮岗，更深入地了解对应部门的工作和难度，及时改进双方存在的问题。 另一方面，要加强预算编制人员对预算编制的重视程度和专业能力，保证预算编制的工作质量。 各二级学院和职能部门是申请预算的部门，要及时了解本部门的特色业务，了解业务的本质和特征，与财务中对应的经济分类和科目相联系，及时询问财务人员对应的关系，保证预算编制时的准确性，这样也减少了执行中预算调整的次数，减轻了工作压力。

2. 提升预算执行效率

财政拨款的申报和下拨有时间性，但基本的人员经费和公用经费是基本可以做到每个月按时下达，需要财务部门和高校其他部门共同落实，高校整体要及时通过预算会，落实各个二级部门和职能部门的预算，财务部门要及时做好预算额度下拨，将报销单据及时处理。 首先，明确预算执行的岗位责任，注重统筹协调，督促师生及时报销业务，加快预算执行的进度，实现全方位监控。 其次，每个月及时统计总体执行进度和各个二级部门的执行进度，请各二级学院和职能部门必须要在规定的预算额度下严格执行，提高经费执行的效率，对完成进度较慢的部门应及时督促，询问原因。 对预算执行及时分析，财务部门应定期对预算执行中的问题及时分析，保证预算执行的严肃性和规划性，提出改进措施，防止各部门年底突击花钱。 最后，建立预算调整机制。 预算和实际执行的会有所偏差，在中期执行期间，财务部门要牵头对各二级部门的预算执行情况向学校公开和说明，及时召开预算会，请各二级部门对年中需要调整的项目和新增的项目，做出及时的调整。 对调整项目应及时通过学校领导审核讨论后集体通过，根据内部控制，进行定期检查。

(三)预算监督中的应对对策

1. 提高对预算评价的意识

决算是反映学校整体资金运行情况的重要一环。 对决算管理，财务部门不仅要及时编报反映学校总体情况，更要将各个二级部门的预算和决算进行分析和编制，提高决算的工作质量。 将其中金额较大、性质变动突出的项目及时汇报至相关领导。加强预算评价，重要的是对决算和预算有效衔接，有针对性地评价。 不仅要看执行情况、执行效率，还要采用“平衡计分卡”的模式，从学习和成长维度评价，如:学生满意度、科研成果率、专利获批数等。 注重整个过程的考核，考察项目组的执行情况，进行评价与打分。 督促各部门及时盘点与清查实物资产等使用情况和库存，不浪费国家资金。

2. 增加预算绩效考核机制

对绩效考核，应根据评价结果，结合预算编制、预算执行和预算调整等多个维度的科学性，将绩效考核结果落实到各个部门和人员中去。 对预算执行较好的部门人员，在年终应给予薪酬奖励。 对预算执行较差的部门人员，应给予通报批评或其他惩罚。